政社關系視角下居家養老服務供需失衡問題研究

李志鵬，曲紹旭

（南京理工大學 公共事務學院，江蘇 南京210000）

一、引言

近年來，我國60 歲及以上老年人口不斷增加，預計到2050 年，老年人口將突破4 億人（童星，2015）。老年人口不斷增加的同時，高齡化的問題也不斷凸顯。2010 年，我國80 歲及以上高齡老年人口突破2 000 萬人，在老年群體中所占比重達到了10%以上（總報告起草組，2015）。這意味著，近年來我國的養老服務需求不斷增長。此外，獨居、空巢等缺乏子女陪伴的老年人口也在不斷增長。原國家衛生計生委發布的《中國家庭發展報告（2015）》①該調查時間為2014 年10 月至2015 年2 月。指出，我國空巢老年人口在老年人口中所占比重為50%左右。空巢老年人口增多的部分原因是，我國家庭規模不斷縮小和核心家庭不斷增多。受中國傳統文化的影響，居家養老一直是大多數中國人青睞的養老模式。在傳統社會，生活在大家庭中的老年人主要依靠其他家庭成員的照顧；隨著家庭結構的核心化與家庭規模的小型化，越來越多的家庭難以保證對老人的照料，人們的養老壓力越來越大。在此背景之下，社會大眾對居家養老的關注度不斷增加。

整體來說，目前我國大多數地區的居家養老服務都處于供給難以滿足需求的失衡狀態，只有個別地區偶爾有部分服務能夠滿足需求，并且這種狀況難以在短時間內得到有效改善（高靈芝 等，2012）。一方面，政府提供的居家養老服務難以滿足不斷增長的養老服務需求；另一方面，從老年人對居家養老服務的使用角度來看，目前我國的居家養老服務卻出現了有所剩余的狀況（丁志宏 等，2011）。隨著人口老齡化的快速發展，居家養老服務的供需不平衡問題越來越受到人們的關注。

目前學界對居家養老服務供需狀況的研究中，學者們大多通過問卷調查等方式呈現研究區域內居家養老服務的供給與需求現狀。部分研究者認為，目前我國的居家養老服務供給總量不足、種類少（宋言奇 等，2014）。還有研究者發現，居家養老服務既存在供給與需求之間不均衡、不匹配的問題，也存在人們對其利用率不高的問題（叢春霞 等，2017）。

二、居家養老服務供需失衡原因：已有研究的原因分析

針對我國居家養老服務的供需失衡現象，學者們分別從政府和養老服務組織的角度探究了其原因。

（一） 政府層面的原因

1．政府職能越位

居家養老服務提供過程中的政府職能越位主要表現為，政府對居家養老服務干預過多。長期以來，我國居家養老服務主要以政府為主導，政府不僅在法規政策制定、資金投入、整體規劃、人才隊伍建設等方面處于主導地位，而且對社會組織如何參與城鎮居家養老服務有著硬性規定。由于我國的“強政府”歷史傳統，社會組織只能在政府設置的范圍內開展服務，其自主性受到限制，組織的活力、人員積極性大大降低，導致城鎮居家養老服務的供給質量下降（王林森，2017）。社區居家養老服務工作由政府主導，政府在服務過程中存在越位行為，客觀上不利于居家養老服務的發展（王麗敏，2016）。

2．政府職能缺位

（1） 缺乏科學的監督與評估體系

目前我國居家養老服務的質量評估體系尚不完善。部分地區對居家養老服務質量評估的內容、方式、程序和標準等的規定過于簡單、籠統。一些相關部門對居家養老服務質量評估的作用重視不夠，評估結束后也缺乏必要的結果反饋（李小梅，2014）。政府在購買居家養老服務后，需要通過對服務進行監督和檢查來評估服務效果，但一些地方的政府缺乏對服務過程的監管，導致居家養老服務存在種種問題（楊茜 等，2018）。

（2） 政府資金投入不足

目前，我國老年人口逐年增長，但政府在養老服務的資金投入方面依舊保持在往年水平，出現了老年人的養老服務需求不斷增長與政府資金投入不足導致這種需求難以滿足之間的矛盾（曹飛廉等，2018）。即使在部分經濟較為發達的地區，政府對居家養老服務的資金投入也嚴重不足（陳靜等，2018）。在政府投入資金有限的情況下，雖然可以維持部分服務提供，但難以提供較為全面的居家養老服務（賀薪蒙，2013）。

3．政府購買居家養老服務的支持對象較少

雖然在我國政府購買的養老服務中，居家養老服務的占比較高，但政府購買居家養老服務的覆蓋范圍較窄。地方政府購買的居家養老服務的主要服務對象為高齡老年人和獨居老年人，而這部分老年人在整個老年群體中占比較低（吉鵬，2014）。也就是說，政府對大多數老年人的居家養老服務提供的支持力度有限，多數老年人因不符合政府購買服務的標準而被排除在外。這些老年人的居家養老服務需求不能得到很好地滿足，從而造成了供需不平衡。

4．服務供給的“格式化”

我國部分地區的政府在購買居家養老服務時會為老年人提供一份服務列表，老年人只可以選擇列表中的服務，政府依據老年人的選擇，委托相應的服務提供方為老年人提供居家養老服務。這種訂單式的服務提供方式雖然有簡潔明了的優勢，但預先將服務內容與服務項目固定在一定范圍的做法，并不能很好地滿足服務對象的不同需求。由于老年人只能較為被動地在服務列表中選擇服務項目，其個人需求并不能很好地得到滿足（李振星，2019）。更多的時候，政府購買的居家養老服務供給項目較為固定、種類較少，而有服務需求的老年人對居家養老服務的要求卻各不相同（鄭冕，2018），這導致雖然政府購買服務但老年人的需求并沒有得到相應滿足。

（二） 養老服務組織自身的原因

1．組織的自主性不強

在我國的居家養老服務提供過程中，養老服務組織的自主性不強，對政府有較強的依賴性。在服務定位上，它們往往認為自己是政府解決社會問題的一個輔助工具。而且，提供養老服務的社會組織多與政府形成了依附式合作關系，在實際提供養老服務的過程中往往是按照政府的具體要求提供服務，容易出現提供的服務與老人的需求并不匹配的狀況（唐健 等，2020）。由于養老服務組織的自主性不強，因此容易導致一方面政府購買了服務，但另一方面老年人的需求仍然得不到滿足，出現養老服務供需失衡狀況。

2．服務人員不足且專業水平總體偏低

目前我國提供居家養老服務的社會組織的從業人員數量較少，其中受過專業訓練的服務人員更是不足。居家養老服務工作內容瑣碎且較為繁重，社會認可度低，福利待遇差，社會大眾對這一職業還存在偏見，這些導致目前我國的居家養老服務人員數量嚴重不足，其專業水平難以達到要求，流動性較大（耿雅琴，2014）。

3．缺乏與服務對象的充分溝通

雖然有些養老服務組織在服務開展前進行了需求調查，但這些調查大多并不是很深入。隨著服務的開展，老年人的需求可能會發生變化，養老服務組織需要根據老年人需求的改變，對服務項目進行適當調整。如果一直停留在按照既定的服務計劃提供居家養老服務，容易導致老年人的實際需求難以滿足，服務提供的效果也會相應降低。由于缺乏與服務對象的充分溝通，容易出現社會組織提供居家養老服務之后，老年人的需求并沒有真正得到滿足，居家養老服務出現供需失衡現象（汪鈺，2015）。

4．生存境況不佳、投資回報率低造成低水平服務

在養老服務領域，一些民辦養老機構資金匱乏，勉強維持生存。一些民辦養老機構由于缺少政策扶持和籌資渠道，再加上居家養老服務領域的投資回報率低，很難維持正常運行（陶冉，2013）。一些機構為了維持生存，不得不降低服務提供水平、減少服務內容。這種低水平的服務，自然難以滿足老年人的需求，從而導致居家養老服務的供需失衡。

居家養老服務供需不平衡的問題受到越來越多的學者們的關注，現有研究大多從政府和養老服務組織兩個方面尋找造成居家養老服務供需失衡的原因，從政社關系的角度分析造成養老服務供需失衡原因的研究相對較少。本文擬從政社關系的角度對居家養老服務供需不平衡問題進行分析。實際上，上文所梳理的居家養老服務供需失衡問題，很多都是由于政社關系的不協調所引起的。例如：政府對居家養老服務干預過多、“格式化”供給居家養老服務、對居家養老的資金投入不足、對居家養老服務缺乏科學的監督評估體系，養老服務組織的自主性不強、服務人員少且專業水平較低、與服務對象溝通不夠，等等，歸根結底都是由于政社關系不協調引起的。

三、政社關系視角下的居家養老服務供需不平衡

（一） 不平等的政社關系

目前我國大多數養老服務組織的獨立性較差，政府部門對于養老服務組織的干預較多。更多的時候，二者之間的關系并不是真正意義上的平等關系，而是一種依附式合作或替代性插手的從屬關系。

1．依附式合作的政社關系

在我國，社會組織通常并不能獲得完整的資源或運作空間，由于政府很多時候擁有對資源的控制權，因此會在社會組織提供服務的過程中對其進行直接或間接地干預。這就使政社關系成為一個矛盾體：在形式上政府與社會組織是平等的合作關系，但在現實中卻難以處于平等的位置，社會組織難以真正地獨立自主，不得不依附于政府，否則將難以發展。這種依附與合作并存的政社關系，是一種“依附式合作”的政社關系（彭少峰，2017）。

隨著政府購買服務的發展，政社合作越來越頻繁、緊密，但這并沒有使二者擁有平等的地位。大量社會組織需要通過政府購買服務來獲得資源，這會導致其在這一過程中受到行政部門的干預或控制，這種合作方式使得社會組織的獨立性和自主性不斷削弱（彭少峰，2017）。在招投標過程中，因為政府和社會組織簽訂有明確的合同，二者也沒有隸屬關系，政府轉而通過資源誘導的方式來獲得“剩余控制權”（周雪光，2015）。其方法主要有兩種。一種是為社會組織提供額外的資源。一些提供居家養老服務的組織由于缺乏資源，往往會希望得到政府額外的幫助，從而主動依附于政府。另一種是項目續約承諾。對于較為服從的社會組織，政府往往傾向于將項目交付于他們，并為其提供續約承諾，或在招投標過程中暗中為其提供幫助（彭少峰，2017）。因此，雖然社會組織與政府在形式上表現為平等的合作關系，但實際上二者之間往往是一種依附關系（Scott，1972）。社會組織與政府之間的這種依附關系，導致一些社會組織為了生存，提供服務的動機主要是為了完成政府部門的任務，而不是真正意義上滿足服務接受者的需求。

2．替代性插手的政社關系

長期以來的行政慣性，導致政府對社會組織的替代性插手以及行政權力對社會組織權力的置入式插手（石亞軍等，2015）。這種替代性插手的政社關系，使得無論是民間社會組織與政府之間，還是官辦社團與政府之間，都表現出政府處于絕對的主導地位（譚日輝，2014）?，F實中，一些社區組織承擔了政府的部分行政職能，政府則包攬了許多本應由社會組織承擔的事務（謝志強 等，2017）。

在這種依附性關系之下，社會組織對政府有較強的依賴性，而政府對社會組織則是一種弱依賴。我國社會組織的活動空間基本來源于政府的“讓渡空間”（賀立平，2007），難以獨立自主地發展。在政府購買服務的過程中，政府可以選擇與哪些社會組織合作，社會組織處于較為被動的被選擇方，而政府則處于優勢地位，擁有足夠的主動權，對社會組織的資源依賴具有“可選擇性”（虞維華，2005；汪錦軍，2012；陳天祥 等，2019）。

（二） 供需不平衡的居家養老服務

很多養老服務組織的自主性不強，其經費和資源主要來自政府購買服務，對政府有著較強的依賴性。而政府部門在購買服務時則可以挑選不同的組織，從而容易對組織的服務提供進行不同程度的控制或干涉。政府部門在購買居家養老服務時，往往傾向于采取訂單式的“格式化”服務。這種供給方式雖然可以使服務更為規范，但也可能會帶來服務內容較為單一、服務人員自主性不足等問題。養老服務組織在提供服務的過程中自主性不強。這種固定的訂單服務與老年人的實際需求有時是存在差異的，部分需求量較小的服務有可能供給剩余，而服務對象較為需求的服務反而有可能供給不足，從而出現服務供需失衡。

政府部門在購買居家養老服務時，除了容易對社會組織干預和控制過多，還存在不同程度的履職缺位現象，包括對居家養老服務提供的資金投入不足、缺乏對養老服務組織的服務監督等。資金投入不足，使得部分養老服務組織不得不通過降低養老服務水平等方法來減少成本和維持機構運行，導致其服務效果較差，不能很好地滿足老年人的實際需求。政府缺乏對養老服務組織的服務監督，使得養老服務組織在開展服務后缺少與服務對象的溝通，難以真正提升居家養老服務的質量，最終導致居家養老服務供需失衡。

四、政社關系的優化路徑

（一） 增強社會組織的服務提供能力

不論是依附式合作還是替代性插手，都體現了政府部門對于養老服務組織的干預。之所以出現政府部門對于養老服務組織的干預，原因之一就是政府對社會組織的服務提供能力缺乏信任。政府部門由于對社會組織的服務水平、服務效果存在一定的不信任，因此難以對其真正放手。

目前我國部分養老服務組織的規范化、組織化程度較低，服務人員數量不足、專業化水平低、流動性大，難以滿足老年人的需要。養老服務組織需要加強自身建設，建立長效的人才培養、管理和激勵機制，增強服務提供能力。

養老服務組織的發展離不開政府部門的扶持，政府與社會組織之間關系的再優化也需要政府恰當地履行其職責（韓小鳳等，2020）。在這一過程中，政府扮演著服務提供設計者的角色，要站在更好地供給公共服務的立場上，加大對養老服務組織的扶持力度，采取有力措施，提升社會對居家養老服務人員的認可度，增加對居家養老服務提供的資金投入，增強社會組織的服務提供能力。

（二） 建立服務質量監督和反饋機制

建立第三方評估監督機制，對社會組織提供的居家養老服務質量進行客觀、公正的評估和監督。擔任評估和監督的第三方不應和其中的任何一方有利益關系，評估過程要做到客觀、公正，不能受到委托方的任何干擾。在評估過程中，可以讓公眾參與其中，發揮公眾的監督作用，使評估結果更為客觀、公正、公平。

建立居家養老服務質量反饋機制，加強對服務過程和效果的監管。政府在對居家養老服務效果的考察結束后，要對服務的評估結果進行分析，不斷優化服務提供方案。同時，要獎勵服務效果好的社會組織，對于服務效果不好的社會組織要有相應的懲罰措施。通過對養老服務質量的監督管理與反饋，可以督促養老服務組織進一步提升服務質量，降低可能的風險，政府也可以由此與優質的居家養老服務提供者開展合作（馮夢成，2020）。

（三） 發展政府主導下的政社合作關系

更好地滿足老年人的需求，持續增加居家養老服務供給的數量與質量，是政府和提供養老服務的社會組織的共同目標。政府和社會組織同時以滿足老年人需求為中心開展服務，確立共同的目標，可以使雙方減少分歧，不斷提升服務能力。

在居家養老服務提供的過程中，政府是“主導”，而不是“管制”，政府扮演的是政策引導、支持促進和監督管理等角色，養老服務組織在法律、制度允許的范圍內提供服務。在明確分工和合作關系的前提下，政府要逐步放手，“主導”而非“管制”，不再承擔大量的事務性工作，給養老服務組織適當的空間；養老服務組織要不斷加強自身建設，提升服務質量（謝瓊 等，2020）。只有形成這樣的政社合作關系，才會使居家養老服務的供給質量不斷提升，從而改善居家養老服務供需失衡狀況。

五、結論

本研究梳理了學界對居家養老服務供需失衡問題的探討。學者們從政府和養老服務組織兩個角度來尋找造成居家養老服務供需失衡的原因。政府角度的原因主要有：政府職能的越位和缺位，政府購買居家養老服務的支持對象較少，服務供給的“格式化”，等等。養老服務組織角度的原因主要有：服務人員不足且專業水平總體偏低，組織的自主性不強，缺乏與服務對象的溝通，等等。

本研究主要從政社關系的角度分析居家養老服務供需失衡問題。社會組織對政府是一種強依賴，而政府對社會組織則是一種弱依賴，這種不平等的關系造成了政府對養老服務組織存在不同程度的控制或干預。這種關系導致居家養老服務資源配置與應用的效率低下、服務滿意度下降，部分需求量較小的服務有可能供給剩余，而服務對象較為需求的服務反而有可能供給不足，從而出現供需失衡。此外，這種不平等的政社關系中，也存在政府部門的職能失位，如對居家養老服務提供的資金投入不足、對社會組織提供的服務缺乏科學的評估和監督，從而導致政府購買服務的效果不佳，造成居家養老服務供需失衡。

為了更好地提供居家養老服務，改善居家養老服務的供需失衡狀況，需要優化居家養老服務提供過程中的政社關系。包括：增強社會組織的服務提供能力，建立服務質量監督和反饋機制，發展政府主導下的政社合作關系。