廣西浦北縣生態安全綜合執法體制改革的探索及啟示

熊水龍

摘要：黨的十八大以來，在中央及廣西高度重視生態文明建設、推進國家治理體系和治理能力現代化的大背景下，廣西浦北縣在黨的十九大之后大膽創新，從明確新的執法機構的設置和級別、分清內部職責分工、適當增加編制及經費保障等方面推進全縣生態安全綜合執法體制改革，成功地把“森林衛士”轉型為“生態衛士”。改革后的生態安全綜合執法體制運轉順暢，干部群眾的生態保護意識大大增強，全縣生態環境得到全方位的有效保護。浦北的改革實踐說明，改革要取得成功，就必須堅持人民至上的發展理念，領導干部必須解放思想、大膽創新，采取的改革措施必須把脈精準、務求實效，同時還必須打造一支精干高效的執法隊伍。

關鍵詞：生態安全；執法體制；改革

中圖分類號：C93文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2021）01-0087-05

近年來，廣西浦北縣為貫徹落實黨和國家及自治區推進生態文明建設的一系列方針、政策，解放思想，勇于探索，積極推進縣域生態安全綜合執法體制改革創新，取得了顯著成效。當前，黨的十九屆四中全會精神正全面貫徹落實，對浦北縣的改革實踐及經驗加以梳理和總結，既有理論意義，也有實踐價值。

浦北縣推動生態安全綜合執法體制改革并最終取得顯著成效，并非偶然，而是特定時期歷史的和現實的、內在的和外在的各種因素綜合推動的結果。

（一）國家對生態文明和治理能力現代化建設高度重視

黨的十八大以來，黨圍繞生態文明建設提出了一系列新理念新思想新戰略，開展了一系列根本性、開創性、長遠性工作，生態文明理念日益深入人心。2012年11月，黨的十八大報告提出“美麗中國”概念。2017年10月，黨的十九大報告提出“建設美麗中國”目標。2018年3月，我國將“美麗中國”“生態文明”歷史性地寫入憲法之中。習近平總書記自黨的十八大以來涉及生態安全及生態文明建設的講話、論述和批示、指示多達300余次。2017年4月，習近平總書記在考察廣西時特別強調：廣西生態優勢金不換，要堅持把節約優先、保護優先、自然恢復作為基本方針，把人與自然和諧相處作為基本目標，使八桂大地青山常在、清水長流、空氣常新，讓良好生態環境成為人民生活質量的增長點、成為展現美麗形象的發力點[1]。黨的十八大以來，廣西領導班子認真學習領會并堅決貫徹落實中央關于生態文明建設的精神和政策，在全區相繼開展了“美麗廣西清潔鄉村”“美麗廣西生態鄉村”“美麗廣西宜居鄉村”等活動，在推動美麗廣西建設方面取得了顯著成就。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。2019年10月黨的十九屆四中全會對國家制度建設問題進行專門研究并作出明確而具體的部署。這對推動中國特色社會主義制度改革創新和國家治理體系和治理能力現代化事業，具有十分重大而深遠的理論和實踐意義。

（二）全國森林公安執法體制改革的理論及實踐探索

我國森林公安前身是1948年成立于東北、內蒙古地區的林業公安，經過70多年的發展，現已壯大成為一支遍布全國、擁有7萬多名警力的公安專業執法隊伍。森林公安實行以林業部門領導為主、公安部門領導為輔的雙重領導體制，即條塊結合，以塊為主，但同時接受上級森林公安機關的領導和指導。各級地方森林公安機關列入地方公安序列。

理論探討方面，黨的十八大以來關于公安生態安全綜合執法體制改革的理論探討有不少。有人認為，在新時代，森林公安改革必須跳出森林公安本身的視角，應站在生態文明建設戰略高度，按山水林田湖是一個生命共同體理念，實現生態領域的完全執法[2]。有人主張，應相對集中生態安全保護的行政處罰權，從根本上解決重復執法、多頭執法、執法缺位問題[3]。還有人認為，我國現行生態系統管理職能過于分散，除林業部門外，其他部門對生態犯罪案件無刑事偵查權，只有行政處罰權，因此缺乏應有威懾力。解決辦法是建議將森林公安轉型為生態警察[4]。

實踐探索方面，全國有多地公安機關在生態安全綜合執法體制方面先行進行了改革探索。例如，內蒙古、河北、重慶等省市公安廳（局）組建了?。ㄊ校┘壣鷳B安全犯罪偵查隊伍；湖北黃石、云南昆明、廣東佛山等市公安局組建了市級生態安全犯罪偵查隊伍。江西省的樟樹市、石城縣則將污染環境罪、擅自進口固體廢物罪、非法捕撈水產品罪、非法占用農用地罪、非法采礦罪等罪名的刑事執法權限劃歸森林公安管轄。江西省安遠縣嘗試推進縣森林公安局綜合執法，行使農、林、水、漁的行政執法權。2017年4月25日福建永安市在森林公安局內成立生態環保警察隊伍，大膽探索建立環境資源保護行政執法與刑事司法銜接的有效機制，依法查處破壞生態環境、妨害生態資源管理的各類刑事案件。2017年6月9日，海南省公安廳旅游與環境資源警察總隊正式掛牌成立，標志著該省從此有了維護全省生態安全的專業公安執法隊伍。2017年6月 20日，福建永春縣成立生態警察專業隊伍，專司生態環境保護職能[4]。

（三）浦北縣縣域生態安全保護面臨的現實困境

浦北縣地處北部灣經濟區，碧水藍天，綠色蔥蘢，森林覆蓋率高，擁有全國面積最大的10萬畝原始紅椎林。該縣先后獲得“世界長壽之鄉”“全國綠化突出貢獻單位”“全國綠化模范縣”“國家園林縣城”等榮譽稱號，具有較好的生態優勢。2017年10月改革之前一段時間，浦北的生態安全保護面臨著嚴峻考驗和現實挑戰，縣領導班子感受到巨大的壓力和困惑，表現為：一是縣委縣政府形成新的縣域發展思路，即在保護好浦北縣“世界長壽之鄉”金字招牌（2017年4月獲得）的基礎上，充分利用浦北的生態優勢，打造“山水浦北·常來長壽”的靚麗名片，推進浦北縣可持續高質量發展；二是中央在對廣西的環保督察中，發現部分流經浦北縣域的南流江存在水質問題并限期整改；三是浦北縣的河長制在推行中遇到不小的阻力；四是全縣廣大干部群眾對縣內層出不窮的破壞生態環境事件強烈不滿等。

縣領導班子在推進全縣經濟社會發展、保護生態安全過程中，深刻感受到原有執法體制的種種弊端，其集中表現為條塊分割、僵化低效。各部門貌似分工合作、各司其職，其實勁使不到一塊，彼此間互相推諉，不作為，慢作為，甚至亂作為，爭功諉過，爭權逐利，效率低下?？h領導班子認定，要做好前述各項工作，關鍵是要解決執法體制問題，必須探索出一套科學合理、符合縣情的保護生態安全的綜合執法體制。

縣領導班子在充分調研，深入討論，廣求意見的基礎上，研究制定出《浦北縣生態安全執法深化改革方案》。2017年10月底，正值黨的十九大剛剛閉幕之時，浦北縣成立改革領導小組，正式啟動全縣生態安全綜合執法體制改革。改革的整體思路就是改“森林警察”為“生態警察”，變“森林衛士”為“生態衛士”，增其責、賦其權、擴其能、提其效（見圖1）。

（一）明確機構設置。將縣國土、林業、水利、環保、農業、水產畜牧等部門的生態安全保護執法職能進行有效整合，成立“浦北縣生態安全警察大隊”“浦北縣生態安全綜合執法大隊”，與原有的浦北縣森林公安局實行“一套人馬，三塊牌子”的管理體制。將原有縣公安局森林警察大隊更名為縣公安局生態安全警察大隊。增掛“浦北縣生態安全綜合執法大隊”牌子，形成以生態警察為后盾的強大綜合執法合力。保留“縣公安局森林警察大隊”的牌子是考慮到改革過渡期仍需與原有體制保持接軌。

為加強新體制的領導和協調，確保長效穩定，還成立了浦北縣生態安全執法領導小組，由縣委書記、縣長任組長，分管副縣長任副組長，領導小組辦公室設在縣森林公安局內，辦公室主任由森林公安局局長兼任，縣國土、林業、水利、環保、農業、水產畜牧等部門為領導小組成員單位。

（二）明確職責分工。由于浦北啟動生態安全綜合執法體制改革時，我國新一輪政府機構改革尚未啟動，國家原有法律法規尚未修改調整，因此浦北縣在發布的改革文件中注明“根據法律法規的規定以及受上級主管部門指定委托”的文字內容，以保證新成立機構執法主體的合法性和權威性。下發的改革文件規定了縣生態安全綜合執法大隊與縣里各相關部門執法主體及各鄉鎮（街道）綜合執法機構的職責分工，明確了各執法主體間牽頭負責與協調配合、集中查辦與日常監管、大案要案與一般案件處理的關系。

（三）明確增加編制。為確保執法職能的有效履行，浦北縣在森林公安局原有編制基礎上，為新的生態安全警察大隊調整增加政法專項編制8名，科級領導職數1名，輔警編制36名，體現了對這支隊伍的高度重視，同時充實了執法力量。

（四）明確機構級別。浦北縣根據上級有關文件精神，參照廣西區內外其他縣市區的做法，上報欽州市機構編制委員會，將浦北縣生態安全綜合執法機構確定為縣人民政府負責全縣生態安全領域綜合執法的正科級機構。相應行政級別的確定，能確保新設立機構的權威性，以有效組織協調其他部門開展生態安全保護工作。

（五）明確保障機制。為保持執法隊伍的正規化和整體威力，浦北縣將新成立的生態安全綜合執法機構列入公安機關序列，行使公安機關職權，配備公安機關裝備，享受公安機關待遇，實行財務獨立核算和收支兩條線管理，經費來源為財政全額撥款。

（六）明確實施步驟。共分三步實施改革：第一步將浦北公安局森林警察大隊更名為浦北公安局生態安全警察大隊，增加機構職責，內部調整編制；第二步按規定將改革情況上報市一級政府，并確定生態安全綜合執法機構為縣人民政府領導的正科級行政機構；第三步在國家新一輪政府機構改革時，按照撤一建一原則，因地制宜地對生態安全綜合執法機構重新“三定”。

經過兩年多的努力探索，浦北縣生態安全綜合執法體制改革取得了明顯成效，在體制運行、實踐效果和社會反響等方面都表現良好。

（一）綜合執法的體制順暢

改革結束了困擾浦北多年的生態領域“九龍治水”式分散執法的低效混亂局面，使全縣生態安全執法真正硬起來了。

新成立的縣生態安全執法領導小組是浦北生態安全執法領域的最高領導機關，縣生態安全局為總指揮，統一指揮、協調縣生態警察大隊和政府各部門（生態環境、自然資源、農、林、水等）以及各鄉鎮（街道）綜合執法機構的執法行動。縣域內發生破壞生態安全案件后，案件調查信息材料匯總到生態安全局，生態安全局據此作出屬刑事或一般行政案件的性質判斷。若屬于刑事案件的，則由生態警察大隊與相關行政部門聯合到場執法，由生態警察大隊立案偵查，收集證據后移交檢察院、法院按司法程序處理，行政部門主要在取證過程中就專業技術方面起配合、協助作用；若屬于一般行政案件，則主要由相關行政部門調查取證后按行政程序立案處理，生態安全局負有監督職責。只有行政部門經過各種努力仍不能有效處理好的少數行政案件，生態警察才會介入，以保障行政處罰的有效實施。生態安全局則通過年終績效評估等多種方式監督各部門的生態安全保護工作。

建立聯席會議制度。遇有重大、復雜、疑難的破壞生態安全案件，則由縣生態安全局召集各相關部門負責人到場，召開聯席會議一起研究解決方案。案件涉及到什么部門，就由該部門解決各自職責范圍內的問題。

從兩年多的實踐效果來看，上述浦北縣改革后的新的生態安全綜合執法體制對全縣生態安全保護起到了良好作用，案件解決快、解決好，震懾效果強。這說明新的執法體制設計考慮了各方意愿，符合國家大政方針，科學合理，適應實際工作需要。

（二）生態保護的效果顯著

浦北縣自2017年10月底進行生態安全綜合執法體制改革以來，在縣領導班子統一領導和部署下，縣生態安全綜合執法大隊（縣生態安全局）在全縣范圍開展了大量綜合執法活動。先后辦理了影響特別大的石埇鎮以葉某林為首的黑社會集團非法采礦案，鏟除了樟家水庫十多年被黑惡勢力霸占的幾十個非法采砂點，查處了張黃鎮黑惡勢力非法采砂團伙，解決了中央環保督察在南流江、武思江和大成鎮、北通鎮、泉水鎮發現的多個“牛皮癬”環保問題。先后集中開展“非法采砂集中整治”“南流江流域水環境綜合整治”“非法占用林地清理排查”“國門利劍2018”等生態保護專項活動共80余次，出動人員1550人次。縣生態安全局（或公安局生態安全警察大隊）共受理或指導辦理破壞生態安全的各類案件1800余起，其中刑事立案178起，追究刑事責任185人，行政立案276起，行政處罰323人，治安拘留14人。兩年多時間所辦案件數量超過除林業部門以外其他各部門近30年數量的總和。責令關停非法采砂、占用耕地及林地1000余處，參與鏟除小、散、亂點347個，罰沒款350萬元，為國家挽回損失1.3億元?？傊直钡母母锎蟠笠幏读巳h自然資源的開發利用，有效保護了浦北縣的綠水青山。截至2019年底，全縣森林覆蓋率達73.27%①。

（三）改革的社會反響強烈

改革兩年多，全縣廣大干部群眾的生態安全保護意識和遵法守法自覺性大大增強，各種破壞生態安全的現象明顯減少。新體制喚醒了群眾生態安全意識，群眾舉報破壞生態安全案件蔚然成風，全縣干部群眾對生態環境保護工作滿意度大大提高。改革還培養鍛煉出一支擔當有為、特別能戰斗、贏得人民信賴的生態安全警察隊伍。

浦北縣生態安全綜合執法體制改革產生了較大的外部影響，引起了區內外高度關注，獲得全國同行的普遍贊同。一年多來共有18個省（市、區）的108個市（縣、區）的代表到浦北參觀、訪問、交流或索要經驗材料。浦北縣生態安全局多次應邀到區內外介紹改革經驗。浦北縣生態安全綜合執法體制改革的做法被全國同行稱為“浦北模式”。自治區黨委政法委對浦北做法予以充分肯定。《光明日報》《法制日報》《中國改革報》《廣西日報》等眾多媒體也以大篇幅進行了報道。

浦北縣生態安全綜合執法體制改革能順利進行并取得一定的成效，固然得益于黨的十八大以來中央和廣西高度重視生態文明建設的大環境，但浦北縣自身的努力無疑十分關鍵。

（一）堅持人民至上的發展理念是改革成功的基本前提

習近平總書記指出：“我們要始終把人民立場作為根本立場，把為人民謀幸福作為根本使命，堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，貫徹群眾路線，尊重人民主體地位和首創精神，始終保持同人民群眾的血肉聯系，凝聚起眾志成城的磅礴力量，團結帶領人民共同創造歷史偉業。”[5]136“我們提出堅持以人民為中心的發展思想，深入貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念?！盵5]134黨的十八大以來，廣西逐步樹立綠色發展理念，日益重視生態環境的保護問題。

浦北縣在生態安全綜合執法體制改革之前，面臨生態環境惡化的種種問題和巨大壓力，縣領導班子面對廣大干部群眾的呼聲，急人民之所急，想人民之所想，認真踐行黨的十九大精神和習近平生態文明思想，以非常舉措創新執法體制，解決生態安全保護問題。縣領導班子主要成員形成改革共識后，分頭行動、密集調研、征詢意見、反復開會研究，最后確定以解決體制機制問題為重點，以提高管理效能為目標，在黨的十九大剛閉幕時全力推行縣生態安全綜合執法體制改革。

（二）解放思想、擔當實干、大膽創新是改革成功的關鍵

習近平總書記提出要“真刀真槍推進改革”[6]97，要“拿出勇氣和魄力，自覺運用改革思維謀劃和推動工作，不斷提高領導、謀劃、推動、落實改革的能力和水平，切實做到人民有所呼、改革有所應”[6]102。改革是一場自我革命，需要解放思想、大膽創新，擺脫舊思維、舊習慣、舊體制、舊框框的束縛，沖破各種阻力，還可能承擔一定的風險。浦北縣啟動生態安全綜合執法體制改革的2017年10月底，我國新一輪政府機構改革尚未進行，全國森林公安體制改革也還沒有成功經驗可供借鑒。把“森林公安”變身“生態公安”的做法于法無據，改革剛啟動時的確遭遇了方方面面不小的阻力。可見，浦北縣領導班子具備的擔當實干、大膽探索、勇吃“螃蟹”精神實屬難能可貴。

（三）把脈精準、措施給力、務求實效是改革成功的保障

浦北縣以滿足人民需要為出發點，圍繞“保護生態安全”這個中心目標進行的生態安全綜合執法體制改革，思路清、目標準、措施實、力度大，各層面體制機制設計合理，銜接嚴密。改革后的生態安全綜合執法體制不僅在機構設置、職能劃分、人員編制、經費支配等方面得到了保障，而且實現了執法領域的全覆蓋，較好地解決了生態安全執法的合法性和有效性問題。這說明以執法辦案業績為核心的改革是有生命力的，是經得起考驗的。這種改革不僅得到全國各地森林公安部門及理論界的普遍認同，同時也得到該縣農、林、水、自然資源、生態環境等部門的認可和支持。

（四）打造一支有擔當、敢作為的執法隊伍是改革成功的重要條件

浦北生態警察大隊的前身是該縣森林公安局，這支隊伍多年來堅持政治建警，從嚴治警，開拓創新，銳意進取，大力開展基礎信息化、警務實戰化、執法規范化、隊伍正規化建設，是一支有團隊精神、有凝聚力、能擔當、特別能戰斗的隊伍。這支隊伍在改革前就曾榮獲集體二等功一次、三等功三次、集體受嘉獎八次等，干警個人獲二等功、三等功等榮譽230余次，各項工作均走在廣西森林公安前列。這也是浦北縣領導在改革時充分信任并將保護全縣生態安全重擔交給這支隊伍的主要原因。改革后，成立縣生態安全局，將這支隊伍列入公安機關序列，行使公安機關職權，選配得力的領導班子，配備公安機關裝備，享受公安機關待遇，實行財政全額撥款。這些保障機制有效地保證了這支隊伍的整體威力。這支隊伍目前正按新形勢、新任務、新要求，努力打造成為保護浦北綠水青山的鐵軍。

①參見2019年12月《浦北縣生態安全綜合執法改革情況匯報》。

[1]劉華新，等.牢記囑托，譜寫絲路新篇章——習近平總書記考察廣西在當地引起熱烈反響[EB/ OL].http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/0423/c64387-29229493.html.

[2]許家新.關于深化森林公安改革的設想[J].森林公安，2016（3）：20.

[3]張高文.森林生態安全綜合執法改革研究[J].林業經濟，2018（2）：43-44.

[4]蘭春福.森林公安轉型為生態警察的思考與建議[J].森林公安，2017（5）：46.

[5]習近平.習近平談治國理政：第三卷[M].北京：外文出版社，2020.

[6]習近平.習近平談治國理政：第二卷[M].北京：外文出版社，2017.

責任編輯莫仲寧