江蘇省農業綠色發展進階思考與政策取向探討

曹愛兵 姚 瑤

（江蘇省綠色食品辦公室，南京210036）

綠色農業是實現農業全面、協調、可持續發展的重要模式。追求綠色生態環境，倡導綠色生產技術，增加綠色優質農產品供給，推進農業綠色發展，不僅是農業發展觀的深刻轉變，也是實現農業現代化的必由之路，更是推動農業高質量發展的重要舉措。為貫徹落實中央《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》，全面建立以綠色生態為導向的制度體系，基本形成與資源環境承載力相匹配，與生產、生活、生態相協調的農業發展格局，江蘇省不斷踐行體制、機制創新，為推進農業“綠色革命” 先行先試。本文分析了農業綠色發展的進階性內涵，總結了近年來江蘇省在農業綠色發展提質階段的實踐探索，提出了江蘇省在推動農業綠色發展方面的工作思路和政策取向。

一、江蘇省農業綠色發展的戰略設想

黨的十九大報告指出，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾是當前社會的主要矛盾。新時代下“三農” 工作的頭等大事始終是緩解農業生產結構性矛盾，保障重要農產品的有效供給。2019年中央一號文件再次強調深化農業供給側改革，增加緊缺和綠色優質農產品有效供給，將供給側改革和農業綠色發展有機銜接。探索更高水平的供需平衡關系，實現農業綠色發展已經成為我國農業發展的內在要求和核心目標[1]。

綠色農業是可持續的代名詞，即實施可持續的生產，追求可持續的消費，是以實現生物資源的整體利用以及微生物、植物和動物的良性生態循環，提高農業生產綜合利用水平和經濟效益為目標的農業[2]，被聯合國官方定義為 “管理和保護自然資源基礎，調整技術和體制變化的方向，以確保獲得和持續滿足當代和后代人需要” 的一種發展方式。不同國家對農業綠色發展的內涵解讀各不相同，國際上相繼出現低碳經濟、循環經濟、綠色經濟、可持續發展經濟等不同社會發展模式[3]。在我國人多地少的基本國情下，以小規模經營為特點的小農經濟具備長期存在的合理性和現實性，中國特色的綠色農業應堅持綠色和發展兩個主題，以綠色促發展，以發展保綠色[4～5]，不斷優化化學投入品施用，探索低投入可持續的發展模式，實現數量和質量的受控式平衡，即安全受控下的數量擴張和質量受控下的品質提升。

目前，國內還沒有統一準確定義農業 “綠色”內涵，主流學者認為其內涵會隨著社會經濟發展不斷豐富，是一項呈進階式且不斷發展的系統性工程，涵蓋了去污、提質和增效等不同階段[6]，通過追求綠色生態環境，倡導綠色生產技術，從而增加綠色優質農產品供給。江蘇在踐行綠水青山就是金山銀山理念，夯實“強富美高”新江蘇農業基本盤的進程中多方摸索，成效顯著，給出了江蘇的 “綠色” 解讀方案。

（一）去污： 保證產品的基本安全自2000年試點無公害行動計劃以來，江蘇省以“去公害、保障基本安全” 為中心任務，推廣投入品減量、資源高效利用、廢棄物資源回收等綠色生產方式。“點”上引導農業朝著清潔化方向發展。2018年無公害農產品認證制度改革，鼓勵向綠色優質農產品平穩過渡，意味著江蘇省已成功邁過農業綠色發展的第一階段。

（二）提質： 倡導生產與產品并重自2015年中央一號文件明確提出綠色發展戰略以來，以“農藥、肥料等生產資料的減量使用” 為中心任務，農業系統內部各領域綠色技術體系基本成熟，綠色防控、有機肥替代等行動計劃啟動實施，綠色食品加速發展，綠色成效多“點” 開花。當前，江蘇省已升級至農業綠色發展第二階段，處于承上啟下的關鍵時期。

（三）增效： 實現高水平供需平衡探索綠色優質農產品優價機制，將外部對農業綠色發展的政策支持內化為自覺自愿的全民生產、經營、消費綠色優質農產品的行為，實現“面”上綠色生產，不斷改進豐富江蘇“綠色優質農產品” 內涵，以期在世界大流通的市場上獲得認同并享有溢價。

二、江蘇省農業綠色發展的提質摸索

近年來，江蘇省綠色有機農產品總量規模快速增長，質量水平不斷提升。截至目前，全省綠色食品企業1690 家，產品3678 個，居全國第3 位；有機農產品企業86 家，產品106 個，“點” 上成效顯著，但“面” 上不穩定、生產不受控的風險仍然存在。當前提質階段主要面臨的難題，一是分散農戶參與綠色生產較難，產品質量難以控制； 二是綠色生產企業自建基地規模相對較小，難以廣泛形成綠色生產基礎。為盡快破解現階段 “提質” 難題，實現農業高質量發展全面進階，江蘇省率先以鄉鎮政府為主體，建立質量受控管理平臺，開展綠色優質農產品基地建設，摸索形成可復制、可推廣的江蘇農業綠色發展新經驗。

江蘇省綠色優質農產品基地建設試圖融合各領域綠色發展成果，打造全域全程質量安全受控平臺，落地更科學合理且具有自我優化功能的綠色優質農產品。目前已建設基地938 個172.56 萬hm2，涉及農戶近900 萬戶。

（一）建立 “產管協同，技術優化” 的工作機制生產與管理的協同，是農業綠色“提質” 發展的先決條件。江蘇省率先打破傳統農業分段式管理的思維桎梏，組建綠色優質農產品基地審定委員會，統籌生產與管理部門，涵蓋種植、監管、植保、耕保和推廣等單位，重組“前道” 生產和“后道” 管理環節，齊抓共管形成合力。同時，成立綠色優質農產品基地審定委員會專家庫，由103 名種植技術、質量管理、綠色食品等領域專家組成，推動科研落地，優化技術支撐，開展試驗示范。

（二）搭建 “鄉鎮主導，部門支持” 的主體框架農業條線和基層政府的協同，是牢牢守住農業綠色“提質” 發展前線陣地的重要保障。為將農業綠色發展理念傳導至生產一線，江蘇綠色優質農產品基地建設以鄉鎮人民政府為主體，引導基層領導重視農業綠色生產，由鄉鎮直接領導、整合資源、協同建設、參與質控，農業部門提供技術支持，實現基層政府和農業系統的內外聯動。

（三）豐富 “全程管控，融合發展” 的建設內容標準與生產的協同，是實現農業綠色“提質”發展的技術支撐。技術標準既要為生產服務，又要高于生產。江蘇綠色優質農產品基地建設圍繞產地環境、組織管理、生產管理、投入品管理、技術服務、監督管理和產業融合等開展建設，既強調生產技術的科學性，避開“偽”綠色； 又突出管理措施的有效性，實現資金統籌和項目融合發展。

（四）嵌入 “考核獎補，四級監管” 的發展驅動供給側與消費側的協同，是農業綠色發展的終極目標。生產者抱怨優質不優價，消費者擔心高價不優質，為解決綠色優質農產品發展內生動力不足難題，江蘇綠色優質農產品基地建設實施多重外部支持政策，通過省委省政府高質量發展監測評價和農產品質量安全專項資金獎補，正向拉動綠色生產； 依托農產品質量安全管理隊伍、鄉鎮監管員、村級協管員和基地建設辦公室4 級監管體系，全面提升農產品質量安全監管風險預知和防范能力。

當前，江蘇省農業綠色發展框架已基本成型，基地容量初具規模，占全省耕地面積的30%左右。面對區域差異大、產品落地難、協同力度弱等種種難點，亟需立足綠色發展，找尋突破口，尋求江蘇農業綠色發展的優化升級。

三、江蘇省農業綠色發展的優化考量

今年，江蘇省委省政府印發《關于促進鄉村產業振興推動農村一二三產業融合發展走在前列的意見》 和 《關于深入推進美麗鄉村建設的意見》，支持各地加強綠色優質農產品基地建設，發展綠色有機農產品。可以說，基地建設是農業綠色發展的一次創新性摸索。為縮短提質進程，盡快實現農業綠色發展的第3 階段躍變，建議以基地建設框架為基礎，以工作優化為重心，進一步明確基地作為農業綠色生產平臺的功能定位，按照“前道有規范、中間有控制、后道有驗證” 的受控式發展思路，準確回答“為切實增加綠色優質農產品供給，需要建設什么樣的基地，以及如何建設” 等關鍵問題。

（一）優化前道規范，豐富綠色優質內涵綠色食品一直是引領安全優質農產品消費的風向標，然而現行農藥使用準則以白名單形式，明確允許使用農藥清單，但部分已無實際產能的農藥仍列其中，缺少農藥退出和新型低毒高效農藥的進入機制，參照標準相對滯后于綠色食品產業發展速度。建議明確農藥、肥料使用雙減受控的綠色優質定位，聯合植保、耕保等部門和科研院所，編制基地農藥、肥料減量使用準則和規范，包括基地 “推薦、可用、謹慎” 3 級用藥使用準則，解決綠色生產用藥依據難題； 綠色用藥準入和退出評估機制，解決抗藥性難題，合理調減用量； 同時從安全和營養角度分類指導基地肥料合理施用。

（二）優化中間管理，梯次推廣受控模式農藥是關系農產品質量安全最重要的投入品，是解決綠色優質農產品落地問題的第一要務。2010年江蘇省張家港市率先實行農藥零差率配供，革新農資市場，實現源頭管控。2017年原江蘇省農業委員會和江蘇省供銷合作總社聯合下發《關于積極推廣農藥零差率統一配供模式的意見》，推動各地陸續開展試點工作。針對區域內發展不平衡等問題，建議重點聚焦投入品管控體系建設，明確不同區域實現“重點受控、相對受控和絕對受控” 的階段性目標和要求； 兼顧區域發展差異，總結推廣蘇南多品種定點受控、蘇中主要品種全域受控、蘇北單一品種重點區域受控等分級模式。

（三）優化后道驗證，重置產品評估機制檢測是農產品質量安全監管的重要手段，現行的農產品質量安全檢測手段、檢測項目已不能完全滿足人們對于綠色優質農產品日益增長的消費需求。為避免“用的不檢，檢的不用” 等現象出現，強化農產品質量安全監管的風險預知和防范能力，建議從安全監管向質量監管轉變，依托基地產品質量安全合格評定規范，引入一次性多品種高通量全項掃描技術，更科學快速評估產品 “綠色”，掌握基地農藥實際使用情況，形成與基地允許用藥列表之間的兩頭驗證機制，評估基地生產安全性，倒逼基地綠色生產與安全監管，構建質量安全評估體系的自我優化機制。同時，以鄉鎮為節點，建立質量安全追溯機制，為綠色優質農產品安全性背書。

（四）工程示范引領，打造全程受控樣板為破解質量安全事件的連鎖效應殘局，整建制推進農產品質量安全全域全程監管，全面提升質量安全水平，建議適時實施基地全域全程質量控制試點工程，構建從“土地到餐桌” 的基地農產品全程受控生產機制，打造一批基地建設樣板，調動基層主動性和積極性，提高鄉鎮全域全程農業綠色發展水平，為全面推廣綠色生產先行先試，積累經驗。

四、江蘇省農業綠色發展的政策取向

為守住綠水青山，助推農業綠色發展，探索出一條符合江蘇省實際的綠色農業新路徑，綠色優質農產品基地建設應運而生，夯實了綠色“提質” 基礎，也為“增效” 躍變加碼布局?；亟ㄔO在江蘇省委省政府高質量考核撬動下，依托臨時協調機制實現資源整合，短期正向拉動作用明顯，但如果不能充分挖掘綠色農業內生動力，考核導向和臨時協調機制難以形成長效合力。農業綠色發展轉型是一項系統工程和長期戰略，需要自下而上的需求拉動，也離不開自上而下的政府推動，更依賴制度保障[7～8]，建議從省委省政府層面，明確農業綠色發展的綜合性、進階性和系統性內涵，從頂層設計角度回答“為什么發展綠色優質農產品，如何去發展以及源動力是什么” 等問題，系統性規劃江蘇綠色農業發展方向。

（一）著手法制建設，深化體制創新貫徹新發展理念，強化綠色“指揮棒” 作用。我國綠色農業發展缺少專門立法保護，以管理辦法或實施規則為主，尚未在理論和實踐上形成推進農業綠色發展的法治化路徑[9]，也沒有建立起保障農業投入穩定增加和支持農業可持續發展的法律機制[10]。建議借鑒國外發達國家立法保護，從“理念宣傳、政策引導”向“法制建設、制度保障”轉變，構建與農業綠色發展相適應的法律機制。在國家立法時機尚不成熟的情況下，江蘇作為農業強省，應始終走在全國前列，建議參照無公害農產品管理辦法有關舉措，由省人大制定頒布江蘇綠色農業發展條例，或者由省政府頒布江蘇綠色農業發展省長令，明確不同時間節點的階段性目標和任務。

（二）強化管理職能，健全協調機制深化工作協調管理機制創新，從單兵作戰邁向組團服務。農業綠色發展是惠及民生的系統性工程，涉及種植、植保、耕保、推廣、監管等多部門，既有生產與管理結構性斷層的現實問題，管理體系上也呈現出較大程度的碎片化。建議省級層面設立農業綠色發展的專職職能部門，從組建臨時協調機構到設立專職處室牽頭，明確目標任務、職責分工和具體要求，健全農業綠色發展機構設置[11]，串起綠色生產與安全監管，集成各領域綠色成果，暢通信息溝通渠道，破解九龍治水難題，合力推動農業綠色發展。

（三）統籌外部支持，實現正向拉動自2016年農業綠色發展概念首次出現在中央一號文件以來，我國農業 “綠色” 化特征逐步強化[12～13]，外部支持政策體系也逐步完善。據不完全統計，2018年江蘇省投入農業綠色發展的資金達28 億元以上，但在讓百姓享受農業綠色發展成果方面收效不顯著。建議省級層面進一步統籌、優化農業綠色發展支持政策，強化農業補貼制度的綠色導向，實施有針對性、可持續性的農業綠色發展支持保護補貼。構建常態化、動態化綠色優質農產品占比考核體系，從政府角度正向拉動，推動區域內面上綠色生產。

（四）推動優質優價，內化發展動力打造全域綠色形象，破解產品優價難題。推進農業綠色發展是農業發展理念和觀念的深刻革命，農民不應該成為 “旁觀者”[14～15]，農業重綠色，農民增收有保障，才能實現農業綠色的可持續發展。探索綠色優質農產品優價機制，與常規農產品之間形成合理的市場差價，對于調動生產者積極性、滿足消費者升級需求，深化供給側結構性改革和助推農民增收發揮著重要作用。建議構建“產地即綠色、產品即優質” 的江蘇綠色優質農產品證明機制，以政府安全背書為保障，以企業質量自證為方向，借助農產品質量追溯工具和污染物全項掃描技術手段，重塑綠色優質農產品的市場消費信任，實現綠色優質農產品市場溢價收益，推動農業綠色發展的全面進階和可持續發展。