我國協商民主機制的發展邏輯與趨向

張建紅，何碧瓊

（成都醫學院 馬克思主義學院，成都 610500）

協商民主是“黨領導人民有效治理國家、保證人民當家作主的重要制度設計，同選舉民主相互補充、相得益彰”〔1〕P295，凸顯了中國特色社會主義民主政治的優勢和特色。我國協商民主機制創建于革命戰爭年代，發展于新中國建設和改革開放時期，并需要在社會主義新時代繼續走向成熟和完善。探究我國協商民主機制的發展歷程與邏輯，汲取成功經驗與方法，科學把握其發展趨向，有助于加快這一“成熟與完善”的進程。

一、我國協商民主機制的發展歷程

我國協商民主機制的創建和發展與黨領導的新民主主義革命、新中國建設和改革開放的偉大實踐緊密相聯，其發展歷程從核心目的和主要任務角度大致可劃分為服務于政治團結、服務于公共決策、服務于社會治理三個階段。

一、以服務于政治團結為主階段

這一階段主要是指從新民主主義革命到1978年改革開放時期，我國協商民主機制的核心是以政治協商形式團結一切可以團結的力量，凝聚人心、眾志成城，奪取革命和社會主義建設的偉大勝利。1940年中共中央首次提出的“三三制”政權組織原則是新民主主義革命時期協商民主機制創建的重要制度實踐。當時，中國共產黨領導的抗日戰爭正處于異常緊張與艱難的境地。一方面，抗日戰爭進入相持階段，侵華日軍將大量兵力從正面戰場抽調到敵后戰場，對黨領導的抗日根據地展開了大規模掃蕩，實行殘暴的三光政策，極力壓縮根據地生存空間，妄圖將中國共產黨領導的抗日力量困死在資源枯竭的地方，另一方面，在正面戰場屢屢受挫的國民黨軍隊士氣不振，對日被動防守、消極作戰。與此同時，國民黨陣營中的頑固派對共產黨領導的抗日武裝力量甚是猜疑和忌憚，采取“溶共、限共”措施，進一步加劇了抗日根據地的艱難境地。為攻堅克難、眾志成城堅持抗戰，中國共產黨提出了有利于凝聚民心、團結抗戰的“三三制”原則。

按照“三三制”原則，抗日根據地的參議會和政府機關均實現了共產黨、非黨的左派進步分子和不左不右的中間派各占三分之一的人員配備?！叭啤闭酁楦髡瘟α堪l揚民主、協商合作提供了重要機制和平臺，有效提高了工作效率，有利于團結民眾、共同抗日。1949年9月21日，第一屆中國人民政治協商會議召開，標志著人民政協制度正式確立。人民政協助力中國共產黨團結了黨外一切可以團結的力量，建立最廣泛的統一戰線，為新中國成立作出了重大貢獻。建國后，“長期共存，互相監督”是處理中國共產黨和各民主黨派的關系準則，也是我國協商民主機制富有活力和生命力的表現。

二、以服務于公共決策為主階段

1978年改革開放，中國大地萬象更新，人民群眾期盼在好政策指引下加快社會主義國家建設，努力實現“四個現代化”。但如何吸取歷史教訓、避免重大決策失誤，使歷經“十年浩劫”的中國盡快蓬勃發展起來？鄧小平同志說：“沒有民主就沒有社會主義”，“必須有渠道反映群眾的要求和呼聲，必須有地方讓群眾提建議，有地方讓群眾申訴委屈，并且這種渠道要順暢、常態化”。為此，他堅定支持發展協商民主機制發展。1980年鄧小平同志親自主持修改了《中國人民政治協商會議章程》，1989年也是在他直接關心下，為更好實現政治協商、參政議政和民主監督，從而更有利于發揮各民主黨派在國家建設中的重要作用，中共中央制定了《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》。

黨的第三、第四代領導集體同樣重視協商民主機制建設，并將以政治協商、黨內協商為主要形式的協商民主機制擴展到了社會協商、基層協商。1998年在重慶，江澤民同志強調要加強農村基層民主制度建設。2007年在胡錦濤同志支持下，中共十七大強調要提高參政議政實效，把政治協商納入公共政策決策程序。這就是說，今后每當國家和地方在解決一些重要問題需要制定相應公共政策時，都必須經過政治協商的程序，且這個程序應當始終貫穿于決策之前和決策執行之中的全過程。顯然這樣規定的目的是為了能夠更有效的發揮各民主黨派參政議政作用，最大程度博采不同界別專業人士的特長和智慧，最為廣泛聽取來自不同戰線人民群眾的呼聲和意見，努力推動公共決策民主化和科學化。

三、以服務于社會治理為主階段

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央非常重視協商民主機制建設，他在多次場合都談到了對協商主體、協商領域、協商形式等進行建設的具體意見和建議。2019年10月31日在中共十九屆四中全會上，習近平同志從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度再次強調，要堅持協商民主的獨特優勢，要“構建程序合理、環節完整的協商民主體系，完善協商于決策之前和決策實施之中的落實機制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐”。畢竟我國是一個有著十四億人口的大國，國家事務管理復雜且千頭萬緒；發展不平衡，不同地區不同群體的需求、利益等不可能完全一致，甚至不同群體之間的利益要求還會出現嚴重對立；經濟社會發展尚存許多結構性矛盾，環境保護、民生保障、鄉村振興等任務艱巨。如此紛繁復雜艱巨的任務和問題對國家治理體系和治理能力提出了巨大挑戰。如果我們仍然像過去一樣僅僅依靠政府的力量來解決，顯然不符合現實。畢竟政府力量是有限的，不可能事無巨細的包辦管理一切，而且有些問題的解決政府介入的話，不僅不能起到很好效果反而會造成更多問題。實踐一再證明，一些社區、鄰里、群團、鄉鎮等問題通過人民群眾自發協商解決，或在黨和政府幫助下合作解決效果會更好。因此，發揚協商民主，調動人民群眾參與管理國家事務的意識和熱情，以服務于國家治理體系和治理能力現代化就成為新時代協商民主機制建設的重要任務。

四、我國協商民主機制發展的基本邏輯

我國協商民主機制根植于中國共產黨領導人民群眾進行的偉大革命和建設實踐。因此，黨在領導社會蓬勃發展中尊重人民群眾協商合作的創造精神便是協商民主機制得以發展的基本邏輯。

（一）黨與時俱進的領導。中國共產黨是以科學的馬克思主義理論武裝起來的先進政黨，與時俱進是黨擁有無限活力和生命力的重要方法。在黨領導社會主義協商民主機制創立和發展過程中，正是由于這種與時俱進性帶來的正確方針、政策，引導著協商民主從單一的政治協商逐步走向立體、豐富的社會協商、基層協商。抗日戰爭時期，黨從抗戰大局出發，審時度勢、因勢利導，團結一切進步抗日的力量，創造性地進行了政權建設的“三三制”實踐，為協商民主機制創建作出了可貴探索。解放戰爭時期，黨適時發出著名的“五一口號”，為新中國政治協商制度的建立進行了充分的輿論和文化準備。新中國建立后，如前所述黨從社會主義建設、改革開放、市場經濟發展、國家治理體系和治理能力現代化等實際出發，與時俱進的推出了諸多促進協商民主機制發展的方針、政策。

進入21世紀，黨領導的協商民主機制建設在理論和實踐上都獲得了巨大突破。理論層面，中國特色社會主義協商民主思想愈益清晰和成熟，這集中表現在一些重要文件關于協商民主的論述較以前更具有理論化和系統性特征。如2006年《中共中央關于加強人民政協工作的意見》第一次正式提出“協商民主”概念。盡管黨領導的協商民主實踐在建國前早就以各種形式存在，但“協商”和“民主”合起來用正式成為中國官方政治話語和概念在這里尚屬首次。又如2012年黨的十八大強調要健全社會主義協商民主制度，這無疑是要從機制建構的角度對協商民主進行系統性建設。再如2015年中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》更是一部全面系統地指導新時代協商民主機制建設的綱領性文件。實踐層面，黨順應歷史潮流和社會發展趨勢領導協商民主機制建設，使在協商主體、協商內容、協商方式等方面都呈現出與時俱進的特點：協商主體趨于多元化，包括政黨、政協、政府、人大、人民團體、基層、社會組織七大協商主體；協商內容廣泛化，不僅僅涉及政治、經濟、法律等重大方針政策，也涉及教育、醫療、衛生、就業等與人民群眾切身利益相關的重要決策等；協商形式多樣化，既有傳統的意見咨詢、專題會議、聽證會等形式，也有微信、QQ、網站直通平臺等協商交流的快捷方式?？傊?，黨與時俱進的領導構成我國協商民主機制不斷向前發展的重要邏輯。

（二）任何一種政治機制的發展演進都不僅僅是單一的政治因素在起作用，而是會涉及經濟、社會、文化乃至科學技術等諸多因素的合力影響。我國協商民主機制的演變與發展同樣遵循這一規律。建國前舊中國生產力落后，政局飄搖動蕩，國家積貧積弱，人民生活困苦，民間力量微弱，社會發展緩慢，以至于可以用“一盤散沙”來形容。舊中國政治圖景的實際情況是軍閥混戰此起彼伏，你方唱罷我登場，“城頭變幻大王旗”。沒有民主難有協商，“強權就是真理”被各種派別各種勢力奉為圭臬。顯然，落后的社會發展、松散的民眾力量很難支撐人民在政治生活中得到話語權，而所謂協商民主機制更是不可能存在的。

新中國建立后，在中國共產黨強有力領導下，國民經濟快速發展，社會充滿生機和活力，人民才有了真正參政議政的民主權利。建國初期，我們通過五個“五年計劃”基本形成了相對獨立、完整的工業體系和國民經濟體系，人口迅速增長，社會發展欣欣向榮，民主黨派、人民團體凝心聚力，積極參政議政。雖然后來文革十年空前緊張、壓抑、沉悶的社會環境極大抑制了協商民主機制發展，但改革開放后經濟高速發展帶來了社會活力的巨大釋放，以往被壓制的民主訴求或由于新的利益矛盾催生出來的新的民主參與要求也大大釋放出來。在這種背景下，人們在涉及利益分配、矛盾解決、生活需求等問題時，往往傾向于通過一種平等協商、多元互動、溝通合作的方式達成目標，從而進一步推動了協商民主機制發展。進入社會主義新時代，社會文化生活繼續繁榮發展，并更加趨于多元化方向，人民群眾對美好生活的需要也更富有多樣化和個性化特征。為了實現自身利益需求，不同群體參與協商民主意識進一步增強，再加上信息技術的廣泛運用和新興媒體蓬勃發展，協商民主方式與途徑較以前大為豐富，協商質量與效率也達到新的高度。同時，新時代我國重視城市社區建設和農村精準扶貧，在此基礎上一些地方基層協商民主十分活躍并得到黨和國家積極支持與肯定，這是我國協商民主機制建設繼續走向成熟與完善的重要表現。

（三）尊重人民群眾創造精神。我國協商民主“源自新中國成立后各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士在政治制度上共同實現的偉大創造”〔2〕P294，是人民群眾發揚民主、參與政治生活、參與國家管理、協商解決公共事務的重要機制。它來自于人民創新創造，服務于人民當家作主，也成長于人民悉心呵護。20世紀80年代，改革開放的春風吹遍神州大地，中國農民不僅有安徽小崗村“包產到戶”的經濟模式創新，也有村民自治的基層協商民主探索。90年代，在經濟高速發展背景下，在國企改革、產業改造等一系列市場化進程中產生了一些新的社會矛盾和問題，為了解決這些屬于發展中的問題，民眾自發組成的民間或草根組織風起云涌，幾乎遍及社會生活的每個領域，充分顯示了人民群眾自我解決問題的偉大創造精神。這些組織多是社會成員為了共同的公益或互益目的本著協商、民主、合作原則而志愿、自由、自主結成的非營利性組織。顯然，無論是村民自治還是社會組織合作，都是人民群眾創造性地運用協商民主機制解決公共生活難題的偉大實踐。這些創造性產物得到了黨和國家極大尊重，黨將人民群眾的創造性成果加以思想化升華、理論化凝練、制度化安排，進一步推動發展了社會主義協商民主機制。

五、我國協商民主機制發展的主要趨向

協商民主在我國有根、有源、有生命力，是人民群眾實現當家作主的又一重要制度機制。其已走過的輝煌歷程表明：黨與時俱進，在領導社會蓬勃發展中，尊重人民群眾協商合作的創造精神是社會主義協商民主機制得以不斷發展的基本邏輯。未來，協商民主機制仍將在黨的堅強領導下，趨向黨在十九大報告中指出的“廣泛、多層、制度化發展”〔3〕P37。

（一）廣泛發展。協商民主機制廣泛發展主要是指在協商領域、協商范圍要廣泛、深入、充分。我國是世界第一人口大國，僅僅人民吃飯穿衣、柴米油鹽醬醋問題就是非常大的發展問題，更何況在黨的領導下我們不僅僅是滿足解決溫飽，完成全面小康社會建設，而是要建設成為一個社會主義的現代化強國。因此，我們要在政治、軍事、體育、藝術、經濟、文化、教育、科技、醫療、養老、環保等各方面都廣泛發揚民主、深入協商，努力找到最大公約數，用最有效的辦法、最科學的決策解決好各種問題，只有這樣才能滿足人民群眾對美好生活的需要。但是，每一領域的發展都不容易，每一方面的任務都非常艱巨，如果我們不能夠廣泛發揚民主、深入開展協商，無法做到群策群力、集思廣益，就不能匯聚起磅礴之力共建繁榮之中國。所以，新時代我國協商民主機制必須實現廣泛發展。另外，還需要特別強調的是，歷史教訓和發展經驗一再告誡，在我們這樣一個單一制國家結構形式里，公共政策的科學性和合理性非常重要，牽一發而動全身，因此在政策制定和執行方面必須廣泛發揚民主、充分協商，才有可能避免政策失誤并及時啟動糾錯機制。

（二）多層發展。協商民主機制多層發展是指在協商主體、協商層次上要實現上下聯動、多層互動。當前我國改革正進入深水區，對于政治經濟體制中的頑疾、社會結構中的深層次矛盾、思想文化中的癥結等，我們黨不回避不敷衍，而是敢于面對復雜局面的挑戰，緊緊依靠人民，發揚民主、多層協商，通過大力推進政協協商、政黨協商、人大協商、社會組織協商等，集思廣益、科學決策，以實現對關系人民群眾切身利益問題的正確解決。同樣，由于改革進入深水區，敢啃“硬骨頭”，必然會引起政治經濟社會格局的深刻變動，這使我們在更好解決一些深層次問題的同時，也不可避免的會引發其他一些新的利益矛盾。特別是不同階層、不同群體的要求不盡相同，不同地域、不同行業的利益訴求不盡一致。如何真正聽到人民群眾的呼聲、積極回應他們的訴求，以及如何團結積極的建設性力量，與社會多元主體共同搞好國家治理，這些都需要將協商民主機制建設推向多層化。因此，我們不僅要在中央層面大力推進政黨協商、政府協商等，也要在地方層面更多推動基層協商、社會組織協商等；不僅要在制定公共政策和決策重大問題時注意與相關利益群體協商，也要在政策執行中和執行后多與他們協商。只有這樣才能為不同群體、不同組織搭建更多更便捷的協商溝通渠道，才能為解決問題找到使大多數都滿意的解決方案，進而實現以協商促理解、以協商促合作、以協商促治理。

（三）制度化發展。在社會主義民主政治生活中，人民享有的協商民主權利是廣泛的、全面的，但需要通過制度化的協商民主機制才能將人民手中的權利轉化為現實生活中的權利。且如前所述，協商民主機制本身需要向廣泛、多層方向發展，但如何使包羅如此浩瀚內容的機制本身實現制度化、規范化呢？黨的十九大對此指出了正確方向。十九大報告強調，要推進“政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商”。這事實上以責任主體的形式點明了協商民主機制制度化發展的具體路徑，即可以從這七個方面分別制定或修改相應法律法規，將協商主體、范圍、方式、類別、效力、結果反饋等予以規范性明示，促其法治實踐中落實。