國土空間規劃背景下城市旅游規劃的定位與轉型

尹 敏

（青島科技大學 國際學院，山東 青島 266100）

“國土空間規劃”是指對國土資源的有效開發、利用、保護和整治的空間組織或安排”[1]，其目的是依據總體戰略引導和調控國土資源實現配置優化，從而在社會經濟發展與資源保護二者之間實現平衡。近年來，習近平總書記的一系列關于“規劃引導”的理論和闡述，為我國國土空間規劃指明了發展方向。我國政府也陸續推出了一系列有關國土空間規劃的政策文件，旨在進一步明確國土空間規劃體系。例如，2013年發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確提出了“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制”；2015年發布的《生態文明體制改革總體方案》中，提出要構建“以空間規劃為基礎，以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度”。2019年頒布的《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，標志著我國的國土空間規劃進入了一個嶄新的時期[2]。2020年制定的《省級國土空間規劃編制指南》，則對全國各地制定具有針對性、科學性和可操作性的國土空間規劃編制，提供了執行的依據和標準。

“城市旅游”則是指“以城市為活動空間和旅游吸引物的休閑游憩活動”[3]。城市旅游作為城市建設規劃發展的重要組成部分，有著很強的空間融合性，所以其與國土空間規劃有著千絲萬縷的密切聯系。目前，城市旅游發展最大的矛盾點在于城市旅游產業的迫切發展與旅游國土空間的受限。一方面，各地政府為了扶持城市旅游業的發展，紛紛出臺一系列旅游用地優惠政策，努力擴展城市旅游空間。但另一方面，國土空間規劃所劃定的空間開發邊界和生態紅線，又使得城市旅游空間發展受到了一定的限制。在這種背景下，如何實現城市旅游規劃與國土空間規劃的有效銜接，進一步明確城市旅游規劃的定位和轉型策略，就成為未來保證城市旅游實現可持續發展的關鍵所在。因此，本文對國土空間規劃背景下的城市旅游規劃的定位與轉型問題展開研究，希望對我國城市旅游規劃發展提供一些有益的借鑒。

一、城市旅游規劃面臨的問題及挑戰

（一）國土空間規劃改革的特征

我國的國土空間規劃是國家空間發展的根本性指南，也是我國實現可持續發展最重要的空間藍圖。與過去的空間規劃不同，如今新時期的國土空間規劃突出了一些更加鮮明的時代特征，主要包括三點：第一點，新時期的國土空間規劃更加強調基礎性評價和邊界約束。過去的國土空間規劃主要強調對空間“增量”的挖掘，而如今的國土空間規劃轉變為對空間“存量”潛能的開發[4]。換言之，就是在有限的國土空間的基礎上，提升空間的利用效率。在這一要求下，對各類空間土地實行統一管理，從而形成國土空間規劃的全國“一張圖”[5]。在此基礎上對國土空間的環境承載力和開發適宜性進行“雙評價”，從而劃定“城鎮、農業、生態”這三類空間以及“生態保護紅線、永久基礎農田、城鎮開發邊界”等三條控制線，實現對國土空間的有序規劃利用。第二點，以保護生態文明建設作為國土空間規劃的核心要義。過去傳統的空間規劃多是以“物質空間的合理高效利用”作為規劃的核心目標，如此一來很可能忽視對生態環境和自然資源的保護。而新時期的國土空間改革強調的是生態優先、綠色發展，無論是確定空間約束邊界還是優化存量，無不是為了構建自然生態、經濟生態和人文生態和諧共存的生命共同體。第三點，突出全局領導和分層落實。目前我國實行的國土空間規劃體系可簡稱為“五級三類”，“三類”是指將國土空間規劃的類型分為總體規劃（側重于戰略性）、專項規劃（側重于協調性）和詳細規劃（側重于實施性），“五級”是指將空間規劃層次分為國家、省、市、縣、鄉鎮等五個級別[6]。每個級別制定總體規劃的同時，也可以開展相應的專項規劃，而市、縣、鄉鎮層級還需要開展相應的詳細規劃。若將城市旅游規劃內容與國土空間規劃對照來看，雖然城市旅游規劃的旅游基礎設施和景點建設屬于比較具體詳細的規劃內容，但其根本上還是為了滿足城市的空間布局和重要基礎設施建設這一宏觀要求。因此，城市旅游規劃也應該作為市、縣層級的專項規劃納入國土空間規劃范疇。

（二）當前國土空間規劃與城市旅游規劃的銜接問題

1.增長主義理念與環境約束相矛盾

過去無論各地城市幾乎都遵循著“GDP至上”的發展理念，在這種理念支配下城市旅游規劃更多是以“發展城市旅游資源，促進當地經濟增長”的定位呈現在人們的面前。地方政府為了取得更好的政績，不斷擴大城市旅游資源的開發力度，旅游景區、旅游營地等各種大型旅游區盲目投資建設，造成了很多城市旅游項目重復投資、利用率低，而且對原本已經很緊張的城市土地資源造成了大量的浪費。城市旅游這種一味追求大規模、低產出的規劃開發邏輯，明顯不符合當前國土空間規劃的理念和要求。城市旅游邏輯和思路需要與國土空間規劃所倡導的“綠色發展”“美麗發展”相契合[7]，通過提升城市旅游“存量”資源的利用效率，從而實現城市旅游的高質量發展。

2.空間模糊性與邊界管控不匹配

國土空間規劃所強調的是，對空間開發利用的邊界限制以及管控的強度。為此，國土空間規劃劃定了“三區三線”，以加強對包括城市旅游在內的專項規劃的強制性管理。保證每一寸土地的使用途徑都清清楚楚，也保證每一個空間分類時刻處于強力監管之下，最終加強對各類空間規劃開發利用的統籌協調管理。然而，由于長期以來缺乏對空間診斷、空間價值識別、空間利用效率等空間分析技術的運用，導致很多城市旅游總體上還是保持著點狀布局模式。這種點狀布局模式既容易與其他產業建設產生空間重疊效應，而且也很不利于對其邊界的清晰判定。久而久之，城市旅游規劃的產業邊界、用地需求和建設規模等關鍵空間要素變得越發模糊。雖然有些城市的旅游規劃也有涉及旅游項目用地邊界的標準，但多數情況下給出的都只是一個大概數，實際操作上很難實現統一的執行。

3.分散的技術規范與“多規融合”不相符

新時期的國土空間規劃，重點強調在“雙評價”的基礎上實現全國的國土空間規劃“一張圖”，尤其是實現數據坐標系統、空間規劃底圖、用地分類標準等技術標準體系的統一[8]。為了做到技術標準體系的統一，要求構建全國統一的國土空間基礎信息平臺，信息平臺所上傳的數據必須采取全國統一的測繪基準和測繪系統測量進行采集和匯總，用高技術含量和“多規融合”的方式應對包括城市旅游規劃在內的各種規劃所帶來的挑戰。然而，城市旅游規劃多年來都在借鑒使用其他規劃學科的技術分析手段，自身并未形成比較成熟的技術分析手段體系。即便是《旅游規劃通則》所給出的技術規范，也缺乏一套科學的關于旅游規劃的專業基礎術語和技術標準。尤其是在旅游空間診斷、旅游空間評價、旅游空間規劃上沒有專業的、成熟的技術標準體系，導致城市旅游規劃技術含量不足，規劃的科學性和規范性不盡如人意。

4.“全能型”定位與高操作性不搭配

國土空間規劃要求對各種用地邊界進行重新劃定，并且要明確用地的產業和空間屬性，以保證其落地方式和操作范圍得到有效嚴格控制。如果將國土空間規劃對照城市旅游規劃來看，二者有明顯的規劃定位認知的不搭配現象。長期以來，城市旅游都被視作一種有效提升地方經濟發展的手段和途徑，因此城市旅游更多是被視作一種“全能型規劃”和“統領性規劃”的定位所看待[9]。城市旅游規劃所承載的任務和目標越發多元化，其規劃內容也越來越寬泛。尤其是自全域旅游發展模式的推出，使得城市旅游的作用更被無限放大。城市旅游所承載的功能看似越來越多，但是其自身價值的體現和規劃可操作性卻越來越小，城市旅游規劃的任務邊界也變得越發模糊。

二、城市旅游規劃的再認識與新定位

（一）城市旅游規劃的功能與屬性

在分析國土空間規劃背景下城市旅游規劃的屬性之前，有必要先界定出城市旅游規劃的功能。根據國內外學者的研究成果來看，大多數學者將城市旅游規劃功能大致劃分為兩個方面：一方面，城市旅游規劃需要能夠全面反映出本市旅游產業發展的基本訴求。一個城市的旅游規劃是否成功，與其是否能夠充分利用本區域的“文脈”，是否能構建出科學的旅游發展模式，是否能通過統籌安排和空間組織實現旅游資源和基礎設施的開發建設，以及是否能夠起到生態自然環境良好保護等有著直接關系[10]。另一方面，城市旅游規劃要能實現對城市旅游游憩產品系統、景觀設計、基礎服務設施、空間布局、交通系統和旅游產品等方面的良好開發利用。

明確了城市旅游規劃功能后，可以看出城市旅游規劃具有兩個方面的屬性特征：一方面，城市旅游的主要服務對象并非本地居民，而是為了吸引更多外地游客前來旅游和消費，或者說是城市旅游規劃是為了提升本市經濟和旅游業經濟效益而進行的策略選擇。而城市旅游規劃成功與否，也主要是由游客來判斷的，即便是在國土空間規劃的今天亦是如此。由此可見，城市旅游發展所遵循的是市場商業邏輯，基于此城市旅游規劃科可歸結為產業專項規劃的范疇，與城市經濟規劃、交通規劃、土地利用規劃等還是存在一定差別的。另一方面，由于城市旅游發展的內容可謂包羅萬象，城市旅游的發展對本市的第一、第二、第三產業發展都具有顯著的“催化”作用[11]，而且對每個居民或社區生活也有著重要影響。從這層意義上來說，城市旅游規劃與制造業、服務貿易業、互聯網產業等產業專項規劃相比，又具有明顯的空間融合屬性。因此，城市旅游規劃可以說同時具有產業專項性和空間融合性雙重屬性。

（二）城市旅游規劃的新定位

通過分析已知，城市旅游規劃具有產業專項性和空間融合性雙重屬性。我國《旅游規劃通則》（GB／T 18971－2003）中，將旅游規劃分為旅游發展規劃和旅游區規劃兩類。其中旅游發展規劃按照不同的空間尺度又分為全國、區域和地方旅游發展規劃[12]。本文以產業屬性和空間屬性（土地要素）作為空間尺度，同時結合《旅游規劃通則》對旅游發展規劃的劃分，將旅游規劃分為戰略規劃、發展規劃、協調規劃和開發規劃四個類別，如圖1所示。其中，國家和省級實施的是戰略規劃，國家和省級的旅游規劃多是由國家級或省級的文旅行政部門負責，其特點是對產業屬性的直接控制力強，但是對空間屬性即土地要素控制力較弱。鄉、鎮、村實施的是開發規劃，其特點是對土地空間要素有著很強的掌控力，但是缺乏對產業屬性的調控。旅游競爭力較強的市、縣實施的是發展規劃，這些市、縣的旅游規劃多是由市、縣地方政府直接主導。由于有地方政府的直接管理，因此這些市、縣的旅游規劃呈現出產業屬性和空間屬性都比較強的特征。而旅游競爭力較弱的市、縣實施的協調規劃，這些市、縣的旅游發展多是由地方文旅行政部門主管，地方行政部門的職權有權，其旅游規劃的大部分精力都放在了協調轄區內的旅游產業和空間融合的共同發展上，因此其對產業屬性和空間屬性的控制力都較為偏弱。綜上所述，城市旅游規劃應定位于發展規劃和協調規劃兩個方面。其中，旅游競爭力較強的城市，應將加強重點旅游產品建設、加強區域旅游合作和打造良好的旅游城市品牌形象等，作為城市旅游規劃的主要努力方向。同時要充分汲取專家學者與公眾的意見和訴求，保證公共利益與個人利益的平衡發展。旅游競爭力較弱的城市，應該將旅游產品開發、項目布局、旅游配套設施和公共服務體系建設，作為城市旅游規劃的重點內容，尤其是加強旅游規劃與其他產業規劃和空間規劃的銜接。

圖1 不同空間尺度旅游規劃定位圖（城市旅游規劃定位圖）

三、城市旅游規劃的轉型策略

（一）促進城市旅游規劃理念轉型，強化全市“一張圖”的空間思維

由于城市旅游資源具有普遍性、城市旅游產業具有綜合型的特征，使得城市旅游規劃成為一個大籮筐，什么行業產業的規劃都往里裝。比如，旅游區建設、城市景觀建設、城市交通規劃、市區基礎設施建設、生態環境保護等，都會被或多或少納入城市旅游規劃內容之中[13]，城市旅游規劃儼然成為一個包羅萬象的大雜燴。如此一來，雖然城市旅游規劃更顯得大而全，但是其邊界更加模糊。城市旅游規劃編制變得越來越厚，但是能解決的問題卻越來越少。如果這種規劃理念不及時轉變，非常不利于城市旅游的可持續發展。城市旅游規劃的核心目的在于，通過規劃實現城市旅游資源和國土空間的最優配置，并且對城市旅游產業未來的發展趨勢進行預測分析，從而保證城市旅游產業的長期健康發展。因此，城市旅游規劃必須從“貪大求全”的無限思維轉變為全市“一張圖”的空間思維。這種規劃理念的轉型要從三個方面進行：第一，要確立城市旅游規劃的底線思維。按照國土空間規劃的要求，城市旅游規劃必須遵循和堅持生態綠色發展的底線原則，旅游發展絕不能觸碰“生態環境”“永久基本農田”和“文化遺產”這三條保護紅線，不能以損害生態環境作為城市旅游發展的代價[14]。第二，可通過對文旅行政部門的事權劃分，進一步細分城市旅游規劃的具體內容，保證編制的城市旅游規劃真正做到發現問題和解決問題。并且要將城市旅游規劃與城市旅游區建設、景觀建設、交通建設、基礎設施建設、生態環境保護等方面的規劃進行有效銜接。第三，要根據類型劃分劃定城市旅游規劃空間，明確城市中哪些地方是旅游功能區、旅游融合區、旅游禁區和非旅游區。非旅游區可暫時不作為城市旅游規劃的主要內容，重點在于對旅游功能區和旅游融合區的規劃和開發。

（二）實現城市旅游規劃內容轉型，構建重點業務流程

城市旅游規劃的內容龐大而繁雜，如果對每一條內容進行細致研究，所需要的時間和精力投入無疑是很大的。但是城市旅游規劃完全可以對某些重點內容進行更有深度的挖掘，從重點內容入手“以點帶面”促進城市旅游產業的整體發展。首先，根據國土空間規劃的內容要求，城市旅游規劃要加強對旅游市場發展現狀和趨勢的調查、預測和分析，著重加強對城市旅游規劃的縱深發展。所謂“縱深發展”就是重點關注城市旅游的專業化和精細化發展規劃，比如，加強對客源市場和結構的調查分析，在此基礎上轉變旅游產品的開發方向，推出更多既能夠滿足重點目標游客群需求，也能體現出生態環保、資源循環利用的優質旅游產品。其次，明確城市旅游規劃的重點空間區域。這方面要按照國土空間規劃所劃定的“三區三線”，對當地市區里的地段結構特點、旅游資源價值、旅游產品開發適宜度等進行綜合評估，從而確定旅游功能區、旅游融合區、旅游禁區和非旅游區的劃分，并且科學統籌安排各個旅游功能區的優先開發次序。最后，要加強對本市旅游產業發展的宣傳推廣工作。在開展城市旅游市場宣傳時，要做好兩個方面的工作：一方面，要提煉出既具有本市地域文化特色和風土人情，又突出生態環保、綠色健康的元素，將其融入城市旅游產品開發之中，以此作為城市旅游良好的品牌形象。另一方面，要通過科學調查分析目標游客群的來源和特征，來制定城市旅游宣傳推廣的方式和策略。總之，在推進城市旅游規劃內容轉型時，要堅持生態優先的原則，充分利用本市本區域的自然、文化、歷史、旅游等各種優勢資源，結合高水平的宣傳推廣工作，因地制宜推動城市旅游規劃的發展。

（三）推動城市旅游規劃的方式轉型，由封閉性規劃轉變為開放性規劃

目前，全國各個地方的旅游規劃，大多都是由政府主導編制。尤其是城市旅游規劃的編制更是遵循著“自上而下”（Top－Down）的編制模式，政府在城市旅游規劃編制中具有絕對的主導地位。雖然規劃編制過程中也有很多專家學者的共同參與，但是這些專家學者多是在執行和操作方面發揮作用，缺乏城市旅游規劃決策方面的深度參與，因此對規劃決策的影響力十分有限。城市旅游規劃不只是政府單方面的事情，而是關乎整個城市發展的社會性問題。城市旅游規劃的實施，和每個在城市中生活的居民日常生活都息息相關。因此，城市旅游規劃應該構建一種協調機制，盡可能讓各個參與主體的意見和訴求都能反映在規劃內容之中，用群策群力的方式規避城市旅游規劃過程中可能出現的“技術失靈”問題。只有充分調動和發揮各個參與者和利益相關方的聰明智慧，構建一種公開公平透明的開放性參與機制，才能在城市旅游規劃編制中達成“結果的共識”，這樣也更有利于城市旅游規劃的后期實施。為此，首先，在確定城市旅游規劃決策方向時，應更多聽取專家學者的意見和對策。并且要加強與其他部門的聯系合作，尤其是加強與國土空間專項規劃的協調，以實現城市旅游規劃與國土空間規劃的接軌。其次，城市旅游規劃的實施效果，最終還是要看市場對規劃實施效果的評價。因此，要通過各種調查方式，深入了解游客和旅行社對本市的旅游規劃的評價態度，以此作為進一步調整和改進城市旅游規劃的依據。再次，旅游運營商、旅游投資商和旅游項目管理者等，是城市旅游規劃的直接利益相關方。因此，要充分聽取這些利益相關方的意見和建議，并且從這些利益相關方那里了解城市旅游市場的動態需求變化。最后，要建立城市旅游規劃編制的公眾參與機制，編制過程中盡可能照顧到本市居民的利益和訴求，保證城市旅游規劃既能維護國家利益，也能照顧到公眾個人利益。

（四）加快城市旅游規劃的技術轉型，以合理的規劃保障各方利益

隨著現代信息技術的飛速發展，將更多最新的技術手段應用于城市旅游規劃中乃是大勢所趨，同時也是實現城市旅游規劃轉型的必要手段。首先，要加快更新以《旅游規劃通則》為代表的旅游規劃技術規范標準。不僅要加強這些技術規范標準與城市旅游規劃或區域旅游規劃的聯系，而且還要加強與國土空間規劃技術的銜接。其次，要加大對大數據、云計算、人工智能、GIS和虛擬現實等新興信息技術的應用，豐富城市旅游規劃的技術手段。例如，運用大數據加強對目標游客群的市場分析，運用GIS技術了解本市旅游資源的開發利用情況；或者綜合利用多種新興信息技術，開發建設城市旅游智慧服務平臺。城市旅游智慧服務平臺不僅能對本市的旅游景區、旅游公共服務設施、精品旅游民宿等進行精細化網絡管理，而且能大大方便游客出行游玩，實現城市旅游服務向智慧旅游服務的轉型。最后，要加強對空間分析診斷、旅游資源評價和旅游開發適宜性方面的規劃技術手段的創新應用。通過運用規劃技術手段，可推動城市旅游規劃從概念性、主觀性描述向技術型、價值性轉變。