淺談遼寧省農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整完善

李彥輝

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽 110032）

隨著我國改革開放進(jìn)程，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和完善，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件得到極大改善，生活消費水平不斷提高，對居住條件的改善需求也逐年增加，包括住宅的建筑形式、使用功能、配套設(shè)施等等。當(dāng)前遼寧農(nóng)村的住宅規(guī)劃布局不斷完善，農(nóng)民對住宅的建筑形式、使用功能和內(nèi)外部配套設(shè)施的要求也越來越高，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地現(xiàn)行的用地標(biāo)準(zhǔn)和管理方式已經(jīng)不能完全符合當(dāng)下實際，必須作出相應(yīng)的調(diào)整完善。

一、農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整完善的背景

1.農(nóng)村居住條件的深刻變化

（1）農(nóng)村居民個人建房投資規(guī)模顯著增加

據(jù)統(tǒng)計，遼寧農(nóng)村建房個人投資規(guī)模從2000年的53億元上升至2015年的133億元，農(nóng)村居民建房投資數(shù)額的增加，有效提高了人均住房面積，也為改善住宅質(zhì)量和建筑形式起到了重要的推動作用。

（2）農(nóng)村居民住宅形式發(fā)生了新變化

遼寧的氣候等自然條件，導(dǎo)致一年之中有近半年的時間是取暖期，需配置燃煤或其他熱源等取暖裝置，建造樓房更是需要配置小型鍋爐，這些都決定了農(nóng)村住房絕大多數(shù)是單層或雙層建筑，很少三次及以上的住宅建筑，這些因素都提高了建造和生活成本。隨著經(jīng)濟(jì)狀況的改善，收入增長越快的農(nóng)民，改善住宅條件的愿望和能力就越強(qiáng)，新建樓房作為住宅的比重也就越高。

（3）農(nóng)村住宅對建筑質(zhì)量的要求日益提高

隨著農(nóng)村居民收入的提高，其對住宅質(zhì)量也越來越重視，原來采用磚木結(jié)構(gòu)的住宅因為在其抗震性能、防火性能、抗腐蝕和使用壽命等安全性能上均不如鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)的住宅，農(nóng)民在新建住宅時采用磚木結(jié)構(gòu)的住宅大幅減少，采用鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)的住宅大幅增加。

（4）農(nóng)村居民人均住宅面積不斷提高

2000年以來，遼寧城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)村收入大幅提高，農(nóng)民生活富裕后的頭等大事就是改善居住條件，新建住宅普遍追求寬敞舒適、氣派美觀，體現(xiàn)在人均住宅面積上自然也就是越來越大，根據(jù)《遼寧統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，遼寧農(nóng)村居民住宅人均面積2003年為23.69平方米，2012年提高到了29.5平方米。

（5）農(nóng)村宅基地的利用結(jié)構(gòu)不斷得到改善

遼寧農(nóng)村的人口密度相對較低，并且處于北方寒冷區(qū)，農(nóng)村的宅基地容積率不高，使用系數(shù)低，利用效率查。當(dāng)前隨著農(nóng)村居住條件的不斷改善，這種情形也發(fā)生了明顯的改觀，根據(jù)2017年遼寧省農(nóng)村宅基地土地使用現(xiàn)狀調(diào)查工作成果顯示，農(nóng)村住宅容積率和宅基地使用系數(shù)、用地結(jié)構(gòu)均有明顯的提高和改善。

2.農(nóng)村宅基地需求的平緩增加

（1）農(nóng)村居民對宅基地的需求態(tài)勢趨緩

農(nóng)村居民收入變化情況反應(yīng)到對宅基地的需求時，表現(xiàn)為收入增長較快時，對改善住宅條件的需求就明顯增長，遼寧農(nóng)村居民經(jīng)過2006年后較長時期的收入快速增長，目前，改善居住條件的愿望總體上得到了相對滿足，因此對住房的消費意愿相對降低，出現(xiàn)了對宅基地需求的增長趨緩態(tài)勢。

（2）城鎮(zhèn)化對宅基地需求的影響不明顯

隨著近年來城鎮(zhèn)化進(jìn)程的提速，遼寧農(nóng)村人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)也發(fā)生了相應(yīng)的變化，理論上城鎮(zhèn)化通過農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移可以相對減少農(nóng)村宅基地的需求，但實際上2011年第六次人口普查顯示，遼寧農(nóng)村人口較2005年減少116萬人，但居民點占地同期卻增加了7.17萬公頃。原因主要是農(nóng)村單個農(nóng)戶的部分人口轉(zhuǎn)移對宅基地面積沒有影響，還有部分農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移但宅基地閑置的狀況。當(dāng)前，遼寧農(nóng)村人口不斷減少，但對宅基地的需求卻不減反增。

3.農(nóng)村宅基地制度改革的需要

農(nóng)村宅基地使用權(quán)在我國各類的土地權(quán)利中，限制最為嚴(yán)格。由于法律政策對宅基地流轉(zhuǎn)的限制，在城鎮(zhèn)化的過程中導(dǎo)致大量空心村的出現(xiàn)，由于農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地出現(xiàn)了大量的閑置。農(nóng)村宅基地“一戶一宅”的問題還比較突出，“一戶一宅”的規(guī)定實際上很難得到徹底的執(zhí)行，此外還存在農(nóng)村居民在自家的住宅外私建濫建現(xiàn)象，以及宅基地的取得、使用和退出機(jī)制不健全等突出問題。

為解決以上問題，國家層面主要從四個方面進(jìn)行了試點改革。一是加快推進(jìn)農(nóng)村居民宅基地的確權(quán)登記、頒發(fā)證明，完善農(nóng)民宅基地的保障機(jī)制。二是探索農(nóng)村宅基地在一定條件下的有償使用制度，以規(guī)劃為指導(dǎo)依據(jù)，引導(dǎo)宅基地規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、合理布局，有效提高集約節(jié)約用地水平。三是探索農(nóng)村居民宅基地在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的自愿有償退出機(jī)制。四是以農(nóng)村宅基地審批為重點，根據(jù)村級土地利用規(guī)劃，不斷完善宅基地管理制度。

二、農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整完善的目標(biāo)

1.工作目標(biāo)

以系統(tǒng)全面把握遼寧農(nóng)村宅基地實際現(xiàn)狀為基礎(chǔ)和前提，根據(jù)遼寧農(nóng)村的地域分布情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、農(nóng)村家庭人口、耕地人均面積等重要因素，因地制宜，按照不同區(qū)域和類型制定遼寧農(nóng)村宅基地使用標(biāo)準(zhǔn)，探索科學(xué)有效的遼寧農(nóng)村宅基地使用管理辦法，為不斷完善“依法依規(guī)公平取得、集約節(jié)約合理利用、自愿有償轉(zhuǎn)讓退出”的農(nóng)村宅基地管理制度提供科學(xué)依據(jù)、理論支撐和技術(shù)保障。

2.基本原則

（1）堅持以保障農(nóng)民利益為出發(fā)點的原則

遵循社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展方向，始終尊重農(nóng)民意愿，把維護(hù)農(nóng)民根本利益作為“農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整完善”工作的出發(fā)點落腳點。

（2）堅持以問題導(dǎo)向促進(jìn)制度創(chuàng)新的原則

立足現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度在實際執(zhí)行中存在的一戶多宅、超使用標(biāo)準(zhǔn)占地、房屋閑置、宅基地利用浪費等難點和重點問題，創(chuàng)新思路，探索科學(xué)合理、符合實際、行之有效的體制機(jī)制。

（3）堅持以控制規(guī)模為前提集約節(jié)約的原則

綜合考慮遼寧地域資源現(xiàn)狀和城鎮(zhèn)化政策趨勢，把科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一布局、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、集約用地的原則貫徹工作始終。

（4）堅持因地制宜科學(xué)管理的原則

全面統(tǒng)籌遼寧農(nóng)村地域特點、經(jīng)濟(jì)狀況、人口分布、人均耕地等要素，合理確定宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮市縣相應(yīng)政府主管部門在宅基地規(guī)模控制和管理中的作用。

三、農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整完善的工作方法

1.基本思路

針對遼寧農(nóng)村居民宅基地的現(xiàn)狀和現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，以及當(dāng)前“一戶一宅”管理制度的問題和不足，遼寧農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整完善的總體思路是：在遼寧全省科學(xué)劃分不同區(qū)域，在此基礎(chǔ)上合理選取地形條件、區(qū)位因素、住宅形式、農(nóng)村家庭人口、農(nóng)村人均耕地等典型因素作為控制指標(biāo)，家里農(nóng)村宅基地用地面積標(biāo)準(zhǔn)值的計算模型，測算全省不同區(qū)域農(nóng)村宅基地的標(biāo)準(zhǔn)戶均值，從而形成不同區(qū)域內(nèi)農(nóng)村宅基地的面積控制體系。進(jìn)而根據(jù)農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)的不同影響因素，建立宅基地用地面積標(biāo)準(zhǔn)的修正系數(shù)和修正體系，為政府相應(yīng)管理部門提供不同類型農(nóng)戶宅基地用地面積的確定依據(jù)。

2.工作方法

一是系統(tǒng)整理、收集遼寧農(nóng)村宅基地土地利用實際數(shù)據(jù)和相關(guān)資料，全面客觀分析現(xiàn)行農(nóng)村宅基地的用地標(biāo)準(zhǔn)在實際貫徹執(zhí)行中的缺點和問題，找準(zhǔn)農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整完善的基本思路和工作重點。

二是根據(jù)遼寧農(nóng)村的地域分布情況、農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、農(nóng)村土地資源利用現(xiàn)狀，以及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、人口規(guī)模、人均耕地等重點要素，確定農(nóng)村宅基地利用分區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)和辦法。

三是通過對農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行影響因素分析，采用計算模型對不同區(qū)域農(nóng)村宅基地的戶均用地標(biāo)準(zhǔn)值進(jìn)行測算，確立農(nóng)村宅基地用地控制指標(biāo)，確定農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)的修正系數(shù)，建立農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的修正體系。

四是深入分析農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)在具體貫徹執(zhí)行過程中存在的瑕疵，提出切實可行的意見建議，為科學(xué)合理制定遼寧農(nóng)村宅基地管理制度提供理論依據(jù)和技術(shù)支撐。