農村宅基地使用權探究

王浩英

（河北工程大學文法學院，河北邯鄲 056038）

2018年，中央一號文件明確提出了“探索農村宅基地三權分置”，這是深化農村土地改革的一次重大理論創新與實踐探索。宅基地三權分置是順應農村居民生活需要，發展農村經濟的需要而出臺的，對振興鄉村經濟、富裕農民生活具有重要的意義。完善宅基地制度，提高空閑宅基地的使用效率，加強宅基地的市場流轉，明確“三權分置”，以更好地保障農戶的利益，拓寬經營渠道，增加收入來源，減少農村土地資源的浪費，實現資源利用的最大化。

1 關于宅基地使用權流轉的爭議

我國法律理論學界對宅基地使用權流轉存在2 種相反的看法。1）否定土地流轉的一方認為，宅基地是村民集體經濟組織所有的財產，農民享有的是在其基礎上建造房屋和附屬設施的權利，若想轉讓也是集體經濟組織在集體成員內部的轉讓，不可轉讓給外部的人員，這樣可以大大保護集體成員的財產權益，避免宅基地進入市場給農民帶來權益損害。因為在我國，農民仍是弱勢群體，若允許農民的住所進行隨意轉讓，將會出現農民為了一時的利益進行宅基地轉讓，導致一大批農民居無定所，給社會造成不穩定因素，更加劇了社會的不和諧發展和城鄉的二元結構。2）肯定土地流轉的一方認為，宅基地的發展應適應市場經濟發展的需要，像國有土地一樣在市場進行流通，擴大農民的資本流通率。隨著城鎮化的發展及農村發展的滯后，很多農民選擇進城務工，長期在外或者在城市買房安家，宅基地的閑置導致農村財產的浪費。如果不允許農村宅基地的流轉，會給外地務工的人員帶來極大的負擔，在城市高房價和宅基地不允許對外轉讓的雙重壓力下，加劇了在外務工人員的生活窘迫。同時，限制宅基地流轉也阻礙了市場經濟的發展，城市與農村經濟無法交融，城市人口無法融入農村生活，無法實現城鄉統一發展。

宅基地是農民的一項生存權利，為其生活提供基本的建設住宅的場地，過去的農村宅基地除了蓋房子外，還包括院落的建造。比如20 世紀90年代，農村建設的房子大都是有大院落的，且在院落里還會種幾棵樹。但是在現在的農村，很多農民都已經改變過去的房子格局，或是蓋成小洋樓或是改成單元房設置，這樣的布局對于在中心城鎮居住的農民來說，可以將房屋租賃出去，不僅可以利用地理優勢方便租戶，還可以增加收入來源。此類情況是將宅基地充分使用的典型案例，但是在我國，尤其是在宅基地三權分置的農村，仍存在一些突出問題，具體表現如下。

1.1 農村宅基地閑置率過高

在我國的農村，宅基地是保障居民生活的基本，是國家賦予農民的一項福利，但是在農村中普遍存在著一戶多宅的問題。房多人少的問題比較突出，導致宅基地的使用率過低，不利于農村土地資源的良好分配。

1.2 宅基地轉讓受限

我國農村宅基地的轉讓主要有2 種：1）農村集體經濟組織內部的轉讓，對象限于集體經濟組織內部的成員，這樣可以保障集體成員的權益；2）以政府為主導的轉讓，形成政府對農村宅基地的掌控，保證集體成員的利益。

但是農村宅基地轉讓有很多的限制：1）轉讓成員受限，轉讓的對象只限制于集體組織內部成員，不能轉讓給超出組織成員之外的人員；2）很多農民離開農村進城務工，但戶籍仍留在農村，這些人員既享有城市買房的權利也有保留農村宅基地的權利，雙重權利的存在導致農村資源的浪費；3）城市居民沒有到農村購買宅基地的權利，即使是有宅基地使用者的認可，也不能承認城市居民所具有的權利。

1.3 宅基地三權分置衍生的問題

宅基地三權分置可以有效解決農村土地閑置的問題，增加農民的財產收益，保證農民的財產權利，但是宅基地的所有權、資格權和使用權在實際應用中存在一些問題。1）有關法律規定，宅基地的所有權人是集體經濟組織或村民委員會，但是集體經濟組織或村民委員會只是名義上的所有權人，實際所有者是縣級以上政府，出現法律規定與實際所有者不符的情況，導致宅基地所有權人界限不清晰的情況。2）宅基地資格權認定不明確，宅基地資格權目前尚未納入法律規范中，該權利生成主要來源于鄉村振興戰略對農村土地制度改革的政策性要求［1］。農民是宅基地的使用者，但是針對農民的資格權法律上無明確規定，沒有給農民相應的權利保障，導致農民在享有資格權的過程中出現諸多問題無法解決。3）使用權沒有適應市場需求，沒有盤活宅基地的使用效率。

2 農村宅基地改革的必要性

宅基地制度改革不但能有效緩解城市建設用地緊張，減少農村土地資源浪費情況，增加農民財產性收入［2］，而且能夠破解城市用地成本奇高與鄉村土地資源大量閑置的雙重困境，是打通城市資本與農村土地連接通道的重要途經［3］。但改革并非易事，我國農村宅基地改革面臨諸多問題。

2.1 一戶多宅現象普遍存在

按照規定，一戶農民享有一戶住宅，但是我國存在著大量的一戶多宅現象。究其原因，無外乎2 種：1）一部分農民不知道有此規定，只想有更多的房屋來實現自己的財產權利，一部分農民存在跟風現象，別戶農民申請了多塊宅基地建造房屋，自家只要有相應實力也紛紛申請，不顧國家法律如何規定；2）鄉鎮、村委領導不作為，宅基地的審批需要層層手續，只要有一個環節按照相關規定對不符合要求的申請進行駁回，就不會產生一戶多宅的普遍現象。

2.2 城鎮居民與農村農民的社保福利不平衡

與城鎮的社保福利相比，農村居民享受的社保存在福利低、福利待遇少、不平衡的缺點。而農村宅基地住房對農民來說是一項福利性待遇，是區別與城鎮居民的關鍵，如果大量農村宅基地流通，而現有的低水平福利待遇不改變的話，將無法保障農民的居住水平，導致農民無家可歸。

2.3 宅基地上的房屋轉讓導致使用權的不統一

我國對城市居住房屋的規定較為完善，轉讓時遵守地隨房走、房隨地走的規定，這樣有利于城市房地產的規范和發展，但是對農村宅基地及房屋的規定卻甚少。現實生活中存在著一部分農民對農村宅基地上的房屋進行出賣和出租，但是法律又不允許宅基地對集體經濟成員外的人員轉讓，導致宅基地和房屋的所有權分屬2 個不同的人，不僅會產生權益糾紛，同時也違反了地隨房走的有關規定。這樣的沖突是法律規定的空白，無法保障農民的權益。

3 完善農村宅基地使用權，提高農民財產權益

推進農村宅基地制度改革試點，是推進土地要素市場化配置改革重要探索，對于補齊農村土地制度短板，完善鄉村振興“四梁八柱”的政策體系具有重要意義［4］。

3.1 合理規范處理一戶多宅及超出部分

一戶多宅現象的存在原因眾多，既有歷史問題，也有農民及干部的意識問題，其處理起來需涉及多方面的法律關系，難度相當大。一戶多宅及超出部分的宅基地，最好采用自愿退出的方式，尤其是對那些塌陷、廢棄及有安全隱患的房屋。而對于有條件退出的情況，江西省余江區提出了有償和無償相結合的補償方式：有償包括現金補償和城鎮購房補貼2 種，無償則主要是指退出宅基地的農戶將獲得優先資格或無償獲得同等面積宅基地［5］。

3.2 建立完善的社會保障制度

農村宅基地對農民來說是一項非常重要的福利性待遇，因為相對于城市居民來說，農民享受的政策待遇極少且珍貴，因而更加凸顯了宅基地的價值。因此，向農村居民多增加些福利性待遇，淡化宅基地流轉對他們的影響，則能夠有效地對農村宅基地進行改革。比如，城市居民享受到的城市廉租房及經濟適用房等政策可以向農村居民開放，使農民在住房待遇上享受到跟城市居民一樣的福利；完善養老保險制度，鼓勵無人贍養的老人與政府簽訂養老協議，可以將宅基地住房作為條件，當老人享受到協議上規定的養老條件時，將自己的宅基地歸政府使用等。

3.3 完善法律規定，彌補法律空白

我國現有的法律規定，農村宅基地只允許在農村集體經濟組織內部進行轉讓，不可對外轉讓。這樣的規定限制了農村宅基地的流轉，出現大量閑置現象。因此，可以在相關法律中對此條法律規定進行修改完善，將允許宅基地轉讓納入到法律框架中，但將轉讓主體限制于集體經濟組織，并將轉讓的收益用于村集體建設和服務設施建設，這樣不僅使農村宅基地納入到市場中進行流轉，也可避免個人隨意流轉給村集體帶來的損失，也不會改變農村宅基地歸村集體所有的性質。