搬遷與集聚促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

葉 霖

（麗水市蓮都區(qū)雅溪農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)站，浙江麗水 323000）

0 引言

對(duì)于九山半水半分田的蓮都區(qū)來說，重點(diǎn)扶貧對(duì)象多在高山遠(yuǎn)山交通不發(fā)達(dá)，生產(chǎn)生活條件落后的地方。把農(nóng)戶從這些地方搬出來，聚集到生產(chǎn)生活條件好的地方，是消除這類貧困的根本性措施。

1 搬遷的重要意義

通過“大搬快聚”，有計(jì)劃地把高山遠(yuǎn)山、水庫(kù)庫(kù)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)等生產(chǎn)生活條件落后、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域的散居農(nóng)民搬遷到市區(qū)或者中心鎮(zhèn)、中心村等基礎(chǔ)設(shè)施較完善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)對(duì)于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有重要意義。

1.1 推進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚，使低收入農(nóng)戶擺脫惡劣的生存環(huán)境

中共浙江省委、浙江省人民政府《關(guān)于推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展的若干意見》（浙委〔2011〕29號(hào)）中指出欠發(fā)達(dá)地區(qū)需加快推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口集聚。推進(jìn)農(nóng)民異地搬遷和轉(zhuǎn)移是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口集聚的必要條件。蓮都區(qū)九山半水半分田，不少農(nóng)戶分散的居住在自然環(huán)境惡劣、資源稟賦匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施落后的高山、遠(yuǎn)山、深山地區(qū)，這些地區(qū)往往也是低收入農(nóng)戶的聚集區(qū)。只有通過異地轉(zhuǎn)移，把偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)戶搬遷到基礎(chǔ)條件較好、信息較發(fā)達(dá)的區(qū)域，并通過組織培訓(xùn)等方式提高搬遷農(nóng)戶自身素質(zhì)和就業(yè)能力，才能徹底的使低收入農(nóng)戶擺脫惡劣的生存環(huán)境，擺脫貧困，最后逐步富裕起來。

1.2 完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系、推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)建設(shè)的需要

科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)一體，加快推進(jìn)城區(qū)、中心鎮(zhèn)、中心村協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)集聚發(fā)展、集約發(fā)展。把城區(qū)和中心鎮(zhèn)作為發(fā)展的重要平臺(tái)，把建設(shè)城鄉(xiāng)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、集聚人口、保護(hù)生態(tài)和節(jié)約土地有機(jī)結(jié)合起來，科學(xué)確定城市中各城鎮(zhèn)的功能定位、產(chǎn)業(yè)布局。對(duì)搬遷農(nóng)戶進(jìn)行集中安置，高起點(diǎn)規(guī)劃和建設(shè)安置小區(qū)（點(diǎn)），使搬遷農(nóng)戶居住條件和生活水平有明顯的改善和提高。

1.3 以公寓式安置為主，大大提高土地利用率，是推進(jìn)“大搬快聚”安置方式的一大改革

國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》貫徹了“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策。從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，針對(duì)當(dāng)前土地管理中存在的問題，提出了土地管理的一系列措施。蓮都區(qū)范圍內(nèi)分布著大量的農(nóng)村宅基地，毫無規(guī)劃，房屋低矮、破舊，土地使用率低、利用粗放、布局零亂、效率極低。“大搬快聚”堅(jiān)決貫徹執(zhí)行國(guó)家及浙江省的有關(guān)文件，城區(qū)和中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)域小區(qū)，原則上以公寓式安置為主，挖掘蓮都區(qū)范圍內(nèi)原有建設(shè)用地存在的潛力，盤活現(xiàn)有存量土地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，為蓮都區(qū)未來發(fā)展提供寶貴的用地指標(biāo)保障。

2 主要成績(jī)

2.1 農(nóng)戶生產(chǎn)生活條件明顯提高

實(shí)施異地搬遷后，農(nóng)戶的生產(chǎn)生活狀況得到徹底的改善，完全解決了原高山、遠(yuǎn)山和水庫(kù)庫(kù)區(qū)農(nóng)戶的生產(chǎn)、生活條件落后的問題，也保障了地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)農(nóng)戶的生命和財(cái)產(chǎn)安全。

2.2 農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入顯著增加

實(shí)施異地搬遷后，農(nóng)戶生活在基礎(chǔ)條件更好的地區(qū)，不僅開闊了視野，更新了觀念，也大大的增加了就業(yè)機(jī)會(huì)。農(nóng)戶通過搬遷，進(jìn)入城鎮(zhèn)，通過更好的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)條件，積極參與到社會(huì)生產(chǎn)當(dāng)中，人均收入水平比搬遷前有了較大提高。

2.3 城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程持續(xù)加快

實(shí)施異地搬遷后，散居的農(nóng)戶向城區(qū)、工業(yè)區(qū)、中心鎮(zhèn)等地集聚，人口效應(yīng)使得遷入地的水、電、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)一步加快，促進(jìn)了城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展，不僅使農(nóng)戶共享改革發(fā)展帶來的獲得感和幸福感也推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

2.4 生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化

實(shí)施異地搬遷后，農(nóng)戶從生態(tài)脆弱地帶搬遷出來，騰出空間。我們實(shí)施了退耕還林、退宅復(fù)墾，山區(qū)植被、野生動(dòng)物等資源也得到了更加有效的保護(hù)。農(nóng)戶搬遷后，有效減少了生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的人類活動(dòng)強(qiáng)度，也減輕了資源環(huán)境的巨大壓力。

3 主要成功經(jīng)驗(yàn)

3.1 政府主導(dǎo)

區(qū)政府主導(dǎo)，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）把農(nóng)民異地搬遷工作作為重點(diǎn)工作來抓，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，相關(guān)部門高度參與。配備專職工作人員，成立“大搬快聚富民安居”工程指揮部。專門研究、制定各項(xiàng)優(yōu)惠政策，持續(xù)加大政府資金、建設(shè)用地等扶持力度，確保搬遷任務(wù)順利實(shí)施，有效完成。

3.2 科學(xué)規(guī)劃

以加快人口集聚和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)，結(jié)合城市、土地利用、產(chǎn)業(yè)布局等總體規(guī)劃，在謀劃異地搬遷小區(qū)和遷建點(diǎn)時(shí)，將地址選在人口密度較大、有產(chǎn)業(yè)支撐的城區(qū)、工業(yè)區(qū)和中心鎮(zhèn)，為搬遷農(nóng)戶創(chuàng)造良好的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)環(huán)境，使搬遷后的農(nóng)戶，不僅能安居更能樂業(yè)。

3.3 梯度推進(jìn)

根據(jù)實(shí)際情況，充分考慮農(nóng)戶自身意愿，引導(dǎo)散居的農(nóng)戶向城區(qū)轉(zhuǎn)移，同時(shí)也鼓勵(lì)農(nóng)戶向中心鎮(zhèn)和中心村轉(zhuǎn)移；既允許本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）范圍內(nèi)部的搬遷，也允許跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨區(qū)域的搬遷。

3.4 促農(nóng)增收

為使異地搬遷農(nóng)民“穩(wěn)得住、富得起”，蓮都區(qū)政府以及區(qū)屬各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）積極采取有效措施，幫助農(nóng)民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)。一是組織職業(yè)技能培訓(xùn)，提高搬遷農(nóng)民的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力。合理利用當(dāng)?shù)氐穆殬I(yè)技術(shù)學(xué)校、勞動(dòng)力市場(chǎng)培訓(xùn)中心等專業(yè)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，開展農(nóng)民素質(zhì)提升培訓(xùn)。二是發(fā)展來料加工、推薦周邊工業(yè)企業(yè)就業(yè)，拓寬異地搬遷農(nóng)民就業(yè)渠道和就業(yè)方式。三是扶持家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)合作社，鼓勵(lì)發(fā)展適合本地的優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)搬遷農(nóng)民增產(chǎn)增收。

3.5 保護(hù)權(quán)益

一方面，搬遷農(nóng)戶原來承包的耕地、山林的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)仍保持不變。另一方面，鼓勵(lì)耕地、山林等流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；鼓勵(lì)耕地、山林、荒地等有償轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。此外，把異地搬遷農(nóng)戶納入到本行政區(qū)域管理和人民群眾自治的范圍，實(shí)行屬地管理制度，使異地搬遷農(nóng)民在戶籍管理、社會(huì)保障、子女就學(xué)、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)等等方面，擁有與當(dāng)?shù)鼐用竦耐却觥?/p>

在摩擦系數(shù)不變（μ=0.3）的條件下，泊松比從0.2到0.4；長(zhǎng)徑比從6到12；計(jì)算得到相對(duì)壓強(qiáng)隨泊松比和長(zhǎng)徑比的變化曲面如圖6所示。

4 存在的問題

在城市化、工業(yè)化、信息化同步發(fā)展今天，農(nóng)民異地搬遷條件也發(fā)生了巨大的變化，在實(shí)施過程當(dāng)中存在著新的挑戰(zhàn)和新的制約：

4.1 搬遷成本不斷增加

一是資金補(bǔ)助，省、市、區(qū)對(duì)異地搬遷農(nóng)戶的資金補(bǔ)助，已經(jīng)不能滿足實(shí)際搬遷農(nóng)戶搬遷過程中對(duì)補(bǔ)助資金的需求；二是土地，工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷加速，導(dǎo)致土地成本大大的上升；三是物價(jià)，近年來建材、勞動(dòng)力工資等價(jià)格持續(xù)上漲，導(dǎo)致建房成本不斷增加，由于物價(jià)上漲，農(nóng)戶所得到的補(bǔ)助資金實(shí)際貶值，農(nóng)戶搬遷成本不斷在增加。

4.2 整村搬遷難度不斷加大

異地搬遷歷史數(shù)據(jù)和實(shí)施情況說明，首先實(shí)現(xiàn)搬遷的大多是相對(duì)富裕的群體，貧困戶和低收入農(nóng)戶要搬遷還是比較困難。而且經(jīng)過多年實(shí)施的異地搬遷工程，相對(duì)富裕且整體搬遷條件較好的自然村基本已經(jīng)搬遷完畢，剩下的搬遷難度都較大。

4.3 轉(zhuǎn)移就業(yè)條件支撐不足

由于搬遷農(nóng)戶固有的思想觀念和自身文化素質(zhì)水平的制約，搬遷到城鎮(zhèn)后一時(shí)難以適應(yīng)城鎮(zhèn)就業(yè)的要求。另外，我們還未建立、健全對(duì)搬遷農(nóng)戶就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的管理服務(wù)體系，目前的勞動(dòng)力市場(chǎng)和就業(yè)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)還不夠完善。

4.4 后續(xù)發(fā)展機(jī)制有待完善

目前，絕大多數(shù)搬遷農(nóng)戶的戶籍仍在原遷出地，對(duì)搬遷后的農(nóng)戶就學(xué)、就業(yè)、就醫(yī)、社保等社會(huì)保障的權(quán)益實(shí)現(xiàn)帶來許多障礙。此外，農(nóng)戶搬遷后，一時(shí)難以對(duì)原本承包的田、地、山林等進(jìn)行有效的管理、開發(fā)和利用。

5 應(yīng)對(duì)措施

5.1 堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，規(guī)劃引領(lǐng)

5.2 堅(jiān)持政府引導(dǎo)，群眾自愿

“大搬快聚富民安居”工程是一次人口集聚、產(chǎn)業(yè)布局、資源要素的大調(diào)整、大整合、大提升，系統(tǒng)性、政策性、程序性強(qiáng)。既要發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用和村級(jí)組織的協(xié)調(diào)作用，有序組織引導(dǎo)農(nóng)戶搬遷，又要充分尊重農(nóng)戶的意愿，保障農(nóng)戶的自由和選擇權(quán)，充分體現(xiàn)人民群眾的自愿原則。

5.3 堅(jiān)持分類施策，靈活安置

進(jìn)一步優(yōu)化安置模式，設(shè)置多點(diǎn)多方式的安置模式，供搬遷對(duì)象自行選擇。積極探索市場(chǎng)化安置小區(qū)建設(shè)新路徑。根據(jù)不同的搬遷類型、搬遷群體以及不同的安置方式實(shí)行差異化補(bǔ)助。嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”規(guī)定。

5.4 堅(jiān)持產(chǎn)城融合，促農(nóng)增收

通過人口搬遷實(shí)現(xiàn)人口集聚，加快生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)的優(yōu)化配置，促進(jìn)城市化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局的更加合理化，科學(xué)化。通過就近就業(yè)、加強(qiáng)培訓(xùn)促進(jìn)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)、在安置小區(qū)建設(shè)富民產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用房等方式，促進(jìn)搬遷對(duì)象就業(yè)增收。

5.5 堅(jiān)持政策銜接，確保穩(wěn)定

加強(qiáng)相關(guān)政策銜接，充分考慮各方面的利益關(guān)系，促進(jìn)新老政策平穩(wěn)過渡。做實(shí)做細(xì)搬遷對(duì)象的政策解釋、政策處理等工作，確保搬遷對(duì)象對(duì)相關(guān)政策充分了解、真心接受。