農民住房財產權抵押貸款的困境與對策

杜寒玉，杜金向

（天津財經大學金融學院，天津 300222）

農民住房是指農戶在農村集體經濟組織所有的土地上建造的房屋，農民住房財產權包括其對房屋的所有權和宅基地的使用權，農戶可通過抵押其住房財產權向金融機構進行貸款，用于解決農民資金短缺問題。隨著城鎮化的推進和鄉村振興戰略的提出，大量農民進入城市務工，農民收入類型逐漸趨向多樣化，農民的生存不再主要依賴于土地，農村住房的財產性功能超過其社會保障功能［1］。與此同時，在農村人口不斷外流的趨勢下，大量農房閑置，資源無法得到充分利用。為盤活農房的經濟價值，開展農民住房財產權抵押貸款試點工作被提上日程，經過全國人大常委會授權，國務院在天津市薊縣等59 個試點縣（市、區）暫時停止宅基地不得抵押的法律規定，從2016 年起開展了為期3 年的農房抵押貸款試點。截至2018 年9 月末，全國59 個試點地區已有330 家金融機構開辦農房抵押貸款業務，農房抵押貸款余額292 億元，同比增長48.9%，累計發放516 億元。在試點取得積極成效的同時，確權頒證進度緩慢、抵押農房流轉和處置難度較大等制約因素逐漸顯露［2-3］。農房抵押貸款沒有成為農村信貸的主流，且其推進規模逐漸縮小，甚至成為許多涉農金融機構的“雞肋”業務［4］。

1 農民住房財產權抵押貸款困境

1.1 相關法律與程序存在障礙

1.1.1 相關法律存在沖突

根據我國相關法律中“地隨房走、房隨地走”的原則，房屋及其所占用的宅基地應同時抵押。雖然在試點地區暫停了《擔保法》和《物權法》中宅基地不得抵押的規定，但試點后的法律仍然存在障礙。2021 年實施的《民法典》仍然規定宅基地使用權不得抵押。

1.1.2 農房頒證率低

抵押貸款需要辦理抵押物登記，這就需要農民有住房財產權證書。但是在實際操作過程中，大部分農民手中沒有房屋產權證，截至2018 年9 月末，27 個農房抵押貸款試點地區農民住房所有權頒證率低于50%。例如，郵儲銀行在天津市薊州區進行農房抵押貸款時就遇到了農房頒證率低的問題，仍有16.36%的農戶手中缺少房屋所有權證或宅基地使用權證，這給涉農貸款意愿本來就很低的銀行等金融機構造成了貸款審批阻礙。

1.2 金融機構參與意愿低

雖然在農房抵押貸款試點地區放松了相關法律限制，加快了農房確權頒證進度，保證了農房抵押的合法性，但大部分金融機構參與農房抵押貸款意愿不高，主要因為作為抵押物的農房社會保障功能和權能不完整，導致其難以進行公允的價值評估及處置變現阻力較大。

1.2.1 農房價值評估難

住房城鄉建設部發布的《房地產估價規范》國家標準規定，房地產抵押價值評估應采用公開市場價值標準，可參照設定抵押權時的類似房地產的正常市場價格進行評估。但農房的建造大多為農戶自建，在設計、用料等方面缺乏統一性；同時不同地域的農房在交通、基礎設施配套等方面存在較大差異，這使得評估機構很難找到類似的市場價格進行公允的評估。另外，對于農房抵押的專業評估機構較少，缺乏專業的評估人才，銀行在進行抵押品評估時比較困難，大部分銀行只能采取內部評估，但內部評估囿于銀行的專業性缺失，可能無法對農房的真實情況進行全面了解，由此會產生信息不對稱風險，降低了銀行的放貸意愿。

1.2.2 抵押物后續處置難

金融機構放貸的積極性與其成功處置抵押物的概率成正比［4］，但目前成功處置農房抵押物存在較大困難。1）抵押品的處置范圍僅限于本村。城鎮居民或非本村農戶的交易存在障礙。《土地管理法》中規定，宅基地只能在集體內部成員之間轉讓，不得向非集體組織成員轉讓，而且對農戶擁有的宅基地數量也做出了“一戶一宅”的要求。這導致了已經擁有農房的集體組織成員無法受讓，有受讓意愿的非集體組織成員沒有受讓資格。2）國家規定只有唯一一套住房不允許強制處置。由于“一戶一宅”的政策和保障農戶居住權的問題，可能會出現農民唯一住房抵押無法處置的情況。3）農村產權交易平臺沒有充分發揮作用，抵押品的流動性較差。如天津市雖然已經成立了農村產權交易所，但是通過農村產權交易所進行的農房流轉比例依然較少，農房交易以私下交易為主，有關農房交易信息的透明度較低，從而導致抵押物流轉困難。

1.3 農戶缺少貸款積極性

根據對天津市薊州區農房抵押貸款試點地區農戶的調查，僅有30%的農戶有意愿進行農房抵押貸款，僅有15.45%的農戶對農房抵押貸款及相關政策有所了解。在走訪中發現，農戶的貸款積極性普遍較低，存在以下制約因素。

1.3.1 抵押手續繁瑣

在抵押過程中，銀行貸款審批流程耗時較長；住房財產權抵押需要經過所屬的村委會簽字配合，但村委會配合程度不高。繁瑣的抵押手續導致農戶望而卻步。

1.3.2 農戶思想觀念保守

農戶對于農房抵押具有抵觸心理，認為住房是最重要的財產，尤其是年齡較大的農戶擔心未來會發生失去住房的風險。另外，在走訪中還發現在抵押辦理過程中存在著諸多制約因素，如農村存在著較強的親緣紐帶與鄉里關系，農戶在資金緊缺時完全可通過私人借貸解決，很少會向金融機構借款。

1.3.3 抵押品估值較低

由于缺少第三方評估機構，銀行在內部評估時通常較為謹慎，從而導致抵押品估值較低。通過在天津薊州區農房抵押貸款試點地區農戶的走訪，發現大部分農戶通過抵押農房取得的貸款額度為10 萬～20 萬元，這與農民的心理預期差距較大，導致農民的貸款意愿下降。

2 促進農民住房財產權抵押貸款實施的對策

2.1 做好法律銜接，落實確權頒證

國家從法律頂層設計上應明確農戶將農房所有權和宅基地使用權作為抵押物的合法性。宅基地使用權作為用益物權，具有使用和收益兩大權能，應盤活宅基地的收益權能，考慮將宅基地使用權納入抵押物范圍，或者允許農房脫離宅基地單獨抵押，當涉及抵押權實現時，可以在新的農房所有權人與原宅基地使用權人之間建立租賃合同，從而確保銀行抵押權的實現。加快落實農村房屋產權登記工作，確保農戶手中擁有宅基地使用權證和房屋產權證，并對違規建設的住房進行整改，明晰其產權界限，為農戶申請農房抵押貸款掃除法律與程序的障礙。

2.2 完善抵押貸款配套法規，提高金融機構參與意愿

1）針對農房價值評估難的問題，應建立完善的農房價值評估體系。政府加快制定針對農房抵押的評估法規，學習借鑒發達國家的評估立法。鼓勵專業評估機構創新評估方法、培養專業評估人才，提高農房價值評估的規范性和專業性，從而降低金融機構的評估難度和評估成本。

2）針對抵押物流動性差、后續處置難的問題，應逐步探索農房流轉新形式。①逐步擴大農房流轉范圍，嘗試對城鄉土地二元制度進行一定突破，逐步放松城鎮居民購買農村住房的限制，擴大農房抵押和受讓的范圍。②為保證銀行等金融機構抵押權的順利實現，防止因抵押權的實現而導致農戶流離失所，應規定農戶在申請農房抵押貸款時，除作為抵押物的房屋外必須有其他適當居住的場所，并且經過集體經濟組織同意備案。③充分發揮產權交易所的作用，建立農房收儲中心及設立風險補償基金，為銀行抵押物的處置提供保障，提高農房利用效率。

2.3 加強政策宣傳，保證農民利益

各級政府部門應進一步加大農房抵押貸款的政策宣傳力度。在對天津薊州區農房抵押貸款試點地區農戶的調查中，僅有15.45%的農戶在“是否接受過政府和銀行等金融機構相關政策宣傳”選項中選擇了“是”，說明對于基層的宣傳和普及力度還不夠，沒有充分調動抵押貸款需求方的積極性。基層政府應通過通俗易懂的宣傳方式對農戶進行普及，銀行等金融機構可在農村網點設置政策宣傳普及站點。與此同時，要大力推廣普及農村金融知識，使農民了解金融風險、增強誠信意識［5］。村委會應積極配合農民的農房抵押貸款申請，在貸款申請、抵押品評估、貸款發放等環節盡量為農戶提供一站式的審核平臺，讓農民少跑腿，簡化貸款手續。