突發公共事件視域下應急財稅政策探究

◎王彥平

蘭州財經大學 財稅與公共管理學院，蘭州730020

引言

隨著現代科學技術的快速發展和國際經濟社會聯系趨于密切，突發公共事件常態頻發趨勢日益顯著，且波及影響范圍及速度、力度和深度前所未有。按照我國《國家突發公共事件總體應急預案》規范定義，突發公共事件通常是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件，其內容通常包括事故災難、自然災害、社會安全事件、公共衛生事件等四類，突發公共事件因其不確定性、公共性、危害性等特征，往往會對經濟社會發展和社會個體造成巨大危害和重大傷害，對國家治理體系和治理能力構成嚴峻挑戰。

從2001年美國“9·11”事件到2003年SARS、2008年汶川地震再到2020年新冠肺炎全球大流行，都屬于典型的突發公共事件。據聯合國測算，美國“9·11”事件導致近三千億美元損失，近三千人喪生，使2001年世界經濟增長率減少1%。我國“5.12”汶川地震也導致高達7500億元的財產損失[1]。世界衛生組織于2020年1月23日宣布將新冠肺炎疫情納入全球性突發公共衛生事件，3月11日將其確認為全球大流行疾病，截至2020年12月31日，全球新冠肺炎患者累計確診22,944,021人，累計死亡1,823,323人。在世界經濟面臨高度不確定性風險和逆全球化思潮的背景下，新冠肺炎疫情進一步強化了全球經濟下行趨勢，據國際貨幣基金組織預測，2020年全球經濟有可能萎縮3%。根據國家統計局2020年4月17日發布的數據顯示，我國一季度GDP同比下降6.8%，這是改革開放以來唯一一次季度負增長[2]。截至目前，新冠肺炎疫情在全球范圍內仍處于大流行狀態，導致世界經濟恢復增長具有極大不確定性。

財稅政策作為國家宏觀調控、社會資源配置的重要手段和政府現代化治理體系的重要組成部分，是應對突發公共事件的重要支撐。突發公共事件因其自身存在典型的負外部性特點，應對與處置離不開現代化的公共治理。可以說，財稅政策是突發公共事件應急管理體系的核心內容，在組織調配社會資源和社會力量、組織人員救治救助、恢復經濟社會運行秩序等方面發揮著不可替代的作用。在2020年新冠肺炎疫情期間，各國政府都在尋找合適的財稅政策手段對沖疫情沖擊。我國財稅政策著重圍繞提供財政資金支持、實施減免稅收優惠、針對中小企業定制政策等三個方面，積極支持應急財政兜底、小微企業紓困解難和社會復工復產，我國的應急財稅政策為穩定疫情沖擊下的經濟社會正常運轉提供了有力支撐與保障。

一、財稅政策是應對突發公共事件的重要公共治理工具

作為公共政策的重要組成部分，財稅政策是指為實現特定財政目標，即宏觀整體經濟社會層面的經濟穩定、經濟發展、收入公平分配以及財政本身層面的預算平衡等目標，基于一系列反映客觀經濟規律的財政理論和政策工具的組合，具體包括稅收、預算管理、財政投資與支出等。財稅政策作為一種極其重要的公共治理工具，其主體是中央政府，但地方各級政府也可在中央政策框架內予以拓展運用。與其他政策相比，財稅政策對社會資源的調配與社會經濟利益的調控往往更為直接，更能體現國家意志，在方式上更具靈活性和可控性，是各國政府實施宏觀調控、實現治理目標的重要政策手段。20世紀90年代以來，財稅政策逐漸成為我國重要的宏觀調控工具，黨的十八屆三中全會以來，又被賦予國家治理的基礎和重要支柱這一全新定位，將其作為優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。從國際通行做法以及我國歷次應對突發公共事件的經驗看，應對和處置突發公共事件離不開財稅政策的充分保障。在突發公共事件背景下，從短期看，財稅政策應當聚焦聚力于企業與個人的解難紓困訴求；從中長期看，財稅政策應結合應急和長遠需求，重在完善社會經濟運行秩序的恢復及運行效能的改善。

(一)應對突發公共事件是財稅政策重要職能

國家的本質決定了財政的本質，能否有效處置突發公共事件關乎我國改革發展穩定大局，市場化的手段難以避免地受到逐利性影響，只有利用財稅政策，才能辦好大事和急事，因此，應對突發公共事件應當由政府擔當。財稅政策作為處置突發公共事件不可或缺的重要工具和手段，也為保證突發公共事件處置中政府治理效能提供不可或缺的物質保障，這是由其政策職能屬性決定的[3]。應對突發公共事件，如修復重建基礎設施、籌措調配社會資源等，在短期內會產生大量的應急性資金需求。數據顯示，在歷次突發公共事件后，所需應急資金體量通常為經濟損失的1.5—4倍，財政支出短期內會出現大幅增加，其中，財政支出和專款在整體資金來源中占比較高，可達40%—60%以上。就資金渠道而言，除了放寬財政赤字水平，還包括追加預算等，如日本政府在“3.11”大地震后4次追加預算，有的國家還通過專項債券發行來對資金補充[4]。同時，政府還可以綜合運用稅收、降費等多種財稅政策工具，不斷化解突發公共事件的負外部性。截至2020年3月6日，我國各級財政安排的疫情防控資金已達1,087.5億元，并在2020年2月5日的國務院常務會議上推出一批支持保供的財稅金融政策、在2020年2月6日出臺十條財稅支持措施，通過統籌財政資金和出臺政策措施，有效保障了非常時期特殊需要[5]。另外，在應對突發公共事件中，財稅政策還起到了十分重要的監督作用，通過財政特別是財政資金使用和流向信息，可以了解重大突發事件已造成的危害、了解各種應對措施是否有效，為改進當前決策提供重要的信息支持和依據。政府還可以利用財政柔性統籌整合資源，如依法追加預算或實施特殊時期政府間的轉移支付等協調分配政府機構或組織之間的資金和資源，從而減緩應急性或臨時性資源短缺帶來的困境。

(二)財稅政策是應對突發公共事件的“自動穩定器”

財稅政策素有社會經濟運行“自動穩定器”之稱，“自動穩定器”是財稅政策發揮宏觀調控作用的重要方式，在應對突發事件時，財稅政策主要通過“自動穩定器”來穩定經濟。“自動穩定器”一般是指一系列在國民經濟中無須經常變動政府政策而有助于經濟自動趨向穩定的因素，如一些財政支出、稅收政策可以自動配合社會需求管理，減緩總需求的搖擺性，從而有助于經濟的穩定，這種效應不需要政府專門采取干預行動[6]，主要表現在累進所得稅制和公共支出尤其是社會福利支出方面，即個人和公司所得稅、失業補助和社會福利、失業保險、農產品價格維持以及其他轉移支付等會隨著經濟發展狀況的變化而自動變化。在波及范圍較大的突發公共事件對經濟社會運行造成沖擊時，會導致社會總產出水平的下滑、失業率的增加以及家庭收入水平的降低，納稅自動進入較低稅率檔次，從而減緩個人收入降低，避免經濟的進一步下滑。另外，在突發公共事件背景下，社會救濟和其他社會福利補助機制自動激活，反向對沖消費需求的過度下滑。

(三)財稅政策能有效對沖突發公共事件對經濟社會運行秩序造成的沖擊

為最大限度地避免突發公共事件對經濟運行帶來的沖擊以及造成的損失，政府的有效干預是必然選擇，財稅政策作用由于更加直接、有效而成為宏觀調控的主要手段。從中長期看，財稅政策的作用過程就是其政策工具變量經由某種媒介體的傳導轉變為政策目標變量的過程，財稅政策傳導機制就是在這一過程中各政策要素通過某種媒介體相互作用形成的一個有機聯系的整體，包含支出、收入兩項機制。支出機制是指根據應對突發公共事件需要政府的購買性支出和轉移性支出，以引起投資和消費兩個方面需求的變動；收入機制是指通過減稅、降費、補貼等措施刺激投資、消費和出口增長，最終帶動有效需求增長。財稅政策內在的“乘數效應”即投資或公共支出的“乘數效應”、稅收的“乘數效應”以及預算平衡“乘數效應”的有效釋放，對于緩沖、平衡突發公共事件對社會經濟運行秩序沖擊也具有十分顯著的作用。在具體政策工具選擇上，可通過發放消費券或實施社會救濟等方式，保障受災人員基本生活，激發市場消費需求，促進消費跨期回補；可通過運用財稅杠桿功能，支持保障生活必需品市場供給，促進市場供求平衡，保持物價基本穩定；可通過減免退稅、減租減費、降低融資成本等方式，加大對困難個體戶和小微企業幫扶支持力度；可通過失業保險穩崗返還、發放培訓費補貼等方式，進一步推動復工復產和穩定就業等。

二、我國財稅政策應對突發公共事件還存在短板弱項

我國正經歷百年未有之大變局，面臨日趨復雜的國內外形勢。自2003年以來，我國已逐步建立起以“一案三制”為核心框架的應急管理體系，財政應急保障預案也在不斷趨于完善，對減少突發公共事件造成的危害、保持經濟發展和社會穩定發揮了至關重要作用，但從現狀來看，應對突發公共事件中的應急資金來源、事權財權對應、財稅政策工具選擇等方面還存在一些短板弱項，制約了應對突發公共事件中的財稅政策效能發揮。

(一)財稅政策應對突發公共事件立法體系不完善

財政部2005年印發的《突發事件財政應急保障預案》明確規定了各級財政在應急管理工作中的職責、程序，明確要求財政應急資金應按照事權、財權劃分原則分級管理、分級負擔，并圍繞突發公共事件應急響應級別設置財政收入渠道，相關資金納入地方年度預算，確保了應急資金及時足額撥付。財政部2020年印發的《關于深入推進財政法治建設的指導意見》強調要善用法治思維和法治方式來科學指導財政稅收工作，持續規范財政收支管理，切實推進財稅法治建設。同時，我國《預算法》《突發事件應對法》《突發公共事件總體應急預案》《專項應急預案》等法律法規也就各級政府保證財政應對突發公共事件所需經費作出相應規定。近年來，各級政府應對突發公共事件經費的支出力度不斷加大，但相應的法規制度仍然不夠系統，相關條款散見于各類法律法規文本中，如應急稅收優惠政策通常見于企業所得稅、個人所得稅、增值稅和營業稅等十幾個單項稅種的法律法規中，缺乏系統應對突發公共事件的稅收法律體系，稅收調節手段單一且前瞻性不足，造成政策“碎片化”現象。財稅政策應對突發公共事件中有關政府間責權利關系和事權的劃分缺乏明確、統一的規定，距離財政支出標準化、預算約束法治化還有一定差距[7]。

(二)各級政府應對突發公共事件支出責任標準化程度不高

黨的十九屆五中全會提出，要明確中央和地方政府事權與支出責任。應該說，事權劃分和支出責任有著密切聯系。目前，有關中央政府與地方政府應對重大突發公共事件事權和支出責任盡管體現了“分類管理、分級負責、屬地管理”原則要求，但常常處于“有原則可依，無細則可行”的尷尬境地。從中央層面看，中央主導的財稅政策往往更加強調再分配，而應對突發公共事件旨在恢復突發公共事件發生前的狀態。由此來看，應對突發公共事件中相關財稅政策支持最好由當地政府制定并實施[8]，以有效地避免政府應對突發公共事件過程中產生自下而上的層層依賴和風險轉移，防止最終由中央政府兜底“倒掛”現象發生、“屬地為主”原則得不到有效落實，造成政府財政救災應急資金投入失衡和中央財政壓力過大問題。從地方層面看，應對突發公共事件中的經費支出標準與公共治理主體的資源能力、權責范圍和內容范疇的有效匹配還不夠合理，各層級政府在事權劃分上特別是責任的界定上存在一定的難度。

(三)應對突發公共事件中的財稅政策工具效能不足

從政策層面看，預備費是應對突發公共事件中最為重要的財稅政策工具。我國《預算法》明確要求一般公共預算應按1%—3%設置預備費，主要用于應對突發公共事件臨時增加的支出及其他難以預見的開支。一般來說，在應對突發公共事件時必須及時增加預算支出，首先是動用預備費。在實際執行中，由于突發公共事件的不確定性及破壞力大、影響范圍較廣等因素，往往超出地方政府財政承受能力范圍。就近年來的情況看，省級以下地方政府常出現未能足額提取預備費現象。從財權分配上看，我國對預備費未實施單獨的項目管理，導致資金投向分散、交叉使用、重點不突出，處在突發公共事件一線的地方政府能自主支配、統籌安排的財力較少，致使預備費使用績效不高；從時間分布上看，預備費與年度預算捆綁在一起，僅限當年使用，無法結轉并進行累計與調整，在這一背景下，年度預備費在應對突發公共事件方面所起的應急保障作用往往只是杯水車薪，不得不以調整預算的方式來解決；從空間布局上看，在突發公共事件后，政府通過轉移支付推動經濟社會秩序恢復，如開展災后基礎設施重建等，這些轉移支付通常流向經濟欠發達地區，與人口流向以及城鎮發展的趨勢并不一致，導致部分預備費支出后出現資源閑置、浪費現象。此外，還有一些應對突發公共事件的財稅政策工具在政策執行環節缺乏精準施策，存在效應滯后問題，在2020年新冠肺炎疫情防控中，一些地方政府對返還社保等政策設置限定條件，如要求符合產業政策、企業規模、職工人數等，縮減了政策工具的作用范圍，人為制造政策落實難、效應滯后問題。

(四)財稅政策應對突發公共事件風險分擔不足

從國際上看，應對突發公共事件是社會公共治理的重要范疇，主體是中央政府主導下的各級政府、金融機構、非政府組織等多元力量，其中，各類非政府組織的參與發揮著重要作用，不僅能夠從微觀層面提供有效的專業服務、技術支持，而且能夠在應急資金供給方面給予重要補充。有數據顯示，社會資金對應急資金的補充最高可接近一半。總體來看，我國目前的應急財稅管理機制缺乏全社會風險分擔機制，不同社會治理主體之間風險分擔機制不健全，財稅政策通常扮演“主心骨”角色，抗風險能力弱，盡管政府財稅政策支持在應對突發公共事件方面責任重大，但財稅政策本身受制于預算限制，在突發公共事件風險不確定性沖擊與政府預算硬約束之間存在顯著矛盾，這種矛盾不可避免地對財政收支平衡和穩定運轉造成影響。從這個意義上來說，僅依靠政府的預備費或專項轉移支付資金應對突發公共事件不可持續，市場、企業和社會力量不深度參與突發公共事件應對難以形成節約資金的有效激勵，降低了應急資金的使用效率。

三、完善我國應對突發公共事件財稅政策的措施

黨的十九屆五中全會指出，要“通過建立現代財稅金融體制，增強國家重大戰略任務財力保障”，調整和優化應對突發公共事件的財力保障是“增強國家重大戰略任務財力保障”的重要內容，其關鍵在于構建與國家現代化的應急治理體系和應急治理能力相匹配的財稅制度。

(一)加快推進應急財稅政策法治化進程

我國是社會主義法治國家，依法治國體現了我國經濟社會治理的法治精神，蘊含了廣大人民群眾最為廣泛的價值準則認同。應該說，財稅作為經濟社會發展“牽一發而動全身”的重點工作，以法治手段強化應急財稅政策剛性，能夠真正抓住“錢袋子”這個關鍵的“牛鼻子”和突破口，使其真正成為集中力量辦大事、實現經濟社會治理效能最優化的助推器。把應急財稅政策納入法治化軌道可以為應對和處置突發公共事件提供更加科學的應對方案和更加有力的物資保障，是有效地避免應急財稅政策隨意性和短期化行為、不斷提升政策效力的必然路徑。應當按照全面推進依法治國的總體要求和我國財稅體制運行基本規律，進一步突出財稅法治的系統性、整體性、協同性，統籌協調財政預算、國債、稅收等領域的法治建設，其中，既包括對財稅政策權限的調整與優化、應急財稅政策決策機制、不同層級政府以及政府與非政府之間的有效協同與合作和責任劃分、政府間轉移支付制度安排、應急稅收規范，也包括地方政府實施應急財稅政策自主性設定與靈活性把握等方面。地方政府作為應對突發公共事件重要主體，在特殊時期授予其特定的財稅政策制定權十分必要[9]。在此基礎上，按照綜合化、系統化、專業化要求，圍繞建立高效預防與有效處置相結合的財稅資源配置結構，成體系地規范、完善應急財稅政策法律法規，逐步形成完備的財稅法律制度規范體系、高效的財稅法治實施體系、嚴密的財稅法治監督體系和有力的財稅法治保障體系，突出常態政策支持與臨時應急政策保障在法律層面實現有序銜接，避免因為法律和政策障礙影響應急工作的開展。

(二)不斷推動各級政府應對突發公共事件事權和財權統一

我國社會公共治理是以中央和地方兩級治理框架為基礎、以政府為主體的整體協同推進過程，而應對突發公共事件是一項涉及面十分寬泛的綜合性行動，其處置過程必然需要對央地多級政府間的事權與財權進行明確界定。黨的十九屆五中全會提出，要明確中央和地方政府事權與支出責任，健全省以下財政體制。當務之急在于，應以法律法規形式，對各級政府在應對突發事件中的任務分擔情況進行明確規定，著重要厘清各級財稅部門的責任。要根據突發公共事件的預防、響應、處置、恢復等四個階段和四類級別，按照事權和財權相統一的原則，合理區分中央、地方政府間的應急管理責任。應以突發公共事件所在地政府為主要財稅政策和責任主體，如所需應急資金以及財稅政策運用權限需求超出該地方政府承受范圍，可逐級向上級政府甚至中央申請救助。應有效厘清和明確各級政府之間的負擔比例、資金支出結構以及財稅政策主體權限，建立健全激勵機制，根據突發公共事件的級別以及各級政府在應對中的投入給予不同的財稅政策支持，充分調動各級政府的積極性。

(三)不斷拓寬應急財政資金供給渠道

目前，我國應急財政資金主要來自預備費、財政轉移支付、社會捐助等。就預備費而言，地方政府歷年來提取預備費的比例實際是偏低的，且增長幅度并不明顯，特別是一些地方財政收入實現增長的情況下其預備費占比實際上處于相對下滑狀態。從2015年起，我國中央政府財政預備費每年提取比例剛剛超過1%，保障力度相對較弱。因此，應根據本級財政收入情況，在財力允許時，逐步將預備費提取比例逐漸上浮至3%左右，在社會風險較高地區還應進一步提高提取比例。應探索建立預備費累計制度，實現預備費結余跨年結轉，確保遇有突發公共事件時能集中、足額使用應急財政資金。在此基礎上，還應進一步圍繞突發公共事件事前、事中和事后全過程，優化財政應急資金支出結構，細化預算科目，端口適度前移，增加事前或預防方面的資金，加大對突發公共事件防范工作的投入，如救災物資儲備、防范技術推廣、相關知識普及等，著力提高對重大突發事件的預見性。另外，各級財政除了按本級支出額度的一定比例設置預備費以外，還可以針對每年預算超收和財政盈余的一定比例增加預備費，同時，中央層面應加大財政轉移支付額度，以確保應急財政資金更加充裕。積極增加預備費來源關鍵在于拓寬政府和市場之間在應對社會風險上的協同路徑，如可基于對突發公共事件風險研判設置特定的險種等，實現從源頭上降低突發公共事件發生概率。針對突發公共事件中各類社會組織和個人的捐贈與救助，可綜合運用稅收優惠、稅收扣除等方式，積極鼓勵、引導非政府應急資金支持。

(四)建立健全應急稅收體制機制

建立完善應急稅收體制機制，重點解決突發公共事件背景下稅收征繳、稅收優惠以及稅收扶持等問題，既要解決在突發公共事件影響范圍較大時的稅收申報、繳納問題，也要積極回應受沖擊較大的企業對稅收減免、返還稅種及其他扣除和彌補虧損的訴求，還要合理實施有效的稅收激勵機制，鼓勵企業復工復產。一方面要對受公共突發事件影響的行業進行有針對性的稅收優惠，最大限度地降低企業運行負擔，幫助企業渡過難關；另一方面，要完善針對中小企業的稅收扶持政策和出口型企業的稅收鼓勵政策。在2020年新冠肺炎疫情期間，各級政府通過減免增值稅、延長企業虧損結轉年限等措施，有力對沖了疫情對交通運輸、旅游、教育培訓等行業的沖擊。另外，財政部門還普遍放寬疫情防控期間中小微企業失業保險穩崗返還政策標準，有力支持、促進了企業復工復產和疫情防控。

(五)著力加強應急財稅政策績效評價

財政部2020年印發的《項目支出績效評價管理辦法》將績效評價界定為：財政部門、預算部門和單位，依據設定的績效目標，對支出的經濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的測量、分析和評判。績效評價是我國衡量財稅政策效能的重要工具，是提升財稅政策領域現代化治理能力的重要途徑。由于突發公共事件的負外部性影響的是整個社會的運行秩序，因此，必須對應急財稅政策的運用效能進行必要的、嚴格的、透明的績效監管，防止政策不當引發社會不穩定。針對應急財稅政策績效的監管，應當注重全過程、突出預防性、把握全員性，把績效評價貫穿政策設計、政策實施、政策結果等環節，杜絕由于實施程序不當等因素引發的政策偏差，還要注重前移關口，通過建立有效的風險評估、預警機制來精準把握應急財稅政策潛在的社會風險因素。由于財稅政策的公共屬性，在績效評價實施方面要積極鼓勵非政府社會治理主體積極參與，如可邀請專家學者利用其專業特長對應急資金進行審計監督，鼓勵媒體、公眾對應對突發公共事件中的財稅政策實施情況進行實時關注，確保各類應急財稅政策動態、及時地調整和完善。

結語

突發公共事件典型的負外部性特點決定了必須依靠國家層面的公共治理，才能有效應對。財稅政策作為政府現代化的治理能力和治理體系的重要組成部分，是應對突發公共事件的有效路徑和重要支撐，是突發公共事件應急管理體系中最核心的內容，在很大程度上決定著突發公共事件的治理水平。我國現行財稅政策體系在應對和處置包括2020年新冠肺炎疫情等歷次突發公共事件上均取得了重大成果，但同時也暴露出法治化程度不足、各級財政事權與財權不協調、政策工具效能發揮不充分、風險分擔主體結構單一等問題。為此，應從推進法治化建設、拓寬應急資金來源渠道、完善應急稅收機制、規范政府事權與財權、強化績效監管等方面加以改進。