把最好的資源留給人民

劉泉

黃浦江、蘇州河（以下簡稱“一江一河”）是上海的母親河，“一江一河”沿岸地區是上海近代金融、貿易和工業的發源地，是承載上海國際大都市核心功能的重要空間載體。市委、市政府高度重視“一江一河”沿岸地區發展，持續推動“一江一河”沿岸地區新一輪規劃、建設工作。市人大常委會發揮立法的引領和規范作用，11月25日表決通過了《上海市黃浦江蘇州河濱水公共空間條例》（以下簡稱《條例》），為推動“一江一河”濱水公共空間高質量發展、建設具有全球影響力的世界級濱水區提供堅實法治保障。

堅持法治引領，明確“生活秀帶”和“發展繡帶”的建設定位

“一江一河”濱水公共空間的建設對上海建設令人向往的創新之城、人文之城和生態之城具有重要意義。《條例》堅持以更高起點謀求規劃升級、以更高標準推動建設管理，對發展愿景、規劃建設要求等方面作了明確規定。

提出發展愿景，確立建設原則。《條例》根據黃浦江沿岸地區現代化國際大都市發展能級和核心競爭力集中展示區以及蘇州河沿岸地區超大城市宜居生活典型示范區的規劃定位，提出了將“一江一河”濱水公共空間建設成為貫通開放、要素齊全、景觀優美、親水舒適、文化深厚、生態綠色的公共空間系統，建設成為宜業、宜居、宜樂、宜游的“生活秀帶”和“發展繡帶”的發展愿景。為推動實現這一愿景，《條例》明確濱水公共空間建設要遵循統籌協調、綠色發展、風貌保護、文化傳承和共享共治的基本原則，并體現整體性、安全性、親水性、可達性、生態性等要求;強調編制與高品質濱水公共空間相適應的建設標準、管理規范和政策。

加強規劃引領，提升建設水平。《條例》總結這些年“一江一河”濱水公共空間的規劃建設經驗，確立了包括專項規劃、建設行動計劃、年度建設計劃、設計導則在內的濱水公共空間規劃建設制度體系。專項規劃主要明確發展目標、功能布局、標志節點、空間延伸、保障措施;建設行動計劃、年度建設計劃主要統籌推進相關項目建設;設計導則主要加強對不同區段的濱水公共空間以及濱水公共空間內基礎設施、公共服務設施和商業配套設施等的設計統籌。

運用法治方式，落實“人民城市”的重要理念

《條例》堅持把最好的資源留給人民、把更多的公共空間留給人民的理念，以更高站位促進“一江一河”濱水公共空間開放共享，進一步滿足人民群眾對美好生活的向往。

豐富活動類型，提升活動體驗。《條例》鼓勵企事業單位、社會團體和社會公眾在濱水公共空間依托相關設施開展八類活動，主要包括：愛國主義教育和紅色資源傳承弘揚活動;上海城市精神和城市品格宣傳活動;科學教育、新技術展示等科技普及活動;非物質文化遺產的傳承、傳播等活動;文藝演出、文化展示、書報閱讀等文化活動;主題線路游、濱水休閑游等旅游活動;健身運動、球類競技等體育活動;散步、騎行、公益集市和親子活動等休閑社交活動。

多措并舉，提升服務品質。《條例》規定濱水公共空間應當合理布局管理服務、便民服務、環境衛生、指示標識等公益性服務設施，為社會公眾戶外活動提供公益性服務;鼓勵集約化利用濱水公共空間的設施，加強黨群服務、便民服務、宣傳、衛生、救援、設施管理等功能的集中和統籌;鼓勵沿岸企事業單位向社會公眾開放停車位、廁所、母嬰室等設施。同時，明確在濱水公共空間內應當配套提供滿足開放需求的餐飲、便利零售、文化創意產品和旅游紀念品售賣、自行車租賃等商業服務，并可以探索有序發展夜間經濟、體驗經濟、步行街業態，提供貼合消費需求的商業服務。

健全共治機制，提升共治能級。《條例》強調加強黨建引領，積極營造濱水公共空間社會共治的氛圍，推動企事業單位、社會團體和社會公眾以建言獻策、技術支持、市民巡訪、便民服務等方式，參與濱水公共空間的規劃、建設、開放和管理;鼓勵沿岸企事業單位、社會團體和社會公眾通過成立共治平臺、制定共治規約等方式，健全濱水公共空間社會共治機制，提升濱水公共空間社會共治能級。

強化法治保障，打造城市治理“新名片”

智慧化、精細化管理是推動上海城市治理模式變革、治理體系重構的迫切需求和必然選擇。《條例》以全要素、精細化為衡量尺度，強化整體和特色的有機協調、統一，實現“一江一河”濱水公共空間管理全面系統性升級，將濱水公共空間打造成為上海城市治理的“新名片”。

發揮數字化治理優勢，推進智慧化管理。為進一步將數字化治理優勢轉變為濱水公共空間管理效能，《條例》明確依托城市運行“一網統管”平臺，利用視頻監控、物聯網監測等技術和網格化管理等方式，綜合采集生態環境、安全運行、公共秩序、市容環境、防洪防澇等數據信息，實現集感知、分析、服務、指揮為一體的智慧管理。

依托標準與規范，實行精細化管理。《條例》要求沿岸區人民政府應當按照濱水公共空間相關規劃以及標準、規范，結合區段功能、區位條件、岸線特色，在設施建設、活動開展、秩序維護等方面實行精細化管理。在設施建設方面，明確沿岸區工作機構應該根據濱水公共空間設計導則，對本轄區濱水公共空間內建設項目的設計進行指導、規范;在活動開展方面，規定沿岸區工作機構應當會同有關部門，加強公眾活動的協調、服務工作;在秩序維護方面，強調沿岸區有關部門和鎮人民政府、街道辦事處應當組織開展巡查工作，發現問題應當按照規定進行報告和處理。

完善管理要求，守牢安全底線。在安全保障設施配備方面，《條例》規定濱水公共空間內應當配置治安、消防、醫療急救等安全保障設施;在濱水公共空間的主要出入口、公共部位和人員聚集區域，以及易發生人員跌落等險情的地點，應當設置監控、防護設施，并接入本市治安防控智能化系統。在設施安全管理方面，《條例》要求對球類、滑板、輪滑、攀巖和拓展運動等戶外設施，應當根據不同安全風險等級進行分類管理。在大客流應對方面，要求相關部門建立大客流應對機制，實施動態監測、報告、預警，并及時發布相關信息;必要時，依法采取限流、分流等應急措施。在活動安全管理方面，《條例》規定進行大型群眾性活動，組織方應當制定安全工作方案，依法辦理相關安全許可手續。

匯民意、聚民智，體現“最大公約數”的立法價值取向

“一江一河”濱水公共空間涉及的主體眾多、訴求復雜。本次立法堅持貫徹全過程人民民主重大理念，廣泛匯民意、聚民智，統籌協調各方利益，努力尋求“最大公約數”。

尊重差異：兼顧統一要求與個性化需要。濱水公共空間全時段開放是濱水公共空間相關建設規劃提出的明確要求。但《條例》草案征求意見期間，部分沿岸企事業單位和住宅小區提出了不同意見。有的小區業主提出全時段開放會影響小區居民正常生活和小區安全;有的學校認為在重要考試等教學活動期間，應當允許臨時封閉相應區段;有的企業則希望增加因生產經營活動需要可以封閉部分公共空間的內容。為此，《條例》對相關規定進行了完善：明確因沿岸企事業單位和住宅小區生產生活、教學科研等需要，可以在特定時間段封閉相應區段;增加程序性要求，明確特定時間段封閉相應區段，應當經沿岸區工作機構同意，并報市住房城鄉建設管理部門備案后向社會公布。

分類監管：實現秩序感和煙火氣的平衡。高品質濱水公共空間應當是有著良好秩序與安全管理的空間，同時也應當是廣大市民可以便利開展活動的空間。《條例》在平衡濱水公共空間管理需要與開放共享需要的基礎上，對濱水公共空間內的行為實施分類監管，規定遛狗、垂釣、放風箏、燒烤、跳廣場舞以及進行滑板、輪滑、無人機飛行等活動，應當在特定區域、時間段內進行，并符合活動秩序要求;吸煙應當在指定的吸煙點進行;并對損壞安全標識和指示標識等設施，非機動車進入非市政道路的漫步道、跑步道，沿岸捕撈等八類行為予以禁止。