基于GIS的土地執法監察管理平臺建設研究

沈天賜

（新疆維吾爾自治區第一測繪院，新疆 昌吉 831100）

0.引言

土地執法監察工作是新組建的自然資源部門重要管理工作之一，特別是近年來，市場土地供需不平衡、土地供應未滿足城市快速擴張的需要，導致非法占用土地、私挖亂蓋、未批先建等違法現象層出不窮[1]。造成土地違法事件時有發生的原因主要有三個：（1）土地價值快速升值且違法處罰力度不強，導致土地違法事件呈現爆炸式增長[2]；（2）城市化規?？焖贁U大，城市土地執法監察管理的工作難度和強度也越來越大，傳統的巡查管理方式，耗費大量人力、物力且效率低，導致土地違法事件常漏查漏報；（3）缺乏信息化的管理手段和先進技術，導致土地執法動態巡查的路徑和工作人員無法合理分配，巡查工作無法監察等[3]。因此，為了讓土地執法監察管理工作適應新局勢，合理利用信息化手段和先進技術，提高城市土地執法監察管理工作水平，是目前城市土地管理工作的重要一環。本文深入實際調研，利用GIS、GPS、網格化和移動互聯等先進技術，結合土地執法監察管理的業務需求，優化土地違法事件執法監察管理模式，構建城市土地執法監察“一張圖”數據庫，開發土地執法監察管理平臺，將土地違法事件“發現在初始、解決在萌芽”，實現違法事件從發現、處理到結案歸檔全過程管理，有效提高土地動態監察管理能力以及執法水平。

1.土地執法監察管理模式優化

城市土地執法監察管理工作任務重，巡查范圍大，但執法監察管理信息化工作起步晚且管理的方式較為傳統，導致效率低，無法及時發現、處理土地違法事件[4]。本文利用GIS、GPS、移動互聯和網格化等先進技術，將傳統土地違法事件執法監察管理模式進行優化，從而提高執法監察管理效率。土地執法監察管理流程包括以下三個階段：土地違法事件發現和核實階段、土地違法事件處理階段以及土地違法事件結案歸檔階段。土地執法監察管理流程示意圖（如圖1所示）：

圖1 土地執法監察管理模式優化示意圖

（1）土地違法事件發現和核實階段。通過多種形式定期或者實時對違法事件進行巡查管理，如，定期接收高分率的航空影像，定期進行市、區、鄉鎮、村四級網格化巡查以及實時接受公眾人員微信、電話或留言舉報。當發現土地違法事件后，對土地巡查人員分配違法事件核實任務，違法事件核實后，填寫違法事件處理申請表；

（2）土地違法事件處理階段。主要包括調查取證、編寫調查報告以及違法事件處理三方面工作。調查取證包括內業違法事件是否存在相關手續取證和外業違法事件現狀取證；編寫調查報告是根據調查取證的相關情況，利用GIS空間疊加分析，確定違法事實；違法事件處理，主要包括違法案件審理、行政處罰以及案件執行等；

（3）違法事件結案歸檔階段。當違法事件處理完畢后，一方面將相關資料進行存檔，另一方面將相關資料如，照片、處罰材料等，進行信息化，上傳至系統中。土地執法監察管理人員可以通過平臺直觀了解土地違法事件情況。

2.系統框架設計

土地執法監察管理平臺包括移動端App和PC端兩個子系統。整體平臺框架包括五個核心層以及信息安全和保障體系，即基礎設施層、數據資源層、服務應用層、展示層以及用戶層五部分[5]?？蚣茉O計示意圖（如圖2所示）：

圖2 平臺框架設計示意圖

（1）基礎設施層是系統運行支撐環境，包含軟硬件、網絡等設施，如，服務器、安全設備、GIS軟件以及數據庫軟件等；

（2）數據資源層是系統運行數據支撐，通過構建土地執法監察“一張圖”數據庫，實現離線和在線數據的靈活管理，主要包括電子地圖數據、遙感影像數據、土地規劃數據、土地利用數據、違法事件數據、動態巡查數據等，并提供統一的數據資源訪問接口；

（3）服務應用層是系統核心功能支撐，通過對各種服務，如，目錄服務、數據服務、空間查詢服務、巡查服務等的調用，進行系統開發，包括土地執法監察“一張圖”管理、土地執法巡查管理、土地違法事件管理以及四級聯網管理等；

（4）展示層是系統展示的窗口，主要包括手機移動端、PAD移動端以及PC端，為土地執法監察管理人員提供服務；

（5）用戶層是系統主要使用人員，包括土地執法監察管理人員、巡查執法人員、平臺維護人員和公眾等。

3.關鍵技術

3.1 多源異構數據組織管理

土地執法監察“一張圖”數據庫具有海量、多源和異構等特點，為實現數據科學化、高效化管理，需對數據進行重新組織，主要包括基礎地理信息數據庫、土地專題數據庫、動態巡查數據庫、違法建設數據庫、多媒體數據庫以及公眾舉報數據庫等六大核心庫。土地執法監察“一張圖”數據庫（如圖3所示）?？臻g數據采用ArcSDE+Oracle數據庫進行管理。屬性數據則采用Oracle關系數據和文件系統結合進行組織管理。

圖3 土地執法監察“一張圖”數據庫示意圖

3.2 基于萬米單位網格法的動態巡查管理

為了實現土地違法事件巡查管理規范性，采用定期對土地違法事件進行動態巡查的方法。本文采用萬米單位網格法進行巡查管理。萬米單位網格法是利用網格技術，以大約1萬平方米作為一個基礎管理單元的，將城市管理區域劃分為若干網絡狀的單元[6]，如，某區范圍10平方千米，下設10個街道，通過萬米單位網格法劃分為1000個網格單元，并指定專人作為網格單元的巡查人員，巡查人員定期通過移動終端App對土地違法事件進行動態巡查?；谌f米單位網格法的動態巡查管理，（1）將管理區域從原先的區、街道（鄉鎮）、社區（村）三個層次變為區、街道（鄉鎮）、社區（村）和社區（村）萬米單元網格四個層次，讓動態巡查管理工作更為精細化；（2）通過移動端App，巡查人員可以通過系統設置巡查路線，對已知的違法事件進行追蹤，確保違法事件根據處罰結果進行處理；同時，對土地違法事件進行定期更新以及對違法事件進行上報等工作，提高了巡查管理工作的效率。

3.3 基于網格的標記點聚合技術

若存在大量的土地違法事件，在平臺上對違法事件進行空間可視化后，會出現違法事件標記點間重疊或遮蓋等問題，導致展示效果差，嚴重影響土地執法監察人員判斷水平。文本采用基于網格的標記點聚合技術，解決土地違法事件密集點數據可視化問題。具體思路如下：（1）根據城市管轄范圍，按區、街道（鄉鎮）、社區（村）和社區（村）萬米單元網格四級劃分網格；（2）依據地圖顯示的縮放級別，確定密集點聚合的級別，主要包括區聚合、街道（鄉鎮）聚合、社區（村）聚合和社區（村）萬米單元網格聚合；（3）設置網格間距，根據網格距離判斷密集點是否聚合；（4）土地違法事件標記點聚合展示?；诰W格的標記點聚合流程設計示意圖（如圖4所示）：

圖4 基于網格的標記點聚合流程設計示意圖

3.4 基于多線程斷點續傳的土地執法監察移動端App數據更新

土地執法監察移動端App涉及電子地圖、影像數據、土地違法事件數據以及土地巡查執法數據等。為確保數據上傳下載的穩定性、用戶體驗的流暢性，解決數據更新周期長等問題，文本采用土地執法監察移動端App數據更新多線程斷點續傳技術，其流程示意圖（如圖5所示）：

圖5 土地執法監察移動端App數據更新多線程斷點續傳流程示意圖

4.系統實現

土地執法監察管理平臺實現了市、區、鄉鎮、村四級土地執法監察管理信息的共享交換，有利于對四級土地違法事件進行監察。平臺主要包括PC端子系統和移動端App子系統。PC端子系統包括土地執法監察“一張圖”管理、四級聯網管理、違法事件管理以及運維管理等；移動端App子系統包括地圖管理、動態巡查管理、違法事件管理以及群眾舉報管理等。平臺功能結構示意圖（如圖6所示）：

4.1 土地執法監察“一張圖”管理

土地執法監察管理是平臺建設的核心功能之一，包括圖文一體化展示、土地違法事件管理以及網格管理。地圖管理提供地圖基本操作、屬性查詢、多屏對比等功能。圖文一體化展示一方面可以對電子地圖、影像數據和土地規劃、利用專題數據等進行放大、縮小、平移、標注、收藏、距離量測、面積量測等操作；另一方面通過屬性查詢可以對土地相關專題數據進行點選查詢，查詢結果以圖和文字的形式進行展示。土地違法事件管理實現對土地違法事件展示、查詢和統計以及其詳細管理，如，違法事件管理一是對違法事件進行詳細分類，包括非法占地、未批先建以及規劃不符等；二是對違法事件進行了詳細的屬性信息錄入，包括標識碼、巡查人員、執法人員、聯系方式以及違法事實情況說明等；三是對違法事件進行詳細統計，包括按照行政區域、網格統計以及按照違法事實統計等。網格管理包括網格劃分管理和網格信息管理，其目的是明確職責，做到土地執法監察轄區全覆蓋。

4.2 四級聯網管理

四級聯網管理實現土地執法巡查管理市、區、鄉鎮、村四級互聯互通，包括人車管理、土地執法巡查管理數據同步管理以及運維管理等。人車管理包括巡查人員和巡查車輛信息管理，如修改人員和車輛信息、增加和刪除人員和車輛信息等、人員和車輛巡查軌跡管理。土地執法巡查管理數據同步管理實現PC端和移動端電子地圖、土地違法事件數據和執法數據等上傳和下載，確保數據的現勢性。運維管理是系統的維護窗口，包括人員管理、權限管理和日志管理等。

4.3 動態巡查管理

動態巡查管理包括巡查人員管理、巡查內容管理、巡查路線規劃和巡查軌跡管理。巡查人員管理實現了巡查人員信息和職責管理；巡查內容管理一方面實現對土地現狀資源進行巡查，另一方面是對土地違法事件的進度進行巡查；巡查路線規劃是在網格化劃分的基礎上，規劃一條合理巡查路徑，確保網格化內區域的土地巡查內容全覆蓋；巡查軌跡管理一方面是巡查人員查看路徑，確保巡查路線正確，另一方面是將巡查的路線保留下來，用于后期考核評價。

4.4 違法事件管理

違法事件管理是系統業務處理核心功能，主要包括內業違法事件管理和外業違法事件管理。外業違法事件管理實現了對違法事件位置信息采集、違法事件現場取證，如，填寫違法事件調查表以及違法事件拍照等；內業違法事件管理實現違法事件審批管理，如，違法事件案件受理、處罰、送達、移送和執行等。移動端App違法事件管理界面示意圖（如圖7所示）：

圖7 移動端App違法事件管理界面示意圖

5.結束語

本文針對土地執法監察管理工作中信息化和違法事件處置規范化的需求，結合移動互聯、網格化、GIS和GPS定位服務等先進技術，開發土地執法監察管理平臺，建立了市、區、鄉鎮、村四級土地執法巡查管理體系，實現土地執法監察管轄區全覆蓋巡查管理以及土地違法事件從發現、處理到結案歸檔全過程管理。平臺運行以來，土地執法巡查周期縮短了50%，土地違法事件處理效率提高了70%，具有良好的推廣作用。