風險治理的責任政治邏輯

◎張賢明，張力偉

吉林大學 行政學院，長春130012

隨著現代社會的不斷演進，風險已經跨越了自然界的規律，走向了復雜性、非線性與復合性，從傳統的自然災害拓展到政治、社會、醫學、工程等不同領域，構成了一個跨學科議題。以新冠肺炎疫情防控為例，公共衛生風險治理不僅是一個流行病學問題，還涉及制度建設、機制構建、社會參與等政治、社會領域的議題。與此相對應，風險治理需要超越傳統的“風險管理”(risk management)模式，向蘊含現代價值的“風險治理”(risk governmence)模式轉變。在風險治理過程中，我們毫無疑問要充分尊重風險背后的生成邏輯與演化規律、充分利用風險所涉及的專業技術知識，但也要認識到，風險治理諸項環節的落實與具體效能的激發應落實在相應的治理機制以及治理主體之上。在這個意義上，風險治理既是一個科學問題，也是一個制度問題與執行問題。風險治理效能既取決于科學的治理體系與結構，也在于制度的執行動力。在制度優勢轉化為治理效能的路徑中，責任是盤活制度各項要素、激發制度執行力的核心支撐之一，是將制度優勢轉化為治理效能的樞紐[1]。有鑒于此，責任也是賦予風險治理有效性的核心要素。在風險治理過程中，承擔責任的個人和組織要充分考慮現實情境與條件來提升組織與個人的能力，從而創造必要的知識以及實施必要的行動[2]56。責任政治的分析框架表明，治理中的多元主體只有在科學的權責框架下各司其職、積極履責、協同行動，才能實現“善治”目標[3]。正如習近平總書記指出，防范化解重大風險，“要堅持守土有責、守土盡責，把防范化解重大風險工作做實做細做好”[4]。基于上述理解，以責任政治為視角探討風險治理，就要從風險的系統流程入手——既要通過負責任的行動來預防風險、未雨綢繆，也要在風險發生之后以負責任的態度參與到化解風險的諸項環節當中，盤活治理效能，將風險危害最小化。換言之，以責任政治理解風險治理，有利于提供一個分析風險治理的新視角，這對于構建科學系統的風險防控體制、靈活權變的應急管理流程以及精準高效的風險治理技術等，都有一定的借鑒意義。

一、以責任消弭現代性下的“人造風險”

風險既是一個簡單的概念，又具有復雜的內涵。說其簡單，在于日常生活中的風險無處不在，我們的生活在一定程度上就是規避風險、面對風險、處理風險的過程；說其復雜，在于有關風險的學理闡釋以及現代社會風險類型的劃分著眼點不同、各有特點，不同學科都對風險的內涵作出了各有側重的分析。風險作為一個普遍使用的術語，不同學科的解釋必然帶有諸多共識性的要素，如風險代表著不良事件發生的可能性以及不良后果的嚴重程度，是“偶然性”(contingency)的反映[5]2。之所以現代社會對于風險的討論越發深入，就在于現代性下的風險是對宿命論的拒斥，“如果未來可以預見或者獨立于人類行為，那么風險這個術語就毫無存在的價值”。當然，我們不能機械地否認自然災害等受到規律支配的風險，但是我們也必須承認現代社會中大量風險的人為性。正是在這個意義上，風險才被用來表示自然事件或人類活動可能導致不良現實狀態(不利影響)發生的可能性。這個定義強調人類也能夠在行為(或事件)之間建立因果關系[6]882。

在風險與責任的相關性問題上，最為活躍的可能是社會學而不是政治學。在“風險社會”理論中，烏爾里希·貝克將風險視為現代性的產物，通過“生活在文明的火山上”來比喻現代社會的風險特征，并將風險界定為系統地處理現代化引致的危險和不安全感的方式[7]19。貝克進而指出，風險是人類活動和疏忽的反應，是生產力高度發展的表現[7]225。安東尼·吉登斯也指出，風險和責任都與決策有關，責任發揮作用的前提是某個個體作出的決策具有明顯的后果[8]。我們必須同樣認識到風險與人類認知之間存在難以完全彌合的張力。盡管社會的演進與技術進步使得人類對自然界社會的控制與改造能力越來越強，但人類的理性與知識永遠是有限的，人們不可能預測所有潛在的情況，更無法完全預知預期事件的所有潛在后果[5]2。那么對于規避風險而言，就需要在可預見的視域內調整決策模式，進而規避各類可能的風險。在此意義上，風險治理可以回歸到最基礎的環節，即通過人類負責任的行為來消弭人為風險的可能性。這種負責的向度是多元的，既是為了自己，也是為了他人，更是為了子孫后代。

首先，我們需要充分了解現代社會風險的類型，并明確分析不同風險的生成機制，構建人類行為與風險生成的關聯。無論是事故災難與公共衛生事件，還是恐怖主義、暴力犯罪以及歧視等社會風險，本質上都與人類活動息息相關。例如，我們熟知的氣候變化問題，正是與人類的生產活動和碳排放行為緊密聯系；流行疾病的傳播大多與人畜共患病和不健康的生活方式有關；化學物品泄露等風險主要在于安全與監管標準執行不力；等等。與簡單風險不同，復雜風險的生成機制不僅是多種要素相互影響的結果，還伴隨著知識的持續更新而不斷被深化認識。例如，我們知道規避交通風險的舉措是遵守交通規則，但是可能不知道某一項技術風險背后的生成邏輯，甚至在風險發生之后都束手無策。所以要不斷提升對各類風險的分析與認識，將規避各類風險作為日常生活的重要部分，在充分了解行為與特定風險之間相關性的基礎上，轉變行為方式，通過負責任的行為消弭潛在的風險。

其次，應對風險不僅是個體行為，還是一項集體行動。在防范風險的環節中，無論是組織，還是個體，都有責任去主動改變自身的行為來回避風險。自古以來，集體責任就是風險治理的基礎，尤其是在缺乏有效國家行動的傳統社會，互幫互助是風險治理的根本原則[9]。從規范層面出發，執行責任的基本前提是責任的合理分配，然而在風險問題上，責任分配相當棘手。現代公共行政中的“多手難題”(The Problem of Many Hands)指出，由于現代人類活動越來越多地由集體而不是個人完成，所以對于一項結果而言，我們很難確定不同責任主體對結果的貢獻，也就難以將責任歸咎于這些主體。例如，許多不同的個體以不同的方式行動，這些行動共同導致了非預期的結果“X”，但是沒有一個個體直接導致了X或者意圖實現X[6]898。“多手難題”構成了日常生活中避責的充分理由。對于風險治理而言，一個人可能認為自己的行為微不足道或者根本不能產生影響，因而就放棄了規避風險的責任。這種現象在現實中司空見慣且難以解決，成為現代社會風險治理研究中的重要政治哲學問題。

對于解決風險治理中的“多手難題”，相關研究提供了三種思路。第一，是將負責視為一種美德，也就是說，在風險治理中積極履行責任是一種道德行為[9]。這種思路是從人的心理出發，通過構建責任觀念來引導人的行為。在風險治理中，負責任的人不但要投入應對風險的過程，而且應當主動防范風險。防范風險是對人提出的道德主張，履行這種責任會被視為“有道德”。第二，是對責任分配原則的哲學論證。著名政治學家愛麗絲·楊在論證社會不公與責任的關系時指出，責任分配之所以陷入困境，在于對責任的分析往往采取“責備”視角，即一定要將一項不良后果歸咎于某個主體，但由于實際上很難證明行為人與傷害之間的因果關系，而且無法準確地評估行為的意圖、動機和后果，因此我們應重新尋找社會不公的緣由，將社會不公視為“結構性”的產物。“結構性不公正”是由按照公認規則行事的人生產和再生產出來的，這使其潛在的有害影響無法直接追溯到任何特定行為主體。所有通過其行為強化了這一結構的人都造成了不公正的結果，都需要承擔不公正的責任。承擔這一責任并不是因為內疚或過失，而是出于主動的、前瞻性(forward -looking)的考慮。對結構性不公負責意味著一個人有義務與其他人聯合起來去改變社會不公的結構[10]。簡言之，楊的思路可以化約為如下原則：我們每個人的行為都可能對某種風險的形成產生影響，出于前瞻性的考慮，我們就應該履行相應的責任來回避風險。第三，是通過制度設計引導人的行為。一方面通過制度設計來鼓勵人們履行責任；另一方面，在充分判斷風險生成路徑的基礎上明確規定人可為與不可為的界限，以剛性約束來控制人類的風險行為。

根據風險治理中有關責任分配的政治哲學分析，并融合日常生活實踐，責任在風險治理中的首要角色是通過人類主動調整行為構建一個安全的環境，在各類活動中遵守相應的行為規范與安全標準，以對自己、對他人、對后代高度負責的態度行動。雖然個體的努力可能微不足道，但在每個個體相互負責、彼此聯合的情境下，風險的“火山”就會休眠，為人類社會的可持續發展提供一個穩定的環境。

二、從“個體性責任”到“整體性責任”

前文已經指出，風險治理本質上是一項集體責任。在應對風險的現實實踐中，多元主體的共同參與是有效風險治理的根本保障。隨著對“治理”結構與價值的強調，“風險治理”基于對傳統“風險管理”過程的反思與批判，將治理的實質與核心原則整合到風險及其相關決策的背景當中，構成一個風險分析的系統結構。無論是地方層面的應對行動，還是全球背景下的共同防范，風險治理是一個整合公共部門與非政府行動者的結構和過程，其中，橫向整合了政府、產業組織、相關領域的學術共同體以及社會組織與公眾等不同主體，縱向囊括了從地方到全球的各個層級[5]8-9。

風險治理的復雜結構是對現代社會風險復雜性的適應，然而，多元主體所構成的復雜結構本身也存在碎片化問題。高度復雜性和碎片化是現代社會決策過程的基本特征，映射到風險治理當中則主要體現為兩個方面問題：第一，風險的跨域性使得區域之間需要走向協同以遏制風險擴散，例如，生態污染、傳染病控制等往往需要區域之間達成合作，但是由于組織能力、地方主義、信息區隔以及溝通成本等問題，區域之間的協同在很大程度上是理想層面的模式，現實中的風險應對率先表現為區域之間的“行為聯邦制”(de facto federalism)，抑或是區域之間沒有溝通而各行其是，使得政策之間難以銜接，再或是彼此之間為了避責而相互推諉，使得各項政策難以落實；第二，風險是一個與專業知識緊密相關的概念，尤其對于技術風險而言，評估的標準、方法各不相同，不同人對于風險的理解與認知也存在差異，以公共衛生風險為例，現有的醫學與生物技術可能難以良好地解釋與解決當下的風險，風險應對就需要在技術更新的路徑中推進，如果學術共同體之間的認知存在爭議，那么風險的有效解決也就遙不可期，在這種情況下，應對風險的行為必然五花八門，使得本來寓于碎片化之中的治理更加復雜化。

上述問題所反映的并不單單是體制機制或者認知碎片化的問題，問題的核心在于責任的碎片化。縱然不同主體能夠認識到自身不可推卸的責任，但是這種責任產生于主體的個體認知，而不是對于風險的整體性、客觀性、科學性的認識。“一人一義，十人十義，百人百義，千人千義”的后果只能是“是以厚者有斗，而薄者有爭”。有鑒于此，傳統文化的治理智慧是“唯以尚同一義為政故也”(《墨子·尚同下》)。如果難以將不同主體應對風險的行動整合到統一軌道，那么風險治理的框架與效能就會在認知與行動的差異中被拖垮。風險治理既是利益相關主體的個體性責任，也是整體性責任。從個體性責任到整體性責任的轉化并不是將散沙式的責任機械地糅合在一起，而是將個體性責任寓于整體性責任之中，二者相互影響、相互構成。在風險治理中，整體性責任占據著邏輯先在性，個體性責任是整體性責任的衍生。在個體對整體性責任的理解基礎上，根據自身能力、角色來構建個體性責任，并且彼此之間的個體性責任要實現功能互補、資源整合及能力涌現。例如，在公共衛生風險治理中，最關鍵的是堅持“生命至上”的責任倫理，任何一項政策抑或行動都需要圍繞著“生命至上”的核心價值，將尊重生命、保障生命的責任貫穿于風險治理的全過程[11]。不同參與主體也要在這一責任之下相互協同、彼此合作。

在風險治理中，參與(Paryicipation)、責任(responsibility)及聚合(coherence)是實現“善治”不可分割的三個要素。其中，參與的功能是將利益相關者以及受影響和感興趣的公眾納入風險治理的議題中。對風險決策的接受程度以及對治理過程和結果的信心取決于整個治理鏈中相關方的參與程度，但是參與的有效性需要通過責任和聚合來賦予。聚合的作用就是整合責任，使政策與行動保持一致且易于理解。隨著風險范圍的擴散與復雜性的增殖，對于區域之間以及主體之間相互依賴的程度也會隨之增加。那么，在本來各自為政、各行其是的結構中，就需要通過統一的統籌部署與強烈的責任感來協調觀念與行動，從而保證復雜性中各項程序與機制的一致性[2]65。

就具體機制來說，以責任政治保障風險治理效能需要實現“協同治理”與“適應性治理”的有機統一。所謂協同治理，就是在風險治理中構建多元主體參與的框架，讓所有參與者都能夠積極履責，通過責任的協同與整合強化風險治理的效能。有效的、負責的多元主體參與是風險治理成功的必要保證[12]。在多元主體選擇的過程中，第一，是整合所有同風險相關的利益相關者。需要注意的是，風險治理的協同框架不僅是區域合作、公—私合作、政社協同的簡單關系，還是知識整合與協同生產的過程，所以專家或者學術共同體在風險治理框架中占有重要地位。以環境風險治理、公共衛生風險治理等極具專業色彩的議題為例，專家建議往往是基于對風險走向與影響的科學研判，從而使風險治理更加符合風險的演化規律，因而，聽從專家建議是保障風險治理成功的基本要素之一[13]。第二，是對所有參與者有效賦權，激發參與者的角色功能，使之全身心地投入風險治理的不同領域與工作當中。以責確權是責任政治維度下權責分配的基本原則，責任的有效踐行需要授予與之相匹配的權力與資源。由此，協同治理的效能也是責任與權力相互匹配、以權力盤活責任的過程。以新冠肺炎疫情防控期間上海陸家嘴街道的社區治理經驗為例，陸家嘴街道通過充分賦權多元主體，尤其是志愿者組織，使得多元主體能夠根據自身功能充分履行責任，進而分擔了風險治理的成本與負荷，塑造了有效風險治理的組織基礎[14]。

適應性治理是風險治理的另一個重要機制，貫穿責任政治的“行動維度”。適應性治理強調不確定情境下的組織能力，關注組織與個體在壓力以及外部環境變化中的韌性。適應性治理明確拒絕狹隘地關注各類系統結果或者風險演化過程中的線性管理，凸出治理過程中結果生成的非線性邏輯[15]。簡單地說，適應性治理旨在將治理重塑為一個面向變動環境的調整過程，即在新問題出現的同時，用新方法與新思路進行回應，并且在分析問題的過程中關注問題構成的系統性，評估所有的可能結果。因此，適應性治理契合于風險治理的動態過程，是“什么階段辦什么事”的行動邏輯。以責任來透視適應性治理，內在地反映出責任作為一項行動的“反思性”特征。所謂責任的“反思性”，就是指在履行責任的過程中要評估與分析責任對象以及外部環境變動對責任意圖的影響，使責任在行動的“綿延”與“動態”中保證其結果與意圖相一致，不會在外在因素的干涉下發生偏移或者異化。“在日常生活的經驗中，一項籌劃的很好的行動也可能受到外在因素的影響而走樣，那么反思性的功用就是在行動的每一個步驟中加入反思的要素，通過不斷地回應外部環境以保證行動的‘不走樣’”[16]。在這個意義上，適應性治理通過將履責視為一個動態過程來保障責任落實的完整性與真實性，進而保證風險治理效能的充分激發。

三、風險治理的“全過程負責”

風險的生成與演化是一個環環相扣的鏈式結構。風險演化的不同階段是相互影響的，一個環節的治理效果會直接影響到隨后的風險治理效能[5]7，因而，為了最大限度地保障風險治理的效能，就需要在風險治理的每一個環節中注入責任的要素，通過風險治理的“全過程負責”來實現治理效能的最大化。

在治理的過程中，責任往往會陷入某種“紀律裂縫”(disciplinary crack)或者組織設計困境，即“過程責任”與“結果責任”之間的張力。換言之，究竟應該關注責任主體落實責任的過程，還是關注責任主體所取得的結果？對于過程的強調可能會使結果不盡如人意，而對結果的強調又可能導致過程不當。過程責任的支持者指出，強調過程責任可以將決策者的注意力集中在“如何”作出決策上，并且在對過程的關注中，可以通過信息的不斷更新來動態地改進決策質量。結果責任的支持者則認為，證明程序正當性的壓力會導致過程責任規導下的人迅速轉移決策權重，使他們成為誘餌效應的犧牲品，甚至迫使他們采取更狹隘的決策策略。另外，結果導向的責任有時可以激勵決策者尋求新穎和巧妙的戰略，以彌補現有程序的不足，從而優化預期結果[17]。

現實世界的治理情境是復雜的，對于過程責任與結果責任孰優孰劣，并不能通過單純的心理學實驗證明，也不能將二者的優勢簡單地歸結為強化控制與推進創新。回到政策執行現實，對于結果的片面強調往往使執行陷入形式主義、矯枉過正等窠臼，甚至給執行者塑造“為達目的不擇手段”的認知，從而導致資源浪費甚至損害公眾利益。回到風險治理場域，很多結果導向的政策在執行中犯了“一刀切”等錯誤，例如暴力執法、“休克療法”等。實際上，過程責任與結果責任的辯論引出了一個新的問題：“在理想情況下，我們的確需要一個可欲的結果，但是如果這個結果緣自不合理的程序，那么這種狀況究竟是不是負責任的？”我們業已指出，責任本身也是一個過程，尤其是在風險治理這種復雜的環境中，獲得合意的責任結果更是難上加難。我們承認結果責任可能的優勢，但是這種優勢在更多情況下是一種規范層面的論證，因為在現實治理過程中不能抽離各種不正當思維的影響，例如，在復雜情況下傾向于避責的“理性選擇”行為。

有鑒于此，在風險的不確定下，只能退而求其次地通過過程控制盡力將過程引導的結果引入相對合意的狀態，而不是反其道行之，通過預設一個合意的結果來設計趨向結果的過程。從這個角度看，風險治理“全過程負責”所蘊含的邏輯是：通過負責來減少每一個環節的治理成本，進而實現風險治理演進過程中治理成本的持續衰減和治理效能的不斷放大。在風險治理的諸環節中，“全過程負責”就是采取科學合理的方法履行每一道程序。

根據國際風險治理委員會所制定的風險治理框架，負責任的風險治理首先應構建一個負責任的評價環節，即系統性評估風險類型以及風險可能造成的損失，細致分析風險形成的原因以及探尋控制風險的可能手段。科學預測風險演化的時間范圍、空間范圍乃至代際范圍，充分地整合與風險有關的多元主體，客觀地評估現有組織能力以及技術水平，做好及時的風險預警。質言之，負責任的評價環節體現了風險治理的一項重要原則，即在不確定的情境中提供出所有可能的結果，在所有的可能中尋找相對有效的手段。其次是風險評估環節，這一環節的任務是將評價階段的結果通過特定的標準進行比較，確定風險的重要性和可接受性，并根據評估結果制定應對風險的決策[18]17。對于復雜風險而言，有效治理的前提亦是將風險所涉及的知識進行特征化。通常來說，復雜風險的知識特征分為三種，即復雜(complexity)、不確定(uncertainty)及模糊(ambiguity)。風險的知識特征不同，治理難度就不同。在明確風險知識特征的基礎上，負責任的評估需要充分考慮所有利益相關者尤其是專家的意見，而不是出于某種利益或者考量來故意忽視某些意見；同時應迅速作出直接回應風險的決策，而不是擔憂某些不利影響而拖延決策。最后一個環節為風險決策的實施。在這一環節中，負責表現在三個方面：一是根據特定的標準(例如有效性、效率、可持續性等)對治理方案進行評估；二是根據評估標準的權重和所涉及的其他要素的權衡，選擇決策中的備選方案；三是確定給定的風險管理策略。在高度不確定性或模糊性的情況下，決策者應考慮決策在未來是否具有穩健性。換言之，就是考慮決策是否具有適應性與靈活性，為多種可能的風險發展提供良好表現的決策。

除了這三個基本環節以外，風險溝通與社會情境是貫穿風險治理全過程的重要變量[18]27。風險溝通是多元主體之間交換或者分享風險相關數據、信息和知識的過程，是塑造正確風險認知與風險行為的基礎。風險溝通是否有效直接關系到風險治理的成敗[13]。負責任的風險溝通有賴于誠實、及時的信息公開，以及向公眾傳達易于理解的風險信息，從而能夠讓公眾迅速適應風險環境，塑造準確的風險認識與科學的風險行為。社會情境指決策過程中所關涉的與風險相關的制度、社會、政治與經濟等要素。要以客觀的態度賦予不同要素合理的權重，例如，既要避免過多考慮社會影響而拒斥及風險應對，也不能為了“一刀切”的防控風險而置經濟發展等要素于不顧。與此同時，治理風格也同樣重要。負責任的治理過程應該采用與公眾文化習俗與認知習慣相契合的方式，從而增強公眾的風險認知水平與承受能力，提升公眾對風險治理機構的信任程度[18]32。

總的來看，風險治理的“全過程負責”既是科學的籌劃，也是精準的施策與有效的執行。在風險治理中，人們不但關注風險從何而來、有何影響，而且同樣關注風險決策過程與執行效果。這深刻影響著風險治理框架的信度[5]41。由此，唯有在二者有機結合的基礎上，人們才會對風險治理的流程與效果報以持之以恒的信心與信任。

四、總結與討論

風險是人類社會面對的主要挑戰。隨著社會演進，風險也呈現出更加多元的特征，并且愈發難以預知。無論是現在面對的新冠肺炎疫情，還是突如其來的自然災害、技術風險及恐怖主義威脅等，只要不確定性依然存在，風險就與我們相伴而行。現代社會的風險本質上是現代性的結果。雖然應對風險是一個“棘手問題”，然而，這并不意味著我們在面對風險的過程中總是被動的。既然風險是現代性的結果，我們在享受現代性提供的便利的同時，就要同樣接受現代性給予的挑戰。人類社會的文明演進本身也是在主動面對挑戰、積極化解危機的過程中實現的，它是在不斷反思的過程中建構出人類生活的可欲方式，在不斷回應復雜性的過程中設計簡約的治理邏輯。正如“消除恐懼的最好方法就是面對恐懼”，化解風險的最好方法也是直面風險，因此，風險治理是我們每一個人應負的責任。基于責任政治的框架，實現有效的風險治理在于每個主體在整個風險鏈條中都要積極承擔預防風險與應對風險的責任，從個體走向聯合、從獨立走向協同，將風險治理視為“共同的事業”。我們相信，在責任的引領與驅動下，風險治理能夠堅守“以人民為中心”的價值準則，通過整合創新的觀念、技術及策略，實現人本治理、技術治理、協同治理的有機統一，變被動為主動，化繁為簡、凝聚共識、整合力量，在現代化進程中不斷提升感知、分析與應對風險的能力，進而保障人類社會的可持續發展。