集體林地產權制度績效評價指標體系分析*

熊鳳山 ， 賈國銀 ， 常潔嵐

（河北農業大學，河北 保定 071000）

集體林地是土地利用規劃和用途管理的結果。集體林地產權包括集體林地所有權、使用權（承包經營權），森林、林木所有權與使用權，依據相關法律規定和土地承包權合同約定的集體林地的流轉權（轉讓權、讓渡權）。集體林地所有權、承包經營權及轉讓權的設立，為實現村集體所有林地的內部委托經營關系和產權交易創造了制度條件，可以利用產權制度分配、出讓集體林地，激勵承包經營主體投資發展林業。

集體林地產權是受法律保護的財產權，《民法典》第三編用益物權第十一章土地承包經營權規定：土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立，登記機構應當發放土地承包經營權證、林權證等證書；土地承包經營權人依法對其承包經營的林地享有占有、收益和使用的權力，可以自主決定依法采取出租、入股等方式向他人流轉土地經營權。《農村土地承包法》第四條規定：農村土地承包后，土地的所有權性質不變；承包地不得買賣。《森林法》第十七條規定：集體林地實行承包經營的，承包方享有林地承包經營權和承包林地上的林木所有權，合同另有約定的從其約定；承包方可以依法采取出租（轉包）、入股、轉讓等方式流轉林地經營權、林木所有權和使用權。

1 集體林地產權制度構建過程[1]

集體林地產權的設立、分配、出讓，是產權制度安排的過程和結果，體現了公平和效率，是集體林地承包家庭生活的社會經濟制度保障。1981 年中共中央國務院頒布《關于保護森林發展林業若干問題的決定》。1）設立了林地、林木所有權：“穩定山權林權”，凡是權屬清楚的林地、林木由“人民政府頒發林權證，保障所有權不變”；2）設立了社員自留地使用權：“劃給社員自留山（或荒沙荒灘），由社員植樹種草，長期使用”，社員在自留山種植的樹木，“永遠歸社員所有，允許繼承”；3）設立了集體林地承包經營主體和內部委托經營關系：“落實林業生產責任制”，“社隊集體林業，應當推廣專業承包、聯產計酬責任制。可以包到組、包到戶、包到勞力”。1995 年原國家體改委和林業部頒布《林業經濟體制改革總體綱要》。1）定義了森林資源財產類型：規定林業為基礎產業和社會公益事業，要求分類經營與管理公益林和商品林。2）森林資源產權分類為國家、集體、個人和其他經濟組所有，必須領取林權證界定森林資源產權。3）設立了轉讓權：進行林木所有權及林地使用權的有償流轉。

2003 年中共中央國務院頒布《關于加快林業發展的決定》，進一步完善了林業產權制度。1）“要依法嚴格保護林權所有者的財產權”。2）自留山、責任山的使用權與林木所有權：“已經劃定的自留山，由農戶長期無償使用，不得強行收回。自留山上的林木，一律歸農戶所有”，“分包到戶的責任山，要保持承包關系穩定”。3）集體經營林地的使用權：群眾比較滿意、經營狀況良好的股份合作林場、聯營林場的經營形式應當保持；“對其他集中連片的有林地，可采取‘分股不分山，分利不分林’的形式，將產權逐步明晰到個人”。4）非公有制的林業，“誰造誰有，合造共有”。5）實行林業分類經營體制：公益林業以政府投資為主，商品林業主要由市場配置資源；加強林業投融資政策支持，減輕林業稅費負擔；“建成比較完備的森林生態體系和比較發達的林業產業體系”。

2008 年中共中央國務院頒布《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，構建了較為完善的集體林地產權制度體系。1）安排了集體林地所有權、承包經營權的實現方式：“在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權，通過家庭承包方式落實到本集體經濟組織的農戶”，不宜承包到戶的林地，通過均股、均利等方式落實產權；“自留山由農戶長期無償使用”。2）界定集體林地產權：實地勘界、登記，核發林權證。3）集體林地財產權利構成：“放活經營權，實行商品林、公益林分類經營管理”、“落實處置權”、“保障收益權”；以及轉讓權，“規范林地、林木流轉”。

2016 年國務院辦公廳發布《關于完善集體林權制度的意見》，提出“集體林地所有權、承包權、經營權分置運行”，“流轉林地經營權和林木所有權，發展林業適度規模經營”。2018年國家林草局發布《關于進一步放活集體林經營權的意見》，提出依法保護林權，發展家庭林場和林業專業股份合作社，利用股份、合作、托管、訂單等利益聯結機制與龍頭企業形成產業鏈；拓展集體林權權能，培育職業森林經理人，提升林業綜合服務和管理服務水平，推進林業產業化發展。

2 集體林地產權制度績效分析的邏輯模型（框架）[2-3]

集體林地產權制度的主要利益關系人有：村集體經濟組織或村民委員會，承包經營戶，林業股份合作社，林業行政主管部門，村集體外部投資者與承包經營主體，金融信貸機構，林業經營咨詢服務組織，林業項目投資主管部門等。村民成員或村民代表選舉產生集體林地發包工作小組，負責制定集體林權發包方案，通過均山、均股、均利產權分配方式，承包經營戶與村集體土地所有權代表村民委員會簽訂集體林地承包經營權合同，經過林權行政主管部門登記核準后頒發林權證，確立集體林地所有權、使用權（承包經營權），森林、林木所有權和使用權。經過2/3 以上村民成員或村民代表同意，村民委員會可以通過招標、拍賣、公開協商等方式向外部投資者出租集體林地，或以林地使用權、林木資產折價入股與產權出讓方式，與外部投資者合作，合資開發經營集體林地。

清晰的集體林地產權制度，有利于激勵經營主體增加人工、機械作業及材料的林業生產要素投入，控制生產經營成本，提高勞動生產率，獲得更多的林業收入。經營主體的投資來源有自有資金、親友民間借貸、信用機構貸款、林業貸款貼息補助、退耕還林補助、生態公益林補助、集體林地承包經營權與林木使用權抵押貸款等。集體林地投資方向有林地道路、水利、防火、防蟲等基礎設施建設，購買林業機械設備，獲取林業專家支持系統服務與經營技術，人工工資、苗木、肥料、森林保護等生產經營費用，以及采伐、銷售森林產品環節的營業費用等。經營主體通過提高投入產出效率，供應更多的森林產品，同時也擴大了林業就業能力，提高了森林覆蓋率，發揮了森林生態環境服務功能。

集體林地經營主體的經濟合作加速林業產業體系的形成和發展。在森林病蟲害和防火方面的合作可以提升林業綜合服務水平，在林業生產資料供應、森林產品采運、銷售領域的合作可以形成穩定的林業供應鏈；家庭承包經營權流轉可以實現林業適度規模化經營，解決務工經商勞動力轉移、林業勞動力高齡化問題；家庭承包經營戶也可以通過林地使用權和林木資源資產股權化，建立股份合作林場，分工協作成為林場職工，獲得工資收入和股權紅利。承包經營主體的經濟合作有利于林業生產經營地區專業化，形成林業生產基地+承包經營戶，或林業專業合作社+承包經營戶，應進一步與林產品加工企業、大型物流配送中心合作、合營、合資，建設一體化林業產業鏈，增加林業產值和收入。集體生態公益林可以實行委托經營，利用生態公益林補貼撫育更新，對有特定受益單位的水源涵養林，可委托林業管理部門與下游城市用水單位協商水源保護補償費用。

集體林地產權制度績效分析的邏輯框架：為滿足社會經濟發展對森林產品和生態服務的需求，政府管理部門構建集體林地產權制度，激勵經營主體投資發展商品林，通過提高投入產出效率，增加森林產品的有效供給；對生態公益林，以政府投資為主，建設林業生態工程，通過委托經營、義務植樹等方式建設森林生態系統。集體林地產權制度的目的是增加林業就業和收入，實現生態、經濟、社會效益多目標統一，建立可持續發展的林業產業體系和生態公益林保護體系，實現鄉村振興。

3 集體林地產權制度績效評價指標體系

集體林地產權制度績效評價指標體系的內容：1）集體林地產權的界定與運行；2）承包經營權對經營主體的激勵作用；3）轉讓權對集體林業適度規模經營、產業鏈一體化發展的貢獻；4）集體林地產權制度績效的效果。集體林地產權制度績效的評價指標分為三個層次：目標指標評價集體林地產權制度的整體構建與運行效果，反映集體林權分立運行的目的；分類評價指標分析集體林地產權分立與激勵作用，反映集體林權績效評價的內容；分項因子指標為定義指標，反映具體的集體林權制度績效特征，分為定量、定性指標。分項因子指標的數據來源有現場調查、實地測量，經營主體的會計資料與業務活動記錄，集體經濟組織的集體林地管理資料，林業管理部門的統計資料，林業勘察設計單位的業務資料，科研單位的研究成果等。集體林地產權制度績效指標體系既要反映制度績效現狀，又要能反映產權制度變遷過程和未來變化趨勢，績效評價標準要依據林業技術規范和社會經濟統計規則、符合林業法律和政策規定，分區分類設置評價標準。

3.1 集體林地產權界定的分析評價指標

1）集體林地資源資產清查與評估：集體林地面積與等級劃分，有林地、未成林等面積與比例，商品林、生態公益林面積與比例，幼齡林、中齡林、近熟林、成過熟林面積與比例。2）適宜家庭承包經營、林業合作社經營、集體統一經營、外部承包經營的林地面積，自留山的面積及比例。3）集體林地產權分配方式：均山、均股、均利，外部企事業單位租賃。4）集體林地承包經營權合同履約比例。5）林業宗地數量、面積，已勘界確權面積占應勘界確權林地面積的比例。6）林權證書發放數量占應發林權證書數量的比例、正確（無重復、錯漏）率。7）集體林權交易平臺數量、交易額。

3.2 集體林地承包經營權對經營主體的激勵作用的分析評價指標[4]

1）集體林地承包經營主體投入的資金、勞動力、機械作業臺班的數量、費用、生產率；2）采購苗木、肥料、森林保護用品等林業物料的數量與費用，購買和租用林業機械設備的數量與費用；3）投入森林撫育、采運、銷售業務活動的工作量與費用；4）單位林地面積生產成本、產值、利潤；5）單位林地面積森林蓄積量、年生長量；6）林業年產值，名特優森林產品銷售收入；7）在集體經濟組織的林業勞動收入，林業股利收入；8）林業投資收益率，償債備付率。

3.3 轉讓權對林業適度規模經營、產業鏈一體化發展貢獻的分析評價指標[5]

1）承包經營戶平均經營的林地面積、地塊數量（分散程度）；2）承包經營戶流轉的林業宗地數量、面積；3）家庭林場、股份合作林場的林地面積，占集體面積比例；4）集體林地對外部轉讓、轉包（出租）的面積與數量；5）承包經營戶家庭林場、股份合作林場、集體經濟組織與大型林業企業，在森林撫育、采運、銷售業務活動中的合作、合資、股權投資的林地面積與森林資源數量；6）承包經營戶在森林防火、病蟲害防治等社會化服務合作中的林地面積與森林數量；7）名特優森林產品專業化經營面積；8）參加林業生產基地、林業專業合作社的承包經營戶數量、林地面積。

3.4 集體林地產權制度績效效果的分析評價指標[6]

1）生態效益：宜林地綠化面積、成林面積，森林覆蓋率增長變化；森林旅游多功能開發利用面積；森林碳匯，土壤侵蝕模數。2）社會效益：承包經營戶對集體林地產權制度的滿意程度；林業就業數量與生活保障收入；年人均林業收入，林業收入基尼系數；年林業收入占年家庭收入的比例，承包經營戶的恩格爾系數。3）經濟效益：林業產值。

4 結語

清晰的集體林地產權制度推動林業可持續發展、林農增收及生態環境保護。集體林地產權制度績效的效果分析評價，可以反映制度變遷過程中的成效與發展潛力，提高經營主體經營效率與滿意度，進而增加有效的森林產品供應和改善生態服務功能，振興鄉村經濟[7]。