三權分置背景下的農地流轉經營發展概況

林大思

（閩侯縣上街鎮農業服務中心，福建福州 350108）

2004 年至今，中共中央國務院連續多年出臺的中央一號文件均涉及強農、惠農和富農的政策，體現了國家對“三農”問題的重視程度。土地流轉是“三農”經濟和社會發展的關鍵，隨著我國城鎮化進程加快，大量的農村勞動力轉向非農業領域，導致農村土地出現荒廢和粗放管理等現象。為提高土地資源利用率，實行“三權分置”改革，在農地經營發展方面具有重大意義，該項改革是繼家庭聯產承包責任制后又一重大的制度創新。通過闡述分析三權分置背景下的農地發展概況，以期為滿足農業經營的融資需求提供理論支撐，促進農業產業發展，落實鄉村振興戰略。

1 土地流轉

1.1 土地流轉概念

1983 年，我國建立了家庭聯產承包責任制，將農地所有權和承包經營權分離，并鼓勵將承包經營權進行擔保、抵押，促進農村經濟的發展［1］。土地流轉一般是指使用權的流轉，但在長期實踐過程中，不同學者對土地流轉有著不同的定義。部分學者認為，農村的土地流轉是指與土地有關的要素在不同主體之間進行轉移的過程［2］。也有學者認為，農村的土地流轉指的僅僅是土地承包經營權的流轉［3］。

1.2 影響土地流轉的因素

近年來，土地流轉一直趨于平緩狀態，多種因素共同作用，影響土地流轉的進行。了解影響土地流轉的因素，能夠更好地促進資源再分配，提高土地資源的利用效率。

1.2.1 政策制度不夠完善，權益分配不合理

當前政策法規不夠完善，較難保障土地流轉過程中權益的平衡。一般來說，土地承包經營者希望土地流轉價格越低越好，而農戶則是希望土地流轉價格越高越好，兩者權益有時難以達到平衡，權益分配不合理現象由此產生，影響土地流轉的正常進行［4］。

1.2.2 缺乏土地流轉中介機構，市場體系建設不健全

土地流轉信息不靈通，農民的生活圈子較小，無法進行集中連片的土地流轉。不同地區之間土地流轉價格差異較大，土地類型和質量參差不齊，市場機制建立不夠健全，缺少中介機構引導交易買賣。缺少信息交流平臺和價格評估體系，在市場交易層面上阻礙土地流轉的進行。

1.2.3 缺乏社會保障體系及農業補償機制

農地是農民的經濟來源和保障。目前，尚未建立和健全農村社會保障體系及農業補償機制，農村土地流轉者擔心土地流轉后，失去相應的經濟保障，部分農民寧愿將土地荒廢也不愿進行土地流轉。

2 三權分置的發展歷程

十一屆三中全會以來，家庭聯產承包責任制開始實施。土地的承包經營權從所有權中分離出來，農民擁有對土地進行經營管理的權力。1992 年召開的第十四次全國代表大會，明確經濟體制改革的新方向。土地承包經營權也發生重大變革，土地承包到期后再延長30 年，土地承包經營權權屬范圍也進一步擴大，農民權益得到保障。2003 年，黨的第十六屆委員會會議提出要不斷完善社會主義市場經濟體制，土地承包經營權的權屬得到進一步明確，具備實質性的物權屬性。2019 年的十八屆三中全會提出進入社會經濟發展的新時期，隨著城市化進程的加快，城鄉一體化建設進程不斷推進，農村勞動力大量轉移，現有的土地制度出現諸多問題，不能適應當前社會發展進程。為促進適度規模經營的農業經濟發展和增加農民的收入水平，提出“三權分置”的改革構想。這一土地改革標志著集體所有權得到落實、農戶承包權得到穩定，土地經營權被放活，突破了傳統土地承包理念，促進了社會發展，滿足當前社會生產的需要。

3 三權分置背景下的農地流轉經營成效與挑戰

3.1 農地流轉經營成效

自2018 年中共中央國務院在《關于實施鄉村振興戰略的意見》中提出完善農村承包地三權分置制度，該制度的實施在近年來取得一定的成效。

3.1.1 促進土地成片經營，提高農地管理利用效率

通過農地經營權的有效流轉，土地被集中連片管理，土地的經營權一般掌握在農業大戶、農民合作社及農業企業等新型經營主體手中，農地的投入產出得到重視，這些經營主體也擁有更高效的生產技術，能夠有效提高農地的生產效率。

3.1.2 改善農地荒廢現象，優化農業產業布局

農地得到有效流轉，荒廢的農地能夠被合理開發利用。流轉后的農地種植經營，趨于市場導向，更能滿足市場需求，改善農業用地結構，優化農業產業空間布局。

3.1.3 調動農地流轉的積極性，增加收入水平

勞動力向城鎮轉移，農村勞動力減少。在三權分置背景下，盡管農民獲得的土地直接收益減少，但通過農地流轉獲得的收益增加。此外，三權分置背景下的土地流轉能夠保障土地承包主體的收益權，土地經營權可通過轉讓、入股、互換、抵押及信托等方式進行獲取，增加務工農民的經濟收益。

3.2 農地流轉經營挑戰

雖然三權分置制度的實施取得了一定的農地流轉經營成效，但由于仍處于初步探討的階段，很多方面尚未完善，農地流轉經營面臨一定的挑戰。

3.2.1 農地流失現象增加

三權分置將經營權與承包權分離開來，農地經營權流轉被推廣實施。但大量的農地由于農業作物經濟收益低下，為獲取更大的經濟收益，部分流轉的農地被建設成廠房、農家樂及旅游度假區等非農業用地，導致農地流失的現象加劇，造成農業資源的浪費［5］。

3.2.2 經營政策有待健全，流轉行為不夠規范

缺乏農地經營權流轉交易規范，運行的工作規程和必要措施不明確，流轉雙方無法獲得農地流轉資料的檔案信息查詢服務。一般的土地經營權的流轉行為均是自發進行，缺乏政策引導，農民無法獲知農地經營權抵押服務、農地經營權流轉風險防控舉措等常規的流轉過程中的注意事項。

3.2.3 經營平臺有待完善，市場機制不健全

農地流轉經營缺乏價格衡量體系，尚無較為完善的土地流轉交易平臺對流轉價格、流轉合同進行統一和規范，導致農戶流轉合同的簽訂不完善，多為口頭合同或者殘缺合同，存在權益不清、內容不完整等問題，農民權益易受侵害。此外，流轉市場機制不健全，土地經營權流轉市場交易價格有時不符合土地的利用價值，不利于土地資源的優化配置。

4 發展策略

為解決農地流轉經營中存在的問題，推進農業供給側結構性改革，提出農地流轉經營的發展策略，確保農地經營權有效流轉。

4.1 完善農地流轉經營政策，規范農地流轉行為

政府部門應出臺農地流轉交易政策支持方案，為農地流轉抵押、擔保方面提供優惠政策，促進農地流轉交易的進行。對不規范的農地流轉行為零容忍，規范農地流轉經營。此外，由于土地是農民獲取經濟來源的主體，在農地流轉過程中應加大對農民的社會保障力度，全方位提升農地經營主體應對市場的能力。

4.2 完善農地流轉法及農地保護監督機制

針對農地流轉過程中出現的農地“非農化”生產現象，制定相應的法規進行約束，提高獎懲力度。農地的減少會影響生態環境、引發糧食問題、降低資源利率等影響社會發展的問題。加強農地流轉的法規制定及立法保障，完善監督管理機制，對農地保護行為進行獎勵，對破壞行為予以懲戒，注重社會效益和生態效益，保障農地流轉經營正常運行。

4.3 健全農地流轉市場機制，保障流轉雙方權益

制定合理的農地流轉價格，建立有資質的農地流轉平臺，全面統籌農地流轉規模，促進農地規?；洜I。規范流轉合同內容，保障流轉雙方的權益，解決雙方的供需矛盾。