聚民智匯民意堅(jiān)持全過(guò)程人民民主

張繼紅

“問(wèn)題多、爭(zhēng)議大、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、難度高，很多是開(kāi)創(chuàng)性的內(nèi)容，并無(wú)現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以參考”，回顧《上海市數(shù)據(jù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的誕生過(guò)程，立法起草組工作人員感觸頗深。立法起草組撰寫(xiě)了多個(gè)版本，召開(kāi)過(guò)無(wú)數(shù)次座談會(huì)、調(diào)研會(huì)、專(zhuān)家論證會(huì)，堅(jiān)持全過(guò)程人民民主是立法起草組攻堅(jiān)克難的法寶。為人民而制定，滿足人民的新期盼，《條例》就是在這樣的堅(jiān)持、堅(jiān)定、堅(jiān)守及不懈努力中從年初時(shí)的一個(gè)“設(shè)想”變成了后來(lái)的“草案”，再到11月25日在市十五屆人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議上“獲得全票通過(guò)”。

激烈碰撞反復(fù)打磨

什么是數(shù)據(jù)？數(shù)據(jù)與信息有什么區(qū)別？這是立法一開(kāi)始就面對(duì)的基礎(chǔ)性問(wèn)題。

數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)是其中最難啃的骨頭。數(shù)據(jù)權(quán)益是什么？要不要保護(hù)？怎么保護(hù)？一邊是企業(yè)的熱切期盼。在起草組調(diào)研時(shí)，企業(yè)代表不斷詢問(wèn)：“已經(jīng)出現(xiàn)多起數(shù)據(jù)產(chǎn)品被侵權(quán)的案件，這個(gè)《條例》能否解決我們最關(guān)心的數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)問(wèn)題？”另一邊則是質(zhì)疑的聲音。一次調(diào)研會(huì)上，有代表提出，“上位法對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)益都沒(méi)作明確規(guī)定，地方立法的空間不大，也很難突破”。

就此問(wèn)題，市人大常委會(huì)蔣卓慶主任多次召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，肖貴玉副主任帶隊(duì)赴京向全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)家有關(guān)部門(mén)請(qǐng)示，同時(shí)到深圳、浙江等地進(jìn)行調(diào)研走訪。5月27日，市政府辦公廳、市經(jīng)信委、市人大財(cái)經(jīng)委召開(kāi)“數(shù)據(jù)立法研討會(huì)”，邀請(qǐng)來(lái)自全國(guó)人大常委會(huì)，國(guó)務(wù)院辦公廳，北京、浙江、山東、深圳等省市，高校、科研機(jī)構(gòu)以及企業(yè)的代表，專(zhuān)題進(jìn)行研討。第十二條就是在這一次次征詢意見(jiàn)、觀點(diǎn)的激烈碰撞、反復(fù)打磨修改中最終形成。該條采用了“個(gè)人信息具有人格權(quán)益”與“數(shù)據(jù)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)益”的表述，明確區(qū)分了信息與數(shù)據(jù)，對(duì)“自然人、法人和非法人組織在使用、加工等數(shù)據(jù)處理活動(dòng)中形成的法定或者約定的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”進(jìn)行保護(hù)，真正激活數(shù)據(jù)這一新型生產(chǎn)要素的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)高質(zhì)量基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)產(chǎn)品的積極性。同時(shí)，對(duì)未來(lái)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“有關(guān)數(shù)據(jù)創(chuàng)新活動(dòng)取得的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益”進(jìn)行了正面肯定，充分體現(xiàn)了立法的前瞻性和包容性。

回應(yīng)民聲直面問(wèn)題

在立法起草組開(kāi)展調(diào)研走訪的過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)被問(wèn)到這樣一些問(wèn)題：“個(gè)人信息被泄露的現(xiàn)象特別普遍，經(jīng)常會(huì)接到騷擾電話、營(yíng)銷(xiāo)短信，這部《條例》有沒(méi)有保護(hù)我的個(gè)人信息？” “下載手機(jī)APP的時(shí)候，如果點(diǎn)‘不同意’，就無(wú)法進(jìn)行下一步，我能對(duì)這些隱私政策說(shuō)不嗎？” “進(jìn)小區(qū)還要刷臉，我的信息是不是被過(guò)度采集了？”

事實(shí)上，在政府提交的《條例》草案議案中，個(gè)人信息保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容并沒(méi)有納入《條例》框架內(nèi)。老百姓所關(guān)心的就應(yīng)當(dāng)是立法者所要回應(yīng)并解決的問(wèn)題。市人大常委會(huì)為此專(zhuān)門(mén)召開(kāi)立法協(xié)調(diào)會(huì)，希望慎重考慮市民比較關(guān)心的捆綁性條款、刷臉驗(yàn)證等問(wèn)題。經(jīng)過(guò)立法起草組反復(fù)修改，最終不僅“個(gè)人信息特別保護(hù)”成為專(zhuān)門(mén)一節(jié)，并就上述問(wèn)題都作了針對(duì)性的規(guī)范，明確規(guī)定“處理者在提供產(chǎn)品或者服務(wù)時(shí)，不得以個(gè)人不同意處理其個(gè)人信息或者撤回同意為由，拒絕提供產(chǎn)品或者服務(wù)”;第二十三條還特別加了一款，“不得以圖像采集、個(gè)人身份識(shí)別技術(shù)作為出入該場(chǎng)所或者區(qū)域的唯一驗(yàn)證方式”。

匯集民智形成共識(shí)

什么是公共數(shù)據(jù)？哪些數(shù)據(jù)可以劃入“公共數(shù)據(jù)”的范疇，到底是按照主體、行為、性質(zhì)還是目的進(jìn)行劃分？對(duì)于公共數(shù)據(jù)的定義，大家都曾有過(guò)不同意見(jiàn)。

在調(diào)研座談會(huì)上，企業(yè)代表、專(zhuān)家學(xué)者、行業(yè)主管部門(mén)暢所欲言。有代表提出，公共數(shù)據(jù)的范圍不能過(guò)于寬泛，擔(dān)心一些數(shù)據(jù)一旦被劃入“公共數(shù)據(jù)”，就有被公開(kāi)、共享的風(fēng)險(xiǎn)。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，水、電、煤、公共交通等領(lǐng)域已實(shí)行企業(yè)化運(yùn)營(yíng)，成為企業(yè)數(shù)據(jù)，不應(yīng)當(dāng)納入公共數(shù)據(jù)。通信主管部門(mén)代表則認(rèn)為，通信數(shù)據(jù)涵蓋通話時(shí)長(zhǎng)、位置信息、通話內(nèi)容等個(gè)人隱私及信息，不宜納入公共數(shù)據(jù)進(jìn)行管理。

對(duì)于上述爭(zhēng)議，陳寅副市長(zhǎng)、肖貴玉副主任牽頭召開(kāi)雙組長(zhǎng)會(huì)議進(jìn)行了專(zhuān)題研究，結(jié)合本市公共數(shù)據(jù)已有的實(shí)踐基礎(chǔ)，厘清了公共數(shù)據(jù)的范圍，即“本市國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，經(jīng)依法授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織，以及供水、供電、供氣、公共交通等提供公共服務(wù)的組織，在履行公共管理和服務(wù)職責(zé)過(guò)程中收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)”。同時(shí)，在征詢國(guó)家有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)于那些有爭(zhēng)議的和較為敏感的但又對(duì)于本市公共管理和服務(wù)意義較大的數(shù)據(jù)，如運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由本市各級(jí)財(cái)政保障的單位、中央國(guó)家機(jī)關(guān)派駐本市的相關(guān)管理單位以及通信、民航、鐵路等單位在依法履行公共管理和服務(wù)職責(zé)過(guò)程中收集和產(chǎn)生的各類(lèi)數(shù)據(jù)，采用“參照公共數(shù)據(jù)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”的方式，立法過(guò)程不僅凝聚了共識(shí)，還找到了體現(xiàn)各方意愿和要求的最大公約數(shù)。

“十四五”規(guī)劃綱要提出“開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)”，浙江省、四川省和成都市等也做了初期探索。然而，對(duì)于要不要授權(quán)運(yùn)營(yíng)、采用何種授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式，分歧依然存在。在走訪調(diào)研的過(guò)程中，有的代表認(rèn)為授權(quán)運(yùn)營(yíng)就是一種新形式的行政壟斷，無(wú)異于“新瓶裝舊酒”;有的則堅(jiān)持授權(quán)就要采用許可方式，被授權(quán)機(jī)構(gòu)只能是一家或幾家國(guó)有背景的企業(yè)。在反復(fù)聽(tīng)取來(lái)自技術(shù)、法律、公共管理、數(shù)據(jù)治理等領(lǐng)域的專(zhuān)家意見(jiàn)基礎(chǔ)上，立法起草組最終將“公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)”寫(xiě)入《條例》，同時(shí)為了給后續(xù)如何具體操作留下制度空間，規(guī)定“市政府辦公廳應(yīng)當(dāng)組織制定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理辦法”。也就是說(shuō)，《條例》明確認(rèn)可并建立本市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，開(kāi)辟出一條與開(kāi)放、共享不同的公共數(shù)據(jù)利用通道，讓那些懂技術(shù)、懂場(chǎng)景應(yīng)用的被授權(quán)市場(chǎng)主體“依托統(tǒng)一規(guī)劃的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)提供的安全可信環(huán)境”實(shí)施公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用，形成價(jià)值含量更高、更匹配市場(chǎng)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，向全社會(huì)提供。

前瞻設(shè)計(jì)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略

今年4月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見(jiàn)》中提出“建設(shè)國(guó)際數(shù)據(jù)港和數(shù)據(jù)交易所”。如何落實(shí)中央交給浦東的任務(wù)，如何提供一個(gè)安全、可信的數(shù)據(jù)交易環(huán)境，為未來(lái)全國(guó)乃至全球數(shù)據(jù)流通提供基礎(chǔ)性制度保障，就成為《條例》規(guī)則設(shè)計(jì)的重中之重。

為此，市人大財(cái)經(jīng)委、市大數(shù)據(jù)中心、市司法局等單位專(zhuān)門(mén)走訪了上海證券交易所、上海數(shù)據(jù)交易中心等機(jī)構(gòu)以及特斯拉、億通國(guó)際等企業(yè)，就未來(lái)上海數(shù)據(jù)交易所和國(guó)際數(shù)據(jù)港的建設(shè)規(guī)劃、性質(zhì)、運(yùn)作模式等問(wèn)題聽(tīng)取多方意見(jiàn)。有代表提出，“浦東新區(qū)要在數(shù)據(jù)改革方面作出探索性、創(chuàng)新性的嘗試”。這些意見(jiàn)最后被吸納到《條例》中，不僅增設(shè)“浦東新區(qū)數(shù)據(jù)改革”專(zhuān)章，明確規(guī)定“本市按照國(guó)家要求，在浦東新區(qū)設(shè)立數(shù)據(jù)交易所并運(yùn)營(yíng)”以及“根據(jù)國(guó)家部署，推進(jìn)國(guó)際數(shù)據(jù)港建設(shè)”，還支持浦東新區(qū)探索與國(guó)家有關(guān)部門(mén)建立數(shù)據(jù)共享使用機(jī)制。

數(shù)據(jù)立法牽動(dòng)眾多部門(mén)、機(jī)構(gòu)、行業(yè)、企業(yè)的心，亦承載著人大代表、市民的期盼，更凝結(jié)著市委、市人大、市政府以及立法起草組全體工作人員的集體智慧，是全面貫徹全過(guò)程人民民主的一次生動(dòng)實(shí)踐。

（作者系市人大財(cái)經(jīng)委掛職處長(zhǎng)）