凝聚更大共識 形成更大合力積極應對人口老齡化

陳泰昌，尤帥

（1．中國老齡科學研究中心，北京100054；2．清華大學 公共管理學院,北京100084）

自20世紀末進入老齡社會以來，我國老年人口快速增長，老年人口占總人口比重大幅攀升。2000年至2020年，我國60歲及以上老年人口從1.26億人增長到2.64億人，老年人口占總人口的比重從10.2%上升至18.7%（國家統計局，2021）。人口老齡化已經成為我國社會主義現代化建設面臨的基本國情之一。關于這一國情，習近平總書記在中共中央政治局就我國人口老齡化的形勢和對策舉行的第三十二次集體學習的講話中將其概括為“三最”，即“老年人口數量最多，老齡化速度最快，應對人口老齡化任務最重”。人口老齡化作為一個人口結構變化的自然進程，應對的關鍵不是“富不富”的問題，而是有無做好迎接老齡化時代的準備的問題。當前我國應對人口老齡化的關鍵已經從解決“未富先老”問題過渡到解決“未備先老”問題?！拔磦湎壤稀敝饕w現為思想準備不足、制度供給不足兩方面。

杜鵬 等（2021）通過研究發現，2018—2021年是我國老年人口增長的波谷期，此后十年，新增老年人口將從走低轉向快速增長。當前是科學謀劃并積極應對人口老齡化的重要機遇期。黨中央歷來高度重視積極應對人口老齡化。黨的十八大以來，黨中央把老齡工作納入黨和國家工作全局，習近平總書記在各種會議、視察、調研和國際交往等場合提出了一系列積極應對人口老齡化的新理念、新思想、新戰略。2020年，黨的十九屆五中全會明確提出實施積極應對人口老齡化國家戰略。這是我國首次將應對人口老齡化上升為國家戰略，也是基于我國人口老齡化即將從輕度向中度演變的趨勢而做出的重大戰略決策，更是關乎國家長遠發展與人民世代福祉的重大戰略舉措。這意味著，從“十四五”開始，我國將進入全面應對人口老齡化的新發展階段。

一、深刻領悟積極應對人口老齡化的戰略思維

人口老齡化是二十一世紀全人類共同面臨的重大課題，應對人口老齡化是關系到我國國計民生和國家長治久安的一項國家戰略。但不可否認的是，當前我國積極、科學、綜合應對人口老齡化的社會共識尚未形成，社會各界對積極應對人口老齡化的認識還遠沒有達到與國家戰略相匹配的高度。社會各界對于老齡工作在認識上不到位、思想上不重視、業務上不熟悉、行動上不堅決的一些現象，值得我們高度重視。思想是行動的先導，理論是行動的指南并決定行動方向。實施積極應對人口老齡化國家戰略，必須做到“知行合一”，而“知”是第一位的，只有正確地“知”，才能正確地“行”。

（一）積極老齡化的理論基礎

積極老齡化是專家學者基于大量研究成果而精煉出來的概念，并將其作為國際共同行動的政策建議向各國推廣。全面理解積極老齡化的內涵，有助于深刻領會積極應對人口老齡化的戰略思想。19世紀中葉，隨著死亡率下降，人口老齡化最早在法國、比利時等發達國家出現，但當時并沒有受到重視。直到1956年聯合國發表《人口老齡化及其社會經濟含義》，老齡問題才開始進入公眾視野。1973年，聯合國發表《世界人口趨勢的決定因素及其后果》，討論了人口老齡化給經濟社會發展帶來的消極影響，如導致社會撫養比和公共醫療衛生支出增加、儲蓄和投資減少等（鄔滄萍，2013）。世界衛生組織（WHO）在1987年的世界衛生大會上首次提出了“健康老齡化”的概念，并于1990在會議中呼吁國際社會共同推動健康老齡化，解決老齡化帶來的問題。健康老齡化主要立足于健康和生存質量，其宗旨在于提高老年人在生理、心理和社會功能方面的健康水平和生存質量。

在健康老齡化的基礎上，1997年的西方七國丹佛會議提出了積極老齡化的主張。歐盟于1999年召開了積極老齡化國際研討會。同年，世界衛生組織發起了“積極老齡化全球行動”。在組織專家進行多次研討的基礎上，世界衛生組織于2002年4月提交的積極老齡化建議書被聯合國在馬德里召開的第二次老齡問題世界大會所接受，并將其寫進大會的《政治宣言》和《行動計劃》。隨后，世界衛生組織發表《積極老齡化政策框架》，提出了行動方案，希望各國從積極老齡化的角度來考慮制定老齡政策?！斗e極老齡化政策框架》將“積極老齡化”定義為：“在老年時為了提高生活質量，使健康、參與和保障的機會盡可能獲得最佳機會的過程。”（世界衛生組織，2003）因此，“積極老齡化”的含義比“健康老齡化”更廣泛、更主動。健康只是積極老齡化的自然基礎。積極老齡化的政策框架包含三個基本支柱，同時也為實施積極老齡化提供了三個主要方向，即健康、參與、保障?！胺e極”意味著老年人在具有活動能力或參加體力勞動的能力之外，還要不斷參加社會、經濟、文化和公民事務。在這個過程中，“健康”是基礎，“參與”是核心，“保障”是目的。

（二）積極老齡化的推廣應用

一段時期以來，發達國家和地區在看待人口老齡化問題時，主要著眼于其對經濟社會發展的負面影響。此后，這些國家和地區的人們又逐漸意識到，片面宣傳人口老齡化的負面影響可能會加劇代際矛盾甚至造成社會撕裂。同時，西方學術界也意識到，通過轉換思考角度，圍繞老年人口需求特點設計相關政策，同樣能找到經濟社會發展的增長點。在此背景下，“積極老齡化”“健康老齡化”等概念被發達國家和地區廣泛接受并大力推廣。2020年，聯合國發布的報告“Government policies to address population ageing”（《應對人口老齡化國家政策》）指出，人口老齡化將成為未來20年到30年各國制定政策的主要考慮因素之一，而推廣積極健康老齡化是近五年各國政府應對老齡問題的最常見措施（United Nations,Department of Economic and Social Affairs,Population Division，2020）。2014年，馬耳他發布了《馬耳他積極老齡化國家戰略政策（2014—2020年）》，以積極參與勞動力市場，參與社會和獨立生活三大理念，指導其一段時期的全國老齡工作（The National Commission for Active Ageing，2014）。意大利近年來大力推廣“積極老齡化”理念，鼓勵老年人積極參與社會活動，包括有條件地適度工作，參加志愿者活動和體育鍛煉，甚至是積極參與照顧孫子女，等等。

我國在吸收國際社會先進理念和改革創新成果的基礎上，逐步形成了積極應對人口老齡化的戰略思維。2002年，我國派員參加馬德里第二次老齡問題世界大會，帶回來積極老齡化的新概念和政策建議，翻譯出版了《積極老齡化政策框架》。我國在推廣積極老齡化理念的同時，產生了更符合我國國情的理念。鄔滄萍（2013）認為，積極應對人口老齡化是積極老齡化在中國本土化的應用和升級。“積極應對人口老齡化”最早見于我國正式文件是在2006年發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》的第三十八章第三節。在2011年發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中，“積極應對人口老齡化”在第三十六章第四節再次出現。在2016年發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中，“積極應對人口老齡化”首次作為獨立的一章出現。在2021年發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中，單獨設立了第四十五章“實施積極應對人口老齡化國家戰略”。這體現了“積極老齡化”概念在我國逐漸受到重視，并在公共政策體系中發揮著越來越重要的作用。

然而，以上規劃中列出的只是在五年期間要做的具體工作，社會各界對于積極應對人口老齡化的重要戰略思想、戰略目標和理論闡釋缺乏統一認識，容易產生不同理解。一些人容易將積極應對人口老齡化中的“積極”看成修飾詞，認為其作用在于加強“應對”的語氣和力度。但是，“積極”一詞除了指“積極地”獲得健康，還包括能持續參與社會、經濟和文化生活。此外，“積極”還體現為政府、社會和個人都應該有所作為，共建共享老年友好社會。還有一些人簡單地將積極老齡化理解為“老有所為”。積極老齡化強調參與、健康和保障的重要性以及這三大支柱之間的有機統一和結合，參與社會僅僅是積極老齡化的一個方面。積極老齡化除了包含“老有所為”的內容之外，還應包含“六個老有”中的其他五個方面，即“老有所養、老有所醫、老有所學、老有所教、老有所樂”。

二、系統完善積極應對人口老齡化的體制機制

人口老齡化是一個波及多領域的人口趨勢，應對人口老齡化必須在政治、經濟、文化和社會生活等領域內綜合考慮、統籌協調，從站位全局和立足長遠的高度來制定老齡政策。應對人口老齡化是一個龐大的系統工程。老齡工作機構是應對人口老齡化制度建設過程中的重要一環，是貫徹執行老齡政策的重要載體。聯合國曾多次組織會議并通過文件，呼吁各國政府設立專門機構和組織，完善老齡工作的管理職能。實施積極應對人口老齡化國家戰略，必須堅持系統觀念，加強統籌協調，形成集成效應，多角度謀劃，全方位發力，多部門協同，整體性推進，構建綜合應對的系統工程。

（一）我國老齡工作體制情況

當前，我國老齡工作體制現狀可以概括為：頂層設計不斷完善，老齡工作職能相對分散，基層執行相對薄弱。

一是老齡工作頂層設計不斷完善。1999年，我國即將進入人口老齡化社會之時，黨中央、國務院批準成立全國老齡工作委員會（以下簡稱“全國老齡委”），作為國務院主管全國老齡工作的議事協調機構。2018年3月，根據國務院機構改革方案，保留全國老齡委，日常工作由國家衛生健康委承擔。許多惠及當前、利益長遠的重大政策制度建設取得新進展。居民基本養老保險制度和醫療保險制度實現城鄉統一，三孩生育政策及配套支持措施實施，長期護理保險制度試點，個人稅收遞延型養老保險試點加快推進，養老服務供給側改革等政策舉措密集出臺。2019年，中共中央、國務院印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》（以下簡稱《規劃》），對我國近期至2022年、中期至2035年、遠期至2050年應對人口老齡化各項工作作出系統部署，是我國積極應對人口老齡化的戰略性、綜合性、指導性文件?？梢哉f，我國的老齡工作已經初步有了可供遵循的頂層設計。

二是老齡工作職能相對分散。當前，我國老齡事務領域存在政出多門、職能和資源相對分散的現象。老齡健康、養老服務和老年人社會保障作為老齡工作的重要組成部分，分別由國家衛生健康委、民政部、人社部，以及國務院直屬機構國家醫保局主管。就養老服務來說，養老服務體系建設由民政部牽頭（中華人民共和國民政部，2018），醫養結合工作由國家衛生健康委牽頭（國家衛生健康委，2018），普惠養老城企聯動行動由發改委牽頭（佚名，2019）。老年教育也是同時涉及教育部、文化和旅游部、老齡委，以及中共中央組織部等多個部門。一方面，各涉老部門由于缺乏統籌，容易按照自己的理解和職責開展工作，難以形成有效合力從而實現資源效益最大化；另一方面，許多涉老政策部署是綜合性的，涉及部門較多。一些老齡工作的職能劃分模糊，導致政策摩擦系數大、溝通成本高，亟須強化政策執行方面的協調性、針對性和操作性。

三是基層老齡工作相對薄弱。積極應對人口老齡化離不開全局謀劃和頂層設計。除此之外，為了深入推進老齡工作，確保各項涉老政策和措施落到實處，還需要面向基層，重視基層工作。特別是作為老齡工作基本方面的老年人工作，重在了解和解決老年人的實際問題，關乎老年人的切身利益，更是老齡工作的重點和難點。當前各地雖然都已經建立了老齡工作機構，但總的來說，基層老齡工作機構存在機制不順、投入不足、人心不穩、業務水平有待提高等問題。有的地方老齡委雖然是政府職能部門，但本身尚不具有權威性，主要還是依靠兼職的黨政領導開來開展工作，無法很好地協調有關部門。作為基層老齡工作重要載體的老年人協會，雖然形式上已普遍建立，但由于缺乏工作經費、活動場所和規章制度，難以發揮自我管理、自我教育、自我服務的作用。

（二）國際社會老齡工作體制情況

我們通過研究發現，目前的國際社會（特別是先行進入老齡社會的國家和地區）在應對老齡化方面的一個重要做法是，設立一個主管或協調老齡工作的行政機構。西班牙的老齡工作主要由其衛生、社會服務和平等部下設的老年人及社會服務局負責，具有獨立行政職能。日本的老齡工作主要由厚生勞動省承擔，其職能定位相當于我國的國家衛生健康委、民政部及人力資源和社會保障部。厚生勞動省設有老健局，專門負責老年人的權益保障、福利管理以及老齡化綜合對策制定，制定并推進針對老年人照護服務的政策與措施。厚生勞動省還設有附屬研究機構——國立人口問題和社會保障研究所，為其決策提供科研支撐。德國政府建立了人口發展戰略工作組制度，總共設立十個工作組，每個工作組指定一名聯邦部長擔任主席（其中負責地區發展的工作組由環境部、農業部和交通部的三位部長共同擔任主席），配備一至二名政界或經濟界人士出任副主席，其成員包括來自聯邦或各州部委、政府機關、社會團體的代表。新加坡設立了老齡化跨部門部長級委員會，其成員包括衛生部部長、社會發展及青年體育部部長、人力部政務部長、貿易及工業部部長、總理公署部長、國家發展部政務部長、建屋局局長等重要的部門領導。

國際社會另一個值得借鑒的做法是聚合中央政府、地方政府、學術機構、社會組織和企業，形成政產學研一體的顧問機制。該機制通常有兩種形式。一種是建立常設機構。如西班牙中央政府下設由中央政府有關部門、地方政府、社會團體等的代表組成的國家老年人口工作理事會，負責為中央政府老年人口工作提供政策咨詢，并起草一些重大政策。意大利的積極老齡化聯盟則是由行業協會和工會組織等發起成立的民間智庫性質老齡問題政策咨詢機構。另一種是設置聯合會議。美國于1961年開始每十年召開一次白宮老齡會議，廣邀各界代表，通過為總統和國會提供老齡問題方面的政策建議，為美國一段時間內的老齡工作提供戰略建議。日本也于1996年在國家層面設立了高齡社會對策會議，迄今為止已召開超過30次會議。該會議由內閣府牽頭，吸收大學等研究機構的專家和老齡事業、產業界的領軍人物參加，研究制定老齡問題相關政策，推進老齡事業發展。

三、準確把握積極應對人口老齡化的核心和關鍵

經過20多年的發展，特別是黨的十八大以來，我國老齡事業在組織領導、政策儲備、資金投入、服務體系等方面取得了長足的進步。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》對我國實施積極應對人口老齡化國家戰略作了全面部署。近年來，專家學者從生育政策、退休政策、社會保障、養老服務、老齡產業等老齡工作重點任務方面提出了落實積極應對人口老齡化國家戰略的具體路徑（青連斌，2021；蔡昉，2020；鄭功成，2020）。我們認為，除具體的工作任務外，當前應對人口老齡化的核心和關鍵是解決“未備先老”的問題。實施積極應對人口老齡化國家戰略，關鍵是全黨、全社會要統一認識，共同行動。

（一）凝聚積極應對人口老齡化的思想共識

一是開展戰略研究。我國是發展中人口大國，老齡問題有自身的特殊性，我們必須在前行中探索出一條具有中國特色的積極應對人口老齡化之路。當今世界正經歷百年未有之大變局，我國正處于“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點上，挑戰與機遇并存。開展積極應對人口老齡化國家戰略研究，充分發揮專家學者的智庫作用，及時摸清我國人口老齡化發展的基本態勢、存在的突出問題、面臨的嚴峻挑戰、應對的現實基礎等，既是推動老齡事業高質量發展的必然要求，也是探索我國人口老齡化發展規律及其與經濟社會發展的相互關系、建構具有中國特色的積極應對人口老齡化理論體系的一項重要舉措。這將有利于在吸收國際社會先進理念和改革創新成果的基礎上，進一步厘清積極應對人口老齡化戰略思路，加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進，走出一條借鑒各國有益經驗、符合中國國情的積極應對人口老齡化之路。

二是制定實施方案。人口老齡化帶來的從來都不僅僅是老年人的問題，而是對經濟社會的各個方面都將產生深遠影響。因此，積極應對人口老齡化不僅僅只是解決老年人或人口結構的問題，而是還要主動為未來伴隨人口老齡化而來的經濟社會發展模式轉型做準備，使其與人口結構變化相協調，朝著更健康、可持續的方向發展。要在戰略研究的基礎上，加快制定積極應對人口老齡化實施方案，明確今后一個時期，特別是“十四五”時期的生育養育、教育培訓、退休社保、收入分配、產品服務等方面政策的具體任務及其落實主體。這將有助于從全局和戰略的高度進行頂層設計，統籌資源，最大限度把握人口老齡化戰略機遇。這也將有助于人口老齡化國家戰略與健康中國戰略、人口長期發展戰略等關聯性強的戰略協同推進，與區域發展戰略、鄉村振興戰略、城鎮化戰略等平行戰略聯手推進，形成戰略間的相互支撐和共促共進。

三是加強宣傳普及。我國人口老齡化的復雜性決定了政府、社會、市場、家庭、個人等任何一方都無力獨自應對，而是需要全社會共同努力，充分發揮黨委領導下各主體的積極能動性，建立全社會責任共擔、綜合應對的格局。要在戰略研究的基礎上，加大積極應對人口老齡化國家戰略的宣傳教育力度，加快推廣積極應對人口老齡化的戰略思維，讓全體社會成員充分認識這一國家戰略的預期目標、核心內容、主要任務、重大意義和具體路徑，形成廣泛的社會共識，打造共建共治共享的老齡社會治理共同體。積極推動將人口老齡化國情教育納入國民教育體系，推動人口老齡化形勢、老齡政策法規、尊老愛幼等方面的教育進學校、進機關、進社區、進家庭，特別是要針對黨政干部、大學生、基層社區工作者、老年人等重點群體開展針對性教育，引導全社會樹立積極老齡化觀念，以積極的態度、積極的政策、積極的行動應對人口老齡化。

（二）形成積極應對人口老齡化的行動合力

一是堅持黨的領導。習近平總書記強調，開展新時代的老齡工作，要“堅持黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動相結合”，推動老齡事業全面協調可持續發展。堅持黨對積極應對人口老齡化的集中統一領導，確保老齡工作始終保持正確的政治方向，發揮黨總攬全局、協調各方的核心領導作用，是實施積極應對人口老齡化國家戰略的根本保證，也是我國應對人口老齡化挑戰的體制優勢。探索建立黨領導下的政產學研一體的老齡工作顧問機制，定期舉辦國家級老齡會議，吸收各級老齡工作者、老齡科研人員、老齡產業代表參加，為積極應對人口老齡化提出戰略性建議。各級黨委、政府要堅持黨政主要負責人親自抓、負總責，完善黨委統一領導、政府依法行政、部門密切配合、群團組織積極參與、上下左右協同聯動的老齡工作機制，切實把黨的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力轉化為全社會應對人口老齡化的強大動力，形成老齡事業發展全國“一盤棋”的工作格局。

二是加強統籌協調。從短期看，要強化部門聯動，形成更大應對合力。各老齡工作主管部門要建立聯動機制，整合現有涉老方面的協調議事機制，形成一個部門牽頭、多個部門參與，相對集中、協調有力的部門聯動機制。要進一步發揮群團組織和社會組織的作用，形成協調配合、分工合作、齊抓共管的大老齡工作格局。研究出臺老齡工作評估考核辦法，統一從國家層面衡量各地老齡工作開展情況的標準。一方面，通過出臺考核辦法，對地方老齡機構的工作進行直觀、有效的監督；另一方面，通過統一評估指標，引導地方老齡工作方向與國家層面老齡工作方向保持一致。從長期看，要適時整合老齡健康、養老服務、社會保障等職能，組建獨立的老齡工作行政管理機構，專職負責老齡事務。建立完善貫穿國家、?。ㄗ灾螀^、直轄市）、市、縣（市、區）、鄉鎮（街道）的五級工作體系，明確各級老齡工作機構職責，形成一套完整的老齡工作體系。

三是強化基層力量。習近平總書記要求“保證城鄉社區老齡工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困難有人幫”。積極應對人口老齡化的落腳點在基層，要加快充實縣、鄉兩級老齡工作力量，明確街道（鄉鎮）要有專人負責老齡工作，充分發揮社區（村）政府購買服務的方式在解決老齡工作人員短缺問題方面的積極作用。鼓勵有條件的地方在老齡工作體制機制上先行先試，對其成功做法進行跟蹤研究，拓寬未來深化改革的探索之路。研究按照“費隨事走”原則，把積極應對人口老齡化納入地方經濟社會發展規劃統籌謀劃，不斷加大財政支持力度，并建立長效機制。隨著老年人口占比增加和經濟社會發展，逐年增加財政支持額度，強化對各級老齡工作機構的經費保障。加強對基層老齡協會的建設和管理，充分發揮其在基層老齡工作中的獨特作用，將其建設成為黨和政府聯系廣大老年人的橋梁和紐帶。支持各級老年人協會在各級黨組織的領導下，做好組織開展老年文化體育活動，維護老年人合法權益，教育引導老年人健康生活、積極參與社會活動等方面的工作。