農業保險高質量發展探究
——基于財政補貼、市場競爭、產品管理視角

◎李 丹,魏 帥

東北農業大學 經濟管理學院，哈爾濱150030

一、引言

作為分散農業生產經營風險重要手段的農業保險，我國自20世紀30年代開始便已進行初步探索。1949年后，農業保險受到更多關注，但受客觀條件制約，1958—1982年，農業保險業務處于停辦狀態。改革開放以后，特別是在2004年開始政策性農業保險試點和2007年開始中央財政農業保險保費補貼試點后，我國農業保險發展進入快車道[1]。目前，我國農業保險深度為0.88%，農業保險密度為286元/人，業務規模位居亞洲第一、全球第二。2019年，財政部、農業農村部、銀保監會、國家林業和草原局共同發布《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》，這既是中央全面深化改革作出的戰略抉擇，也是農村金融業強化自身水平的需要，還標志著農業保險進入高質量發展新階段。在當前鄉村振興戰略制度框架和政策體系基本形成、農業農村建設全面開展的階段，推進農業保險高質量發展能在防范化解“三農”領域突出矛盾和問題上精準發力，更好地推動鄉村振興戰略的實施。

2019年，我國農業保險保費收入672.48億元，同比增長17.35%，占財產保險行業保費收入的5.2%；提供風險保障38,061億元，同比增長9.85%，反映出農業保險需求呈增加趨勢。從新結構經濟學的角度來看，我國農業保險迅猛發展的原因是農業保險的發展始終與各時點經濟體的資源稟賦及結構相契合，遵循比較優勢，具有鮮明的“中國特色”。2003年，龍文軍和鄭立平借鑒“科學發展觀”思想，提出利用農業保險來保障農業可持續發展[2]。2004年，國家開始政策性農業保險試點，隨后衍生出農業保險可持續發展的理念，認為制度創新是農業保險可持續發展的助推器[3]。呂曉英和李先德將系統動力學模型用于農業保險政策分析，檢驗了農業保險的可持續性[4]。李新立利用神經網絡和遺傳算法構建評價模型，總結農業保險可持續發展的經驗和效果[5]。徐婷婷和榮幸基于農業保險制度的歷史沿革，認為我國農業保險已進入政府誘導發展和市場自發發展融合的階段[6]。這些研究為同期農業保險的實踐明確了方向，并為未來農業保險高質量發展打下良好基礎。黨的十九大報告提出“高質量發展”概念后，隨著全面深化改革和鄉村振興戰略的推進，農業保險可持續發展轉型升級的理念逐步成為指導實踐的必然要求和理論研究熱點，并于2019年正式進入高質量發展階段，現有研究基于經營主體、實務從業者、風險保障以及政府、經營機構和投保方三方主體協同配合的視角提出了相應建議[7][8][9][10]。

盡管2004年以來的“中央一號文件”高度重視農業保險的發展，但農業保險相對于其他財產險發展仍顯緩慢，印證了新結構經濟學中政府要給予軟制度和硬設施保障的理論。國內學者對此提出“政府引導+強制度+市場機制”等建議，但較少回顧2004年以來農業保險政策和制度的“精華”與“糟粕”，較少觸及農業保險政策和制度的試錯經驗。在此背景下，本文以財政補貼、市場競爭、產品管理視角，系統梳理十幾年來農業保險政策與制度演變軌跡，以歷史發展觀視角統籌認識現有政策和制度基礎的質量問題，并提出未來高質量發展路徑。

二、強基礎助力高質量發展：我國農業保險政策與制度的演變

(一)保費補貼種類及范圍逐漸擴大

農業保險高質量發展需要以有力的保障性基礎為先決條件，從2004年至今，我國一直通過對農業保險提供財政補貼來夯實保障性基礎。諸多學者認為，財政補貼可以解決農業保險市場失靈問題[11]，沒有政府的財政補貼就沒有農業保險市場[12]。國際常用農業保險財政補貼的分類有保費補貼、經營管理費補貼、稅收優惠、再保險補貼等[13]，其中，保費補貼為我國采取的主要辦法。

中共中央、國務院關于農業保險保費補貼的有關精神和政策指導可分為三個重要時期，對應三個重要時期，財政部有三次相應的重要實踐。

1.補貼政策預熱期+初次試水實踐期

2004年“中央一號文件”首次提出因地制宜實施保費補貼政策，拉開了農業保險保費補貼的序幕。2006年，國務院發布的《關于保險業改革發展的若干意見》(簡稱“國十條”)中的第三條聚焦農業保險，提出要探索中央和地方財政補貼的方式、品種和比例，最終醞釀出首部試點辦法，即財政部于2007年施行的《中央財政農業保險保費補貼試點管理辦法》，在試點地區開展效果反饋良好后，財政部隨即決定開始保費補貼的推廣應用。

2.推廣應用實踐+補貼政策改革期

2008—2009年，財政部印發并分別于同年施行《中央財政種植業保險保險費補貼管理辦法》《中央財政養殖業保險保險費補貼管理辦法》《中央財政森林保險保險費補貼試點工作有關事項的通知》等相關文件，進一步擴大了試點范圍及補貼險種。隨著我國改革進入攻堅期和深水區，2013年黨的十八屆三中全會研究通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，改革的目光更多地投向了“推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”，提出完善農業保險制度。2014年，國務院發布的《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》(簡稱“新國十條”)提出9個方面29條關于保險業改革發展的政策措施，其中，第二十九條再次強調要完善農業保險財政補貼政策。此外，2013—2016年的“中央一號文件”均對農業保險保費補貼工作提出新要求，財政部更加注重保費補貼種類及范圍的優化升級。

3.優化升級實踐+補貼政策減負期

為緩解產糧大縣財政支出壓力，2016年1月，財政部發布《關于加大對產糧大縣三大糧食作物農業保險支持力度的通知》，并于年底出臺新版《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》(自2017年1月1日開始施行)，綜合規定了玉米、能繁母豬、森林、青稞等15個中央財政補貼險種標的與保費補貼比例，在提高了產糧大縣玉米、水稻、大豆保險保費補貼力度的同時，還鼓勵各地對特色險種給予適當的保費補貼。2018年，財政部發布《關于開展三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點工作的通知》，內蒙古、遼寧、安徽、山東、河南、湖北等6個省份的部分試點縣不再負擔縣級保費補貼。為合理確定農業經營主體承擔的保費水平，2017—2019年，農業農村部與財政部聯合發布年度《重點強農惠農政策》，明確了農業經營主體在投保上述15個中央財政補貼險種標的(2019年又納入水稻、小麥、玉米制種保險)時的自繳保費比例一般不超過20%。此外，人民銀行、銀保監會、證監會、財政部、農業農村部于2019年聯合發布《關于金融服務鄉村振興的指導意見》，鼓勵財政條件允許的地方政府加大農業保險財政補貼力度，拓寬財政補貼險種。

(二)市場競爭與約束條件逐步規范

農業保險高質量發展需要以規范的經營基礎為補充條件，多年來，我國通過為農業保險市場營造良好環境來優化經營基礎。2012年，國務院發布的《農業保險條例》規定，保險機構經營農業保險業務應當符合相應條件并需要“經國務院保險監督管理機構依法批準”。2013年，保監會制定了《關于加強農業保險業務經營資格管理的通知》，規定了農險業務資格條件和審批程序。2015年1月，保監會出臺了《相互保險組織監管試行辦法》，提出涉農相互保險組織的相關標準可適當降低。2015年3月，國務院頒布《國務院關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》，取消農業保險業務經營資格審批事項。2016年，國務院對《農業保險條例》進行了部分修訂，在保留了保險機構應當符合相應條件的同時，刪除保險機構經營農業保險業務“經國務院保險監督管理機構依法批準”的表述，從政策層面降低了保險經辦機構的市場準入門檻，激發市場活力。

由于我國幅員遼闊，各地農業生產活動存在差異性，農業保險工作的開展環境也千差萬別，故中央允許各省份根據當地情況制定更具適用性的市場競爭政策。目前，各省份農業保險市場競爭類型主要有多家競爭、有限競爭和無競爭(協會)等。多家競爭體現為各家保險經辦機構均可來本地經營農業保險業務，政府樂見其成并期盼借此優化市場結構；有限競爭的形式較多，既可以是政府分配多家保險經辦機構的承保份額，也可以按地區、按險種劃分競爭邊界，政府還能和保險經辦機構聯合共保，但也有一省只允許一家或兩家保險經辦機構經營的情況；無競爭(協會)模式是在特定領域由非營利性的“協會保險人”(特殊保險組織形式)提供農業保險，如漁業互助保險(漁業互保協會)、農機互助保險(中國農機化協會安全互保工作委員會)等。

各地農業保險市場準入與競爭政策雖不盡相同，但中央和地方政府均提倡農業保險經辦機構適度競爭，以專項檢查和績效考評來規范市場，力求為農業保險的發展提供良性經營環境。一方面，在多家農業保險經辦機構競爭的地區，通過績效考核確定下一年度的承辦資格，凈化和規范當地農業保險經營市場。以《內蒙古自治區農業保險保費補貼工作績效考評管理辦法》為例，各級農業保險領導小組對本地農業保險經辦機構“嚴格考評完善進入退出機制”“嚴格監督檢查”“開展績效評價”，在政策上明確對考核不合格或達到退出條件的旗縣區級保險經辦機構進行調整，并將考核結果優劣作為引入競爭的依據。另一方面，各地方政府通常給予開發新型農險產品的農業保險經辦機構一定的政策優惠，維持農業保險工作的持續開展，鞏固市場經營環境的穩定性，同時要求經營者強化自身經營水平，提高自身市場競爭力以保證在本地長期持有農業保險承辦權，共同營造良好經營環境。2019年10月，為落實《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》的要求，銀保監會草擬了《關于強化農業保險經營條件管理的通知》，進一步完善農業保險市場準入和退出機制。2020年6月，銀保監會正式發布《關于進一步明確農業保險業務經營條件的通知》，給予農業保險共保體中阻礙競爭、抑制創新、“搭順風車”的機構兩年的整改過渡期，并建立了農業保險業務經營退出機制。

(三)產品種類及服務管理更重需求

農業保險高質量發展需要以精準的服務為助力條件，多年來，我國通過創新農業保險產品管理來拓寬服務基礎。2016年，中共中央、國務院印發了《全國農業現代化規劃(2016—2020年)》，研究出臺對地方特色優勢農產品保險的中央財政以獎代補政策，將主要糧食作物制種保險納入中央財政保費補貼目錄，地方特色險種進入了蓬勃發展時期，逐步形成具有優勢特色的農業保險產品管理制度，即因地制宜、專項獎補地方特色農產品、兼顧新形態農業風險轉嫁需求。

2019年1月，財政部發布《關于開展中央財政對地方優勢特色農產品保險獎補試點的通知》，在內蒙古、山東、湖北、湖南、廣西、海南、貴州、陜西、甘肅、新疆等省份進行獎補政策試點，對針對小農戶和新型農業經營主體等開展的符合條件的地方優勢特色農產品保險按照保費的一定比例給予獎補。一年的試點期限結束后，農業農村部編制了《新型農業經營主體和服務主體高質量發展規劃(2020—2022年)》，不僅提出要推動開展中央財政對地方優勢特色農產品保險獎補試點，還鼓勵地方建立針對性的特色優勢農產品保險制度，發展農業互助保險，并鼓勵各地探索農業保險品種，滿足新型農業經營主體和服務主體的多層次、多樣化風險保障需求。2020年6月，財政部發布《關于擴大中央財政對地方優勢特色農產品保險以獎代補試點范圍的通知》，將試點地區擴大至20個省份，將保險標的或保險產品由不超過兩種增加至三種。此外，農業保險也是脫貧攻堅的有效助力手段，可減少優勢特色農產品經營主體“因災致貧”的后顧之憂，如農業農村部、國務院扶貧辦聯合印發《關于做好2020年產業扶貧工作的意見》，提出加快發展貧困地區特別是“三區三州”等深度貧困地區的特色農產品保險，推動優勢特色農產品保險獎補試點擴大品種覆蓋面和加大保障力度。由此可見，地方特色農業保險產品管理有助于穩定本地特色農產品的供應，提高農業經營主體的農業生產積極性，發揮了強效的“惠農”作用[14]。

在鼓勵創新險種的同時，各級政府對農業保險經辦機構建立健全服務體系均提出相應要求。在宏觀層面，中國保險行業協會于2016年發布《農業保險服務通則》，規范了種植業、養殖業保險服務七大質量要求，并從實際操作方面全方位地規范了對內約束、對外服務、投訴處理的流程。2019年，農業農村部發布《關于2019年度金融支農創新試點政府購買服務有關事宜的通知》并指出，為使用農業農村部信息直報系統的新型農業經營主體點對點提供信貸保險互聯網服務，探索相關涉農信息數據共享共用。2020年，銀保監會先后印發《關于進一步做好疫情防控金融服務的通知》《關于進一步加大“三區三州”深度貧困地區銀行業保險業扶貧工作力度的通知》，將農業保險的“增品、擴面”作為疫情防控金融服務的重要一環。在地方政府層面，以2017年《安徽省農業保險擴大試點實施方案的通知》為例，要求農業保險經辦機構嚴格執行農業保險管理規定，扎實做好試點工作的業務宣傳、承保理賠、查勘定損和防災減損等各項服務工作，切實履行主體責任，建立健全基層保險服務體系，加強從業人員政策培訓和素質提升，著力提高服務質量與水平。

三、統籌認識農業保險高質量發展的政策與制度基礎

(一)逐步健全的保費補貼政策提供了保障性基礎

我國農業保險保費補貼區域與補貼標的范圍逐年擴大，使得更多農業經營主體得以受惠。2007年，財政部選擇內蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆、四川等省份為中央財政農業保險保費補貼試點，玉米、水稻、大豆、小麥、棉花為中央財政補貼險種標的，中央與省級財政均承擔25%的保費；2008年，試點范圍增加了河北、山西等省份以及新疆生產建設兵團、中央直屬墾區，種植業補貼險種標的進一步覆蓋了花生、油菜及國務院認定的其他農作物，中央與省級財政分別承擔35%和25%的保費，并新增了能繁母豬(中央與省級財政分別承擔50%和30%的保費)、奶牛(中央與省級財政均承擔30%的保費)及國務院認定的其他養殖品種的養殖業補貼險種標的，新疆生產建設兵團以及中央直屬墾區可獲得中央財政保費補貼比例分別高達80%及60%，但此時仍有9個省份未納入補貼范圍；此后，財政部逐步拓展保費補貼區域及標的并上調保費補貼比例，2012年，中央財政農業保險保費補貼險種區域覆蓋至全國，基本涵蓋三大主糧、棉花等主要農作物和林業、能繁母豬、生豬、奶牛。隨著各級政府農業保險保費補貼力度逐年加大，農業經營主體參保意識逐漸增強，農業保險市場更加活躍。2007—2018年，農業保險原保費收入由51.8億元增長至572.65億元，各級政府保費補貼總額由40.6億元增長至428億元，年補貼比例平均達到75%—80%。由于我國農業保險費率是包括分保、研發、經營費用等的綜合費率，雖然中央財政僅給予保費補貼，實際上亦支持了保險經辦機構進行險種開發、產品定價等活動，但是保費補貼年環比增速低于原保費收入年環比增速，且扣除補貼后的保費收入變化幅度較大，如2010年和2014年分別跌至-24.89%和-2.48%，反映出農業保險規模較為依賴各級政府的財政補貼、農業經營主體自繳保費數額波動較大等問題。

財政部還設定了差異化的農業保險保費補貼比例，以2008年被納入中央財政農業保險保費補貼試點的黑龍江省為例，非墾區現行中央、省級、縣(市、區)級和農戶種植業保險保費承擔比例為0.4∶0.25∶0.15∶0.2[15]，而中央財政一并承擔了由地方財政負擔的保費補貼份額，以較高比例(65%—72.5%)補貼墾區，且保障品種、范圍、標準都遠高于非墾區，這種差異化保費補貼有力地支持了規模化農業，減輕了農業大省財政負擔，但也導致墾區內外存在巨大的差異，致使一省之內農險發展不平衡的問題更加突出。

盡管部分地方財政具有保費補貼減免資格，但目前大多數地區依舊按照“縣(市、區)、省級、中央”的順序向農業保險經辦機構提供保費補貼，由于部分財政能力較差的農業主產區難以負擔相應的保費補貼數額，導致農業保險經辦機構也得不到中央財政補貼，既給財政弱區造成經濟壓力，又拉大了地區間農業保險發展差距[16]，產生補助累退效應[17]，從長遠看制約了農業保險保障水平的持續提高，阻礙了農業保險補貼效率。由此可見，目前的保障性基礎距離高質量發展目標的達成還有一定距離。

(二)日益完善的市場競爭政策提供了經營性基礎

我國政府堅持并完善針對農業保險經辦機構的管理制度，使市場環境更加清朗。近年來，銀保監會堅持開展農業保險專項檢查，多數省份銀保監局均建立了農業保險經辦機構考核制度，加強農業保險業務經營資格管理，規范農業保險市場準入和退出程序。2018年年初，銀保監會對部分農業保險經辦機構開出9張罰單，合計罰款405萬元，3名高管被取消任職資格，3家分公司被責令禁止開展農險新業務一年。2019年年初，內蒙古銀保監局因部分農業保險經辦機構的農業保險承保、理賠檔案不真實、不完整，違反了《中華人民共和國保險法》(2015年修訂)第八十六條規定，下發了5張行政處罰決定書，涉及機構罰款共計145萬元，個人罰款共計52萬元。2020年年初，新疆銀保監局對某農業保險經辦機構下屬兩家分公司下發6張行政處罰決定書，涉及機構罰款共計55萬元，警告相應分公司副總經理并罰款共計10萬元。四川銀保監局因某農業保險經辦機構分公司的農業保險承保、理賠資料不真實，違反了《農業保險條例》第二十九條規定，對公司負責人警告并罰款5萬元，在一定程度上起到整頓市場秩序的作用。

目前，政府與農業保險市場、銀保監會的邊界仍存在三種不清楚的情況。一是政府“越位”。我國還沒有統一的農業保險招投標規制，當多家農業保險經辦機構均有意向進駐某地農業保險市場時，如果當地政府缺乏對農業保險經營效果的科學評價體系，便需耗費大量時間與人力、物力才能遴選出合適的機構，甚至出現個別政府有償分配農業保險市場資源，破壞正常經營的現象，使農業保險政府補貼資金流失，農業保險效率下降。此類情況表現為部分政府過多干涉農業保險經辦機構的經營，截留保費、拖欠保費補貼，導致農業保險經辦機構資金“短路”，在出險后難以按照保險合同正常賠付而不得不與政府“商定”賠償方案，最終損害參保農業經營主體的應有權益。二是政府“缺位”。在多數地區，對農業保險經辦機構和個人違規后的約束和處罰力度相較于“業務利益”(1)指農險業務為機構、個人及地方政府政績帶來的“私利”。較小，也未建立違規機構負面清單，結果是當事人僅被罰款卻未受到任何從業禁止類處罰，涉事農業保險經辦機構也未被清退出市場。三是歸屬“有別”。陽光農業相互保險公司歸屬銀保監會監管，而漁業互保協會、中國農機化協會安全互保工作委員會歸屬農業農村部和民政部管理，專業性不強導致監管的有效性較差[18]。

除了邊界不清楚以外，由于信息共享的技術手段尚不成熟，農業保險經辦機構較難處理數據失真問題、監管機構較難獲得實時業務數據、職能部門較難建立起對農業保險經辦機構的信任，這種不通暢的涉農信息開放和傳輸渠道阻礙了政府與農業保險市場的信息共享。

(三)更富特色的產品管理制度提供了服務性基礎

我國政府更加重視農業保險產品創新及推廣，使農業保險服務范圍及能力逐步提高。針對重要大宗農產品的傳統農業生產風險，已逐步形成“全面推廣、主要補貼”的中央財政支持的農業保險產品管理制度。隨著土地有序流轉，新形態的農業經營主體越來越多，顯現出更加具體化、特殊化的新型風險保障需求。在綜合實際情況與保險業實踐的基礎上，我國創新了具有“中國特色”的指數保險、大棚保險、農民(漁民)意外傷害保險、信用保證保險(涉農方向)等一系列涉農保險，以及“保險+融資+擔保”金融支農產品與服務，進一步滿足了新型農業經營主體的多種實際需求，此種創新在世界范圍內亦處于領先水平[19]。隨著脫貧攻堅戰的推進，農業經營主體增添了產業扶貧的信心，增強了發展優勢特色農業的動力。具有“地標性”社會意義的優勢特色農產品多數是所在地經濟發展的支柱性產業，如內蒙古自治區的牛羊肉、海南省的橡膠等，優勢特色農產品保險可為其提供風險保障，有效促進各地優勢特色農業的規模化發展。目前，農牧大省(自治區)均已關注到農業經營主體對于農業生產風險和市場風險的化解需求，鼓勵農業保險經辦機構積極開發農業保險新險種并給予獎補政策支持，制定了多樣的優勢特色農產品保險產品管理制度。

部分地區在中央“脫貧不脫政策”的要求下，利用新型涉農保險實現“農業保險扶貧”服務。以甘肅省保險扶貧試點為例，不僅利用政策性農業保險構建農業生產性風險的“防風墻”，而且進一步利用涉農貸款保證保險化解融資風險，破解新型農業經營主體“融資難，融資貴”問題。在新冠肺炎疫情防控期間，農業保險在線宣傳、咨詢、承保、理賠、融資技術的運用，穩定了農業種養殖戶和農民的生產經營，加大了對春耕春種的金融支持，使農業保險服務水平得到逐步改善，助力減災止損維穩[20]。

目前，在農業保險產品種類及服務的管理中還存在諸多共性和個性問題。首先，多數省份的農業生產條件還未達到氣象指數保險的硬件標準，易導致基差風險，適用性有待提高[21]；其次，部分省份生搬硬套其他省份的制度，沒有真正了解當地農業經營主體的風險保障新需求；再次，“一刀切”的保險費率不符合不同市縣的實際情況，沒有形成“本地化”的、科學的保險費率擬訂和動態調整機制，部分政府官員甚至將風險區劃責任完全推卸給農業保險經辦機構，忽視了農業保險基礎設施建設；最后，個別省份的農地經營權抵押貸款保證保險試點“有名無實”，缺乏配套的管理辦法[22]。以上四個方面問題，從長遠計，不利于更好地服務農業經營主體需求，減緩了農業保險密度擴大的進程，阻礙了農業保險農民得實惠格局的建立，可見目前的服務性基礎距離高質量發展目標的達成還有一定距離。

四、我國農業保險高質量發展的未來路徑

從上文對我國農業保險政策與制度的回顧式研究可以看出，農業保險高質量發展階段開啟以來已形成較為堅實的保障性、經營性、服務性基礎，農業經營主體保費負擔更輕、受惠面更廣，農業保險市場風氣更加清朗、更加合規，農業保險產品開發更加注重特殊需求。現有政策與制度試錯實踐中的經驗，清晰地反映出目前農業保險與高質量發展目標間的差距，必須認清不足、正視距離、秉要執本、守正創新，從以下路徑推動農業保險高質量發展。

(一)以“多險種+多層次”保障提高農業保險深度和密度

在農業保險高質量發展階段，中央財政補貼標的種類應在現有基礎上逐漸覆蓋民生基本需求的經濟作物、畜禽、水產等，推動農業保險經辦機構借助財政補貼的杠桿撬動作用獨立開發優勢特色農產品保險，從而賦予農業經營主體更多險種選擇空間并提高其投保主動性，以達到提高農業保險深度目的。在構建農業保險產品體系過程中，應以財政補貼基本險為基礎，降低此類產品的農戶自繳保費比例甚至免繳；以增加附加險或商業險供給的方式，提高農業經營主體自繳保費比例來對等提高保障額度，滿足不同需求主體的高保額投保意愿，實現農業保險密度的進一步擴大。基層政府可將多層次農業保險嵌入當地的鄉村振興工作計劃，不僅為農產品提供基礎的成本保障，而且為農業經營主體提供一攬子綜合險、融資工具等，從而逐步達到“一戶多保”的風險控制預期。

(二)以“地區間+品類間”差異化補貼政策實現保費補貼相對公平

在農業保險高質量發展階段，中央財政應在現有的農業主產區減免保費補貼試點的基礎上，考慮逐漸承擔糧食生產功能區、重要農產品生產保護區和深度貧困地區的保費補貼，減輕當地財政壓力，以縮小省級政府間農業保險保費補貼負擔差距。政府應考慮到不同農業經營主體投保險種品類不同、面臨的風險水平不同，對其提供差異的保費補貼。為小農戶投保提供更高比例的補貼，相當于提供幾近免費的低保障“基本險”；為新型農業經營主體投保提供正常比例的補貼，但通過以獎代補政策鼓勵農業保險經辦機構創新開發符合政策導向的、適合當地農業經營模式的各類保險業務，相當于為新型農業經營主體提供更全面的、較高保障水平的“附加險”，進而實現保費補貼在品類間的相對公平。

(三)以明晰的政府權責規范農業保險市場結構

在農業保險高質量發展階段，政府只需當好“裁判員”，并做好保費補貼、大災賠付、數據支持、監管檢查、違規處罰等非經營工作，避免干預過多而影響市場的正常適度競爭。中央和地方層面的農業保險工作小組應劃分政府各部門間的工作權限，督促各部門協調合作，在政府與銀保監會的協同上盡量做到專業專職專管。利用國內、國外有利形勢構建完善的農業再保險體系，在大災之年，在農業保險經辦機構承擔不起或超出責任范圍不予承擔的情況下，多方分擔、共同賠付，構建包含政府、農業保險經辦機構、農業再保險機構(2)2020年8月，銀保監會批準籌建中國農業再保險股份有限公司，此前農業再保險機構為中國農業保險再保險共同體。在內的農業保險大災風險分散結構。最重要的是政府應繼續堅持和完善專項檢查與績效考評，提倡適度競爭并建立負面清單，加大對違規機構和個人的處罰力度，最終形成規范、良性發展的農業保險市場結構。

(四)以“向內監察”和“向外公開”方式加強監管合規和社會監督

在農業保險高質量發展階段，可在現有中國銀保信農險平臺基礎上引入農業保險信息區塊鏈，通過傳感器等設備實時上傳共享標的的種植、養殖數據，破解農業保險數據失真難題，實現農業保險風險管控和精準賠付。向內，農業保險經辦機構應利用區塊鏈簡化和加速公開承保、查勘、賠付等一系列辦理流程；銀保監會應利用區塊鏈中的真實業務數據提高對違規行為處理效率，消解農業保險經辦機構謊報瞞報的可能性；氣象和水利等職能部門應向信息區塊鏈提供自然條件數據，助力農業保險經辦機構有效識別風險。向外，政府應監督農業保險經辦機構做到“五公開”“兩到戶”，提高查勘定損理賠效率，讓公眾了解和監督農業保險市場建設情況。

(五)以動態費率的制定和實施補齊農業保險基礎設施短板

在農業保險高質量發展階段，政府應轉變思想，主動補齊農業保險基礎設施短板，通過“請專家”“進田間”“搞測算”完成農業保險風險區劃，使其更具適用性和實用性。基層農業保險經辦機構應正視自身的展業難易程度、精準確定運營管理費用，并向上級機構如實匯報，從而為厘定保險費率提供參考標準。農業保險工作小組應該在此項工作中發揮協調作用，督促政府和農業保險經辦機構共同探索一省之內、一市之內的農業生產風險和經營風險序列，加速制定科學動態的農業保險費率機制，為豐富當地農業保險產品種類、提供農民急需的農業保險服務打好基礎。