轉(zhuǎn)型期基層干部政策“變通”行為研究
——以京郊鄉(xiāng)村為中心的考察

李 騰

（齊魯工業(yè)大學(xué)（山東省科學(xué)院）馬克思主義學(xué)院，山東濟(jì)南 250353）

0 引言

關(guān)于轉(zhuǎn)型期基層干部的政策行為尚沒(méi)有專題研究，但關(guān)于政策執(zhí)行力的研究論述對(duì)本文有一定的借鑒意義。有學(xué)者將“人情”這一本土化的概念引入到基層干部執(zhí)行力中加以分析，認(rèn)為“上級(jí)、物質(zhì)、交換、情感”等人情因素深刻影響著基層干部執(zhí)行力[1]。另有學(xué)者探討了新農(nóng)村建設(shè)中政府政策執(zhí)行梗阻現(xiàn)狀，論述了政策執(zhí)行者的素質(zhì)因素和利益因素對(duì)政策執(zhí)行的影響[2]。基層干部在貫徹實(shí)行國(guó)家的大政方針時(shí)，固然出現(xiàn)了不少問(wèn)題，若從積極方面來(lái)看待，也有不小的作為，就是在政策執(zhí)行中進(jìn)行了“變通”，避免了“一刀切”“一鍋煮”，能因地制宜，在原則基礎(chǔ)上順勢(shì)調(diào)整避免政策執(zhí)行中的盲目性和“有自治沒(méi)法制”的亂象，較大程度地維持了鄉(xiāng)村的穩(wěn)定。本文通過(guò)實(shí)際走訪的案例，對(duì)基層干部的政策執(zhí)行中的變通行為予以分析闡釋，還原基層干部具體落實(shí)政策中常態(tài)。

1 基層干部政策“變通”行為

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，農(nóng)民有了更多的自主權(quán)。“為填補(bǔ)人民公社解體后，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)在轉(zhuǎn)軌時(shí)期出現(xiàn)的治理真空狀態(tài)。國(guó)家試圖以村民自治來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的整合[3]。”基層干部在貫徹實(shí)行國(guó)家的方針政策時(shí)，因地制宜，積極作為，維持著鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

1.1 政策具體實(shí)施中“有備無(wú)患，見(jiàn)機(jī)行事”

政策在基層落實(shí)過(guò)程中除了基層干部商議決定政策如何實(shí)施之外，還需面臨具體實(shí)施場(chǎng)景中，這時(shí)就會(huì)考量基層干部的實(shí)際應(yīng)變能力。中國(guó)的鄉(xiāng)村家族關(guān)系、人情面子交雜在一起，政策具體實(shí)施場(chǎng)景隨時(shí)可能出現(xiàn)各種突發(fā)情況，在這之前基層干部必須做足功課，深知村情實(shí)況的基層上才能靈活應(yīng)對(duì)。

在村民選舉前，基層干部特別是除了對(duì)選舉做好充分的宣傳動(dòng)員工作以外，還對(duì)村民民主選舉時(shí)的駐村監(jiān)督的干部進(jìn)行培訓(xùn)，以應(yīng)對(duì)選舉中可能出現(xiàn)的突發(fā)事件。在選舉之日，鎮(zhèn)政府會(huì)從各部門(mén)抽調(diào)工作人員，聯(lián)合公安、司法部門(mén)，組成工作組，分赴各村指導(dǎo)、監(jiān)督村委會(huì)換屆選舉。雖不能百分之百避免選舉中亂象的出現(xiàn)，但是對(duì)于有效降低混亂情況的出現(xiàn)，安撫民眾情緒具有一定的效力。此外，選舉前村委會(huì)一級(jí)也要做好充分的準(zhǔn)備，對(duì)公平、公正、透明選舉按照法律政策程序反復(fù)進(jìn)行宣傳，降低賄選、拉票等情況出現(xiàn)的概率。基層干部在面對(duì)村民的質(zhì)疑和發(fā)難時(shí)，有備無(wú)患，見(jiàn)機(jī)行事。“會(huì)繞彎子，不碰釘子”又能真正解決基層民眾的實(shí)際問(wèn)題，充分保證基層鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村聯(lián)動(dòng)變通執(zhí)行政策

“在當(dāng)前‘鄉(xiāng)政村治’的治理格局下，要使村級(jí)自治權(quán)力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力之間的關(guān)系得到密切配合和良性互動(dòng)，既需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行有效的行政指導(dǎo)和協(xié)作，也需要村民群眾對(duì)社區(qū)公共事務(wù)自我管理的意識(shí)和水平的及時(shí)提升，同時(shí)還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織之間有益的互動(dòng)[4]。”基層干部在政策執(zhí)行的過(guò)程中結(jié)合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)本村莊的實(shí)際，滿足村民合情合理的利益訴求，有效維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定。國(guó)家政策具有宏觀性和全局性，若剛性植入勢(shì)必激發(fā)矛盾，導(dǎo)致更多的鄉(xiāng)村不穩(wěn)定因素出現(xiàn)。所以政策實(shí)施具體細(xì)化到地方還需各級(jí)干部變通執(zhí)行，正如一個(gè)干部在訪談中提到的“鎮(zhèn)里有鎮(zhèn)里的具體情況，村里有村里的具體情況”鄉(xiāng)村兩級(jí)干部各司其職，矛盾便可化解在基層。

近年來(lái)由于經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和農(nóng)村利益矛盾的增多，村民法制意識(shí)、民主意識(shí)、維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，村民上訪事件逐年增多，群體上訪事件更是屢見(jiàn)不鮮。信訪問(wèn)題已經(jīng)成為影響農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的重要問(wèn)題之一，甚至有的學(xué)者指出“農(nóng)村的問(wèn)題解決了，中國(guó)的問(wèn)題就解決了一大半；農(nóng)民信訪問(wèn)題解決了，信訪問(wèn)題同樣也就解決了一大半[5]。”信訪問(wèn)題的復(fù)雜性決定了基層干部在處理信訪問(wèn)題時(shí)方法的多元化，通過(guò)信訪政策執(zhí)行過(guò)程中的創(chuàng)新不斷滿足村民多樣性的利益表達(dá)和政治訴求。訪談中許多基層干部提到他們?cè)谔幚硇旁L問(wèn)題中逐漸摸索出一條路子，有問(wèn)題先在村里面解決，或是對(duì)問(wèn)題有了初步的定性和解決之后上報(bào)鎮(zhèn)里，分散鎮(zhèn)里信訪壓力，提高信訪問(wèn)題解決的效率。“防風(fēng)固沙網(wǎng)信訪組織”的設(shè)立，重點(diǎn)鼓勵(lì)村干部把好村里穩(wěn)定這一關(guān)，降低了管理成本，使得“鎮(zhèn)、村聯(lián)動(dòng)”更有利于基層問(wèn)題的解決和維穩(wěn)工作。

1.3 關(guān)注鄉(xiāng)情，增加情感投資

作為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村人，無(wú)論是干部還是民眾基本仍在遵守著一直傳承的鄉(xiāng)土邏輯，人情是處理鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活問(wèn)題必須考慮的因素。基層干部加強(qiáng)同村民以及相互間的情感交流，關(guān)注同村民的“鄉(xiāng)情”、照顧村民的“面子”的同時(shí)，增加對(duì)村民及下級(jí)干部的“感情投資”，靈活運(yùn)用鄉(xiāng)土邏輯，為政策的順利貫徹執(zhí)行提供“無(wú)形助力”。

鄉(xiāng)村社會(huì)是熟人圈子，基層干部作為村莊的代理人和當(dāng)家人與村民朝夕相處，對(duì)到村民的利益訴求和鄉(xiāng)村秩序的潛在威脅必然做到了然于胸，變“上訪”為“下訪”，才能掌握了預(yù)防和化解矛盾的主動(dòng)權(quán)。并且“溝通干群感情，融洽干群關(guān)系，一旦發(fā)生矛盾，干部也容易調(diào)處，解決問(wèn)題才會(huì)游刃有余。”[6]工作走在問(wèn)題的前面，很多問(wèn)題和矛盾都可以避免。“政策過(guò)程就是各個(gè)利益之間博弈過(guò)程，博弈目的達(dá)到利益均衡（或社會(huì)優(yōu)化）[6]。”所以基層干部在應(yīng)對(duì)拆遷問(wèn)題時(shí)亦是如此。拆遷問(wèn)題關(guān)乎民眾最切實(shí)的利益，更關(guān)系到鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定和安定團(tuán)結(jié)，如處理不慎很有可能引發(fā)群體事件。基層干部堅(jiān)持依法、和諧拆遷的基礎(chǔ)上，充分關(guān)注“鄉(xiāng)情民意”堅(jiān)持民眾利益最大化的原則，不僅做到從村民“伸手要”向干部主動(dòng)“伸手幫”的轉(zhuǎn)變，還積極協(xié)調(diào)各方利益，達(dá)到利益的均衡和鄉(xiāng)村社會(huì)的優(yōu)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)干部堅(jiān)持“真心相待，以誠(chéng)對(duì)事待人”，運(yùn)用情感投資增強(qiáng)干部與民眾之間的信任，從而更有利于政策的推進(jìn)和執(zhí)行。

2 基層干部政策變通行為分析

基層干部政策執(zhí)行中之所以能夠靈活變通，究其緣由，主要有以下幾點(diǎn)：

其一，政策的宏觀性決定了基層執(zhí)行的變通對(duì)接。國(guó)家農(nóng)村政策基本都是面向全國(guó)農(nóng)村的制定的，具有宏觀性和整體性，在國(guó)家農(nóng)村發(fā)展中起引領(lǐng)和導(dǎo)向作用。而政策最終落實(shí)到鄉(xiāng)村則是進(jìn)一步細(xì)化和本土化的過(guò)程，基層干部必須將政策與本土情況對(duì)接，全盤(pán)復(fù)制執(zhí)行必會(huì)適得其反。所以，基層干部在堅(jiān)持原則基礎(chǔ)上的責(zé)任順從是國(guó)家宏觀政策落實(shí)到基層的必要條件，但是最終在基層的政策細(xì)化實(shí)施還需要基層干部的變通創(chuàng)新。

其二，政策執(zhí)行環(huán)境的相對(duì)寬松，使變通成為可能。同集體化時(shí)期“強(qiáng)國(guó)家——弱社會(huì)”政策執(zhí)行受?chē)?yán)格管控不同，改革開(kāi)放以后國(guó)家政策的制定遵循宏觀導(dǎo)向、因地制宜的原則，各地可根據(jù)自己的實(shí)際情況對(duì)政策予以實(shí)施。“所有的政策制定也始終緊跟中央農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)變遷，從解決溫飽到市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，再到全面小康，始終做到了因勢(shì)利導(dǎo)。”[7]基層干部在政策實(shí)行與上與下都保持一致，國(guó)家賦予基層干部更大的自主權(quán)，確保政策的推行和基層的穩(wěn)定。

其三，“生于斯，長(zhǎng)于斯”的鄉(xiāng)土社會(huì)生產(chǎn)生活邏輯，難免不影響到基層干部的政策行為。幾千年來(lái)形成的鄉(xiāng)土文化秩序并沒(méi)有因行政結(jié)構(gòu)和制度的變更而消失退卻，而是深植于民眾心中，且始終規(guī)約著干群的言行。無(wú)論是費(fèi)孝通的“差序格局”還是福山的“信任圈”都說(shuō)明中國(guó)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的倫理人情對(duì)中國(guó)人為人處世不容忽視的影響。再加之大部分基層干部“為官為民”的價(jià)值取向和熟人社會(huì)中“久坐其位”的社會(huì)心理因素，“唯有與上與下都保持良性運(yùn)作的共意權(quán)威方能持續(xù)在權(quán)力位置”[8]。于公于私的復(fù)雜因素使得基層干部在政策實(shí)施過(guò)程中要?jiǎng)側(cè)岵?jì)，盡量遵循鄉(xiāng)土邏輯基礎(chǔ)上采取多樣化的手段，照顧到方方面面的利益才能推動(dòng)政策的順利實(shí)施。

3 結(jié)語(yǔ)

基層干部的積極的政策行為在政策順利推行與鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定中所起的作用是不言而喻的。基層干部積極的政策行為加快了政策的推行，靈活的解釋和多樣的實(shí)施方法讓“政策下鄉(xiāng)”更加順暢，這符合國(guó)家制定政策的根本意圖。特別是在解決關(guān)乎鄉(xiāng)村發(fā)展和穩(wěn)定的選舉、信訪、拆遷等問(wèn)題時(shí)，基層干部的政策行為起到關(guān)鍵性的引導(dǎo)作用，是村民利益的得到保障的前提和基礎(chǔ)。基層干部游刃于上級(jí)政策與村民之間，靈活處理兩者的關(guān)系，既貫徹了國(guó)家政策又解決了村民在政策貫徹中的利益訴求了和矛盾糾紛，為基層維穩(wěn)貢獻(xiàn)了積極力量。

在解決關(guān)乎鄉(xiāng)村發(fā)展和穩(wěn)定問(wèn)題時(shí)，基層干部的政策行為起關(guān)鍵作用。能否靈活有效地落實(shí)政策，較大程度上取決于基層干部的政策行為取舍，這其中既有政策考量、政治考量，也存在價(jià)值觀和鄉(xiāng)土文化倫理的考量，以及個(gè)性特征的作用。

不管怎樣，在不違背原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行有效的政策變通，既堅(jiān)守國(guó)家政策的底線又切實(shí)維護(hù)村民的利益，這種政策行為值得肯定與深入探究。