不同融資模式在地方政府融資平臺的應用分析

徐自航

（安徽富馬高科技園區投資發展股份有限公司 安徽 馬鞍山 243000）

近年來，中國經濟增速減緩，已成功步入高質量發展時期，加之國家提出“統籌發展與安全”的大安全觀理念，使得政界、市場頻繁碰撞出創新思想。尤其是現有階段，繼續推進“新基建”建設，已成為加速國內社會主義現代化統籌發展進程的關鍵著力點。而作為“新基建”的支撐，投融資模式的創新也必須與時俱進，具有高度的科學合理性與現實可行性。對于地方政府融資平臺而言，如何在經濟新常態背景下實現科學合理地融資，并通過更多的融資組合方式合理實現當地經濟發展，將成為地方政府融資平臺所面臨的亟待解決的客觀難題。

一、地方政府融資模式概述

隨著分稅制度改革的平穩落成，中央政府財力得到進一步增強，同時卻也在地方政府間催生了“前人借款、后人還債”的怪現象，助長盲目舉債之風。在行使政治職能維度上，地方政府需要承擔大量公共支出，其經濟職能履行中的資金缺位，也是催生上述怪圈出現的主要緣由。隨著經濟的快速發展，對基礎建設投資的力度加大，地方政府資金短缺變成了新基建項目建設的制約。為了緩解此類問題的出現，地方政府不能再單純依附于傳統意義上的財政收入與國家撥款作為資金維系，應從自身的實際情況出發，尋找轉型發展道路，創新融資方式，選擇更多的融資渠道，提升抗風險能力以及持續融資的能力，應對城鎮基礎設施建設中的資金短缺問題。在相關研究的開展中，不妨尋求多元化發展，融合多樣融資模式，實現地方政府融資平臺的融資合力。而實踐中，常見的融資模式包括債權、股權、項目、資源融資等四大類，對上述四類模式深入研究，并尋求其與地方政府融資平臺的適度融合，在新常態經濟發展模式下，對地方政府融資模式進行創新。

二、融資模式簡介

地方政府投融資平臺是指當地政府為解決資金問題，發起設立的平臺公司，主要職能就是通過融資來支持當地城鎮建設發展，通常是通過劃撥土地、股權等方式設立，以便于籌備資金，確保基建或公共事業的完工進度，常見表現形式為城投公司。

（一）債權類融資

1.銀行貸款

在當前的地方政府投融資平臺公司貸款中，銀行貸款占據著很大的比重。因長期以來，平臺公司習慣通過金融機構來獲取貸款，銀行貸款具有穩定性、資金靈活使用等特點，往往成為地方政府融資的首選。在貸款合作銀行的選擇上，地方政府可選擇國內商行、國開行等進行合作，辦理資金融通貸款業務，還可向國外的有關銀行尋求合作，以實現銀行貸款的渠道多元化發展。

2.銀團貸款

銀團貸款相較于銀行貸款而言，不是由單一一家銀行提供，而是由多家銀行發起，共同發起設立的貸款業務。在這個團隊建設中，各銀行表決與收益分配均以出資份額比例作為決策依據。銀團貸款包括直接貸款和間接貸款兩個模式，直接銀團貸款直接由銀團成員通過委托代理的方式發起，和當地地方政府有關貸款發放與收回進行直接對話，而間接銀團貸款則需要由組織方先承擔發行、管理等全部工作，再將貸款分配成相應的貸款份額，向其他意向銀行進行轉售。銀團貸款打破了傳統銀行貸款的資金受限弊端，使得貸款人的貸款規模更大、用款周期更長。此外由于有各銀行的參與，也符合經濟學的風險分散原理，在出現貸款未償還的風險下，由參與的銀行共同承擔損失，不由一家銀行單方面承擔所有損失。

3.委托貸款

在委托貸款中，委托人才是真正的資金提供者，委托人往往委托具有經營資質的金融機構進行資金的放貸業務。金融機構會和委托人進行充分溝通交流，幫助委托人來選定符合條件的貸款，并將金額、利率等指標進行明確，并對合同履約情況進行實時跟蹤與監督。對委托貸款來說，其特殊之處在于委托人提供的資金不劃入金融機構，且貸款的所有收益和損失都是由委托方承擔，而受托方則是只收取固定比例的手續費。由于委托貸款具有高風險性質，對具有資質的金融機構與貸款項目的甄別有很高要求。

4.外國政府貸款

外國政府貸款往往具有國際層面的援助與贈與性質，且呈現出低息貸款的優惠。從資金來源方面分析，外國政府貸款可分為軟貸款和出口信貸兩種模式。軟貸款主要靠政府年度預算資金來充實，而出口信貸的資金主要來源于信貸金融口徑方面。現階段外國政府貸款有著貸款周期長、贈與屬性、利率比較低的優點，但在款項用途方面卻有著極為嚴格的要求，多集中于環保、農業、城市基建等國家建設領域。

5.國際金融機構貸款

國際金融機構貸款模式的金融主體，多由世界銀行、國際開發協會等國際金融機構所組成，通常是非商業性質、非盈利模式。國際金融機構貸款的主要特征就是期限非常長、利率很低，缺點就是貸款申請程序復雜，要通過多家國際金融機構審批，且貸款金額有著限定用途，導致很多中小企業難以申請到。就目前我國的基礎設施建設申請的貸款，國際金融機構在很大程度上給予了支持。

（二）股權類融資

在地方政府融資平臺建設中，股權融資是其融資的途徑之一。傳統的股權融資方式，是通過將融資平臺整體包裝上市或對融資平臺資源進行篩選，將優質資源整合上市抑或是通過借殼上市方式，以尋求更多資金的募集，來緩解地方政府融資困境。我國上市門檻雖進行了注冊制的改革，但相比債權融資而言，仍稍顯困難。而與融資平臺上市的模式相近，資產證券化也得到了更為廣泛的應用。資產證券化現階段在我國正紅火，很多地方政府機構都在大肆推進。主要操作方式就是通過未來收益來進行融資，募集資金，是一種全新的融資模式。它既實現了將政府部門的資金融通與資本市場的資金流動相掛鉤，還可以通過讓更多人參與進來的思想分散風險，從而實現政府建設的資金規模效應。

（三）項目融資

1.PPP模式

3P模式是將政府與市場參與者、盈利與非營利組織緊密相連的一種合作共贏模式。其最早起源于英國，并由于這種模式可以讓社會資金更多地參與到政府融資項目中來，既降低了政府資金壓力，還可解決企業因自身規模限制而，無法獨自承攬重大項目的瓶頸問題，從而迅速發展，并成功應用于能源、交通、通信等各類領域。隨著PPP模式的廣泛應用，相關研究與實踐者將其演化成更多的具體形式，諸如BOT、TOT和BOOST等。這些創新模式由于側重點不同而各具特色，其中BOT模式的后續應用較為典型，現已成為市政建設融資中的一種廣泛合作模式。以BOT為例，其是政府將整體項目，包括建設、投資、運營等各流程完全外包給指定承包商，并在合約期內，承包商通過完成項目建設后參與實際運營的方式，回收本金、賺取利潤，待規定期屆滿后，將項目交還于政府的合作模式。BOT的優勢在于其既解決了政府的資金難題，又帶動了承包商及其上下游價值鏈體系的經濟發展，分散了合作方各自的風險問題。

在“新基建”的發展進程中，地方政府如因財政資金不足而耽擱重大民生項目，將不能與國家同頻共振發展。所以，積極拓展融資新思維，在符合城市發展的基調下，按時完成項目建設，不錯過項目時效性，是地方政府首要解決的關鍵問題。面對一些由于各類限制因素而徘徊在外的優質承包企業而言，其發展遭遇瓶頸制約，拓寬合作渠道其實是現持續良性發展的必經之路。原有的政府部門參與承建，由于相關行業的非專業性，行業的成本控制是一大難點，而在新模式下，承包商可利用自身專業控制成本，杜絕浪費現象，尤其是在保質保量完成承建的基礎上，承包商還會由于自身利潤的牽絆而盡心盡力地設計與運營。這樣不僅實現了承包商與政府部門的雙贏，還實現了降本增效與政府適度管控的根本落實和促進行業技術發展的決心。

2.REITs模式

區別于PPP模式，房地產投資信托基金REITs是一種全新的證券化產業投資基金。我國現在尚處于起步階段，REITs是指將發行的基金交由專業管理機構運行，實現資金的募集。其實從實質來講，REITs模式和信托融資相似，在房地產行業運用非常廣發。REITs由于是一種新穎的融資模式，現階段呈現出收益率高特性，導致發行標準很高，從另一個方面也表現出國家對REITs模式的重視，希望通過嚴格監管來實現長久的融資。另外REITs既與房地產行業相關，又并非股票類投資，所以REITs模式成為一種相對高收益，且承受低風險的融資工具。從2014年9月，中央銀行明確開展房地產投資信托基金試點工作以來，國內REITs模式進入全新發展階段，成為地方政府融資模式新的增長點。

（四）資源融資

我國地方政府融資模式中，要想啟用資源融資模式，一般常以土地資源為融資資源。從地方政府的財政收入中分析，很大一部分的收入來源于土地轉讓紅利，政府對可使用土地有償開發并進行掛牌交易，能在很大程度上解決其融資難的問題。盡管無法取得購買土地的所有權，僅是取得一定年限的使用權，但各企業也愿意通過買地的隱性福利實現與地方政府的進一步合作。在經濟普遍下行的新常態時期，房地產行業也遭遇拐點與冰點時期，原有地價難以維系，一旦再逢資金鏈斷裂危機，企業很大程度上會遭遇倒閉境遇，亦會引發銀行的大規模壞賬，從而導致政府項目爛尾等系列風險略有抬頭。由于前段時期的房地產投資過熱，導致很多企業鏈條產能過剩，去庫存壓力增大，資源配置不合理，影響了我國經濟結構的優化和戰略轉型。

三、經濟新常態對政府融資模式的內在要求

從以上分析可以看出，傳統的融資模式已經呈現出很多弊端，難以繼續為新常態下經濟發展提供動力，加之外部法規的監管從嚴，以及市場經濟的發展需要，出現了很多新的融資模式。所以有關部門應廣開言路，以新常態要求為基，探索新模式，以順應當今時代的發展要求。隨著國際各國陸續進入后疫情發展時期，加之國際摩擦不斷，經濟下行趨勢難以扭轉。同時，國內出生率不斷呈下降趨勢，過去的人口紅利優勢已減弱，更多的社會問題涌現出來，包括老齡化、社保等問題，不斷增加當地地方政府的壓力。房地產企業經歷了很多輪的泡沫，內部管理結構已經很難適應經濟的發展，很難再像以前一樣依靠土地資源來獲得融資，也是地方政府財政吃緊的誘因之一，轉變當下地方政府融資模式已變得刻不容緩。而地方政府如若繼續按照傳統方式進行融資，極有可能造成經濟崩盤等系統性風險。將PPP等模式引入其中，公私合營的模式才能為新常態下的地方政府融資模式發展進行鋪墊。

四、新常態下地方政府融資模式政策建議

（一）推進地方政府債券

地方政府債券其實在我國出現很早，但由于原有《預算法》的制約，地方政府為主體的舉債事項并未真正落地，為了實現多渠道快速融資，地方政府融資平臺得以建成。但是融資平臺在監管層面上不好監控，且地方政府各界領導班底迫于政績追求，而選擇不理智舉債，會使得國內目前的地方政府債務體量逐漸增大。國務院在2014年發布43號文，其中明確了剝離融資平臺融資職能，并且國家在2015年又再次完善并推行了的新《預算法》，從此打開了法律層面對地方政府發債的限制，從側面反映了國家積極肯定政府債券。但相較于發達國家而言，我國目前的地方政府債券尚處于初期的探索階段，真正地落實施行仍需一個長久的深入研究與實踐過程，這種模式的應用不是一朝一夕之事，還需相關學者與工作實踐者多發研討，共筑新融資模式的積極運行。

（二）建立地方政府債券披露制度

從地方政府債券的國際經驗來看，歐美以及日本等發達國家的地方政府債券管理科學，得到國際上很多國家的推崇，主要是因為這些國家經過多年的發展和調整，已經建立起了一套完善科學的管理制度。通常來說，上述國家的地方政府在財政支出上堅持公開透明，且一直接受社會、政府相關部門和有信用評級的三方機構的監督與審查。對于優質項目，地方政府債券還會參與保險機構的投保業務，相對完善的監督與保障機制，使得發達國家的地方政府債券，有著較強的流動性與公眾認可度。上述經驗應深受我國有關部門的接納與汲取。在開始推廣地方政府債券時，應同步完善國內金融市場，提升地方政府財政的透明程度，并建立地方政府財政信息的披露機制，使社會各界廣泛參與到積極的監督與評審之中，以此打通地方政府債券的發行通路，公開披露，公開監督，也為我國財政公開、透明營造良好的著力點。從上不難看出只有公信力較高的地方政府債券實現市場快速流通，才能從根本上解決現下地方政府的迫切融資需求。

（三）政府職能的轉變

我國地方政府集政治、經濟、社會職能于一體，隨著國家持續推進分稅制改革，導致過去由一方政府機構掌握的政治、經濟大權分化成財權、事權不統一，更進一步造成財政監管的難度。而地方政府該如何發展？如何實現職能轉變？融資問題的出現與解決，便是考驗其政治能力與經濟能力建設的主要攻堅點。地方政府要深入貫徹落實國家的“放管服”政策指引，真正將經濟職能還于市場，實現以市場經濟職能為抓手的資源調控。另外退居幕后的政府部門也要輔之以政治監管和社會服務，才能實現政府與市場各司其職，共同發展的核心管控目標。

（四）推廣公私合作模式

在上述列舉的諸多融資模式中，以PPP為代表模式的項目融資，同樣在地方政府融資平臺與融資方式的搭建中貢獻良多。在經濟新常態發展趨勢下，不忘傳統融資模式，并深入研究每種融資模式與地方政府所繼續開發項目的緊密配合程度。秉承成本、效益與風險等多項指標進行綜合評述，并在公私合作模式的大力推廣下，充分調動民間資本涌入的積極性，達成政府與社會民間資金的互助發展。該種融資模式的應用，也符合供給側改革的國家宏觀發展方向，既減輕了經濟增長放緩壓力，還能帶來地方政府財政困境的緩釋價值。

結束語：

地方政府融資平臺，是國內經濟發展特定歷史條件下的一次嘗試與創新，從過往發揮作用來看，其為我國城市化建設和社會發展做出巨大貢獻。但在經濟新常態下，償債能力不足、負債率過高等問題加劇地方政府隱性風險。結合其他國家地方政府融資經驗，實現不同融資模式的具體應用，方能幫助地方政府融資平穩轉型、持續發展。