建設項目節地評價的困境和路徑選擇

周丹娟

（沈陽市規劃設計研究院有限公司，遼寧沈陽 110004）

近年來，為貫徹落實“節約優先”戰略，自然資源部（原國土資源部）部署開展了建設用地節約集約利用狀況評價，構建了橫向涵蓋城市、農村、基礎設施（鐵路、公路等）等用地類型，縱向覆蓋區域、城鄉（含城市、農村和城鄉接合部）、功能區（開發區、高校等）、項目等層次的多類型、多層次的建設用地節約集約利用評價技術體系。縱觀各層級的評價工作，以單體工程建設項目為評價單元的建設項目節地評價仍是目前節約集約用地評價的薄弱環節。

一、節地評價的內涵和意義

自然資源部要求，為進一步改進和規范建設項目用地審查報批工作，落實土地使用標準控制制度，促進超標準、無標準建設項目節約使用土地，切實提高節約集約用地水平，開展建設項目節地評價。已頒布土地使用標準和建設標準，但因安全生產、地形地貌、工藝技術等有特殊要求確需突破土地使用標準確定的規模和功能分區的建設項目以及國家和地方尚未頒布土地使用標準和建設標準的建設項目需要開展節地評價。

開展建設項目節地評價不但能掌握項目的集約利用程度，更能有效優化用地規模，促進建設項目節約集約用地。開展建設項目節地評價是土地使用標準控制制度的重要組成部分，是土地使用標準體系的必要補充；更是健全建設用地審批制度，完善節約集約用地評價體系、落實建設用地標準控制制度的重要舉措。

二、節地評價的困境和問題

1.缺少節地評價技術指引

2014年，原國土資源部編制了《建設項目節地評價論證規范》，但頒布后各地進展并不理想。通過文獻查詢，僅江蘇、安徽、甘肅陸續出臺了相關規程和技術要求，其他地區均缺少評價規程規范，導致評價工作無章可循，常出現功能分區不合理、評價指標選取不科學、類別法案例不適宜、節地效果和措施分析不到位等問題，導致評價報告成果質量不高。

2.用地標準亟待完善

建設項目是否需開展節地評價，需要依據國家和地方已經頒布土地使用標準和建設標準判斷是“超標準”項目還是“無標準”項目。但用地標準存在以下問題，一是現有的土地使用標準很難覆蓋各行業類別，特別是新興行業基本都缺少用地標準，因此在申請用地時只能通過開展建設項目節地評價工作進行彈性管理，既增加了報批的難度和成本，也延長了項目報批時間，影響項目進度。二是用地標準更新不及時，部分建設項目既有土地使用標準也有建設標準，甚至存在采用土地使用標準是超標準，而應用建設標準就不超標的情況，導致該項目是否納入評價范圍存在爭議。另外各地多在國家用地標準的基礎上出臺了地方標準，但對部分產業項目存在地方標準與國家用地標準不統一的情況，導致開展節地評價時依據混亂或者用地采取就高不就低的現象。

3.評價范圍需嚴格界定

自然資源部文件明確提出，對國家和地方已經頒布土地使用標準和建設標準，但因安全生產、地形地貌、工藝技術等有特殊要求，確需突破土地使用標準確定的規模和功能分區的建設項目需開展建設項目節地評價，但地方在執行過程中往往忽略了“因安全生產、地形地貌、工藝技術等有特殊要求”，對幾乎所有超標準用地的項目均通過開展節地評價作為建設用地審批和供應的依據，這違背了節地評價的基本要求和工作原則。

4.評價的實施主體有待商榷

按照部里文件要求，用地單位是項目節地評價的實施主體，由其開展節地評價，編制節地評價報告，并在建設項目用地報件中附具節地評價材料。用地單位可以自行組織技術力量進行評價，也可以委托技術力量較為雄厚的單位進行評價。但在具體操作過程中，用地單位自行組織的技術力量或委托單位均代表著用地單位的利益，很難客觀公正的開展評價。

三、節地評價的路徑選擇

1.完善用地標準，合理界定評價項目

用地標準是基于特定時期的經濟社會發展狀況、項目生產能力水平和國土資源條件下制定的，但隨著時間的推移，社會經濟和技術水平不斷發展，節約集約用地要求和目標也在隨著資源環境約束加大在不斷提升。因此，土地使用標準是具有一定的時效性的，需要根據客觀條件的變化和使用需求適時進行修訂。只有不斷完善用地標準，豐富土地使用標準體系，才能進一步縮小節地評價的范圍，提高審批效率。同時應嚴格界定“因安全生產、地形地貌、工藝技術等有特殊要求”的項目，對于無特殊要求的，應嚴格執行用地標準，對超標準用地應核減規模。

2.出臺規程規范，提高評價成果質量

建設項目節地評價是通過基礎調查和分析，對建設項目的節地效果及優化用地規模進行評價和測算，評價內容繁多，如果缺少技術指引，就會導致評價結論不科學，評價成果不完整，從而影響論證的效率甚至影響用地審批。為規范建設項目節地評價行為，建議地方盡快出臺節地評價規程規范，嚴格界定評價范圍、明確調查內容、評價程序和技術方法，并提出報告編制、成果論證等相關要求。對于節地分析和評價，建議采取定性分析與定量評價相結合的方法，盡量量化分析和公式計算項目各功能分區用地規模。

3.規范評價工作機制，完善專家評審論證

鑒于現有節地評價報告的編制單位均由用地單位委托，代表用地單位的利益，評價結論也同樣由用地單位掌控，因此建議節地評價實施主體由地方自然資源主管部門承擔，由上一級自然資源部門論證。自然資源主管部門統一招標，選擇技術力量雄厚的單位開展評價，能客觀公正的開展評價工作。上級自然資源部門應構建建設項目節地評審論證專家庫和相應的動態管理機制，應納入節地評價的建設項目涉及國民經濟各行業、各領域，對專家的準入、評價、審核和退出等實施有效管理，發揮專家在節約集約用地中的專業優勢。節地評審論證中應有效避免行政干預，由專家組集體決策，對節地評價報告的相關論述作出合理的評判，為自然資源管理部門用地決策提供依據。