從自然解決方案探求省域內(nèi)全域土地綜合整治長效化實施路徑淺析

石立山 李光澤 董仲宇

（1.遼寧省交通建設管理有限責任公司，遼寧沈陽 110005； 2.遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

全域土地綜合整治是以國土綜合整治為手段，以科學合理鄉(xiāng)村規(guī)劃為前提，以山水林田湖草系統(tǒng)保護修復為理念，統(tǒng)籌解決一個時期以來鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展造成的農(nóng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化及生態(tài)系統(tǒng)退化等制約鄉(xiāng)村振興發(fā)展社會挑戰(zhàn)的綜合性活動。需要通過摸清問題本底、合理確定目標、制定融資策略、進行風險評估、估算投資收益、優(yōu)化實施方案、系統(tǒng)組織實施、統(tǒng)籌監(jiān)測評價、創(chuàng)新供給政策和啟發(fā)未來實踐等充分挖掘綜合整治潛能。

這與世界自然保護聯(lián)盟IUCN正式發(fā)布的以自然為本的解決方案（Nature-based Solutions,NbS）全 球標準旨在幫助政府、企業(yè)和民間組織確保實施NbS的實效性，使相關(guān)措施的效用最大化，有助于應對人類社會挑戰(zhàn)的宗旨吻合。因此，實施全域土地綜合整治的過程中深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想、踐行“綠水青山就是金山銀山” 兩山理念，可從NbS全球標準探求省域內(nèi)全域土地綜合整治高質(zhì)量發(fā)展實施路徑。

一、全域土地綜合整治理念與Nbs標準的內(nèi)在聯(lián)系

《全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》（以下簡稱《實施要點》）是目前推進全域土地綜合整治規(guī)范實施的基本遵循。對照NbS全球標準準則，《實施要點》圍繞試點申報、風險評估、成效評價、管理體系等多方面提出了12方面基本要求，并列出了十項負面清單，基本形成了較為完備的試點實施管理體制機制。

1.從系統(tǒng)尺度視角進行試點選取

《實施要點》明確提出試點的選擇要將全域土地綜合整治工作根植于當?shù)氐纳鐣?jīng)濟和制度背景中，系統(tǒng)考慮鄉(xiāng)村土地、人口、經(jīng)濟、資源、環(huán)境等多重空間尺度，從鄉(xiāng)村宏觀發(fā)展規(guī)律和演變趨勢出發(fā)，根據(jù)鄉(xiāng)村，乃至整個縣域經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、區(qū)域特色、資源稟賦等，統(tǒng)籌解決鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量退化等問題，以便更好的挖掘全域土地綜合整治實施潛能，有效處理鄉(xiāng)村發(fā)展社會挑戰(zhàn)。

2.試點實施充分進行風險和收益評估

《實施要點》充分考慮到了全域土地綜合整治試點實施的預期風險，并提出了完備的兼顧收益的預期風險防控措施，以最大限度的降低試點實施預期壓力。

一是必須從基本民意調(diào)查出發(fā)，鄉(xiāng)村規(guī)劃先行，有效控制了預期違背群眾意愿和實施依據(jù)風險。

二是通過供給政策能否實現(xiàn)投入和收益資金平衡作為評估試點實施的重要內(nèi)容，降低社會資本投資風險。

三是提出了新增耕地、新增永久基本農(nóng)田5%的定量指標，起到了降低風險的收益和社會環(huán)境效果。

四是明確實施區(qū)域要做好不動產(chǎn)登記，確保整治區(qū)域?qū)嵤┣巴恋貦?quán)屬清晰，實施后不動產(chǎn)登記工作全部完成，為鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟效益評估奠定了鄉(xiāng)村資產(chǎn)量化工作基礎，也避免實施過程中產(chǎn)生權(quán)屬糾紛。

五是明確試點實施期限及動態(tài)監(jiān)測措施，充分考慮了經(jīng)濟、社會和政策等不確定因素變化帶來的未來風險波動。

3.針對實施目標建立標準化的績效評價體系

試點實施績效評價以優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局為目標導向，防止地方片面追求指標交易和借機大規(guī)模調(diào)整永久基本農(nóng)田，為此《實施要點》提出了系統(tǒng)的、標準化的指標認定測算依據(jù)，用于開展試點實施效果的績效評價，評定試點的實施成效。在耕地和永久基本農(nóng)田布局調(diào)整方面，必須滿足集中連片程度有提高、零星分散圖斑有減少、耕地和基本農(nóng)田面積增加不少于5%、耕地質(zhì)量有提升；建設用地布局調(diào)整方面，必須實現(xiàn)存量建設用地盤活和規(guī)模減量化；在鄉(xiāng)村生態(tài)治理方面，重點考核布局是否更加優(yōu)化，生態(tài)保護紅線和歷史文脈是否得到有效保護。

4.建立完備的適應性管理體系

國土綜合整治作為落實國土空間規(guī)劃的重要手段，與國土空間用途管制、耕地保護、低效用地開發(fā)、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等政策緊密聯(lián)系，全域土地綜合整治試點實施旨在自然資源業(yè)務整合后落實自然資源兩統(tǒng)一職責，探索今后一個時期的國土綜合整治業(yè)務架構(gòu)。

為確保試點規(guī)范實施，《實施要點》按照適應性管理原則提出了自然資源部門“縣級日常監(jiān)管、市級統(tǒng)籌監(jiān)管、省級系統(tǒng)評估、部級動態(tài)監(jiān)測”的基于對預定目標完成情況的監(jiān)測和評估管理體系。在試點申報、組織實施、發(fā)現(xiàn)問題、糾錯糾偏、經(jīng)驗總結(jié)、完善政策、指導實踐等試點全生命周期里發(fā)揮管理信息交互反饋的作用，以適應內(nèi)部短期效益和外界長期趨勢的影響。

5.與生態(tài)系統(tǒng)保護與修復相結(jié)合

全域土地綜合整治不同于機構(gòu)整合前土地整治針對耕地的單要素治理，作為土地整治的升級版，其主要的特點就是將區(qū)域生態(tài)修復理念融入土地整治，發(fā)揮自然資源管理部門“山水林田湖草”系統(tǒng)修復的業(yè)務統(tǒng)籌優(yōu)勢，利用土地要素政策杠桿撬動鄉(xiāng)村“田水路林村”系統(tǒng)治理+鄉(xiāng)村生態(tài)修復。

基于此《實施要點》明確提出以打造試點區(qū)域集約高效的生態(tài)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間為落腳點，按照山水林田湖草系統(tǒng)治理的要求，結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治等，開展鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復。這即是落實習近平總書記對浙江“千村示范、萬村整治”重要批示精神的重要舉措，也是做大做強自然資源領域“國土綜合整治+”這篇大文章的積極探索。

二、實施路徑的啟示

1.系統(tǒng)分析，擇優(yōu)試點儲備

實施全域土地綜合整治必須根植于當?shù)氐纳鐣?jīng)濟和制度背景中，結(jié)合縣域經(jīng)濟發(fā)展總體形勢和鄉(xiāng)村振興需求，體現(xiàn)試點選取的系統(tǒng)視角。一是村集體經(jīng)濟組織支持是根本。實施全過程必須保證管理的透明度，使得試點申報、村莊規(guī)劃、合村并居、三生空間整理等工作符合群眾意愿；二是各級政府重視是保障。市、縣、鄉(xiāng)三級政府能夠統(tǒng)籌相關(guān)部門，上下聯(lián)動，積極引導社會參與，結(jié)合本地《鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃》統(tǒng)籌推進試點實施；三是具備保證試點實施的資金籌措機制是關(guān)鍵。政府引導資金有保證，社會引入資金有渠道，避免造成更多政府負債。

2.規(guī)劃引領，前期系統(tǒng)評估

試點工作內(nèi)容重點是對試點整治區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間進行布局調(diào)整，進而解決耕地碎片化、布局無序化、生態(tài)退化三大農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)問題，具有實施內(nèi)容多、實施周期長的特點。

一是試點申報前必須具備滿足試點實施需要的村莊規(guī)劃，強調(diào)村莊規(guī)劃對上位規(guī)劃的銜接性，符合縣域經(jīng)濟發(fā)展中的主體功能定位，以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點。

二是要從民意、資金來源、收益平衡、預期目標、風險管控等多角度進行實施可行性分析。

三是把握好項目實施的時序。在安排農(nóng)用地整理、建設用地整理、村莊生態(tài)修復及建新等試點項目的實施節(jié)奏過程中，要統(tǒng)籌考慮投入與效益，目標與措施，涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的試點，應當優(yōu)先完成農(nóng)用地整理和建設用地復墾，并及時驗收復核；涉及農(nóng)村居民點撤并的，要先行落實建新安置，后進行拆舊復墾，保障社會穩(wěn)定；交通、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門利用財政資金實施的項目，要統(tǒng)籌做好項目計劃安排，保障項目能夠按期動工、按期竣工，切實發(fā)揮引導資金的使用效率。

3.成效評估，強化過程監(jiān)管

省級自然資源主管部門嚴格履行監(jiān)管職責，緊緊抓住試點成效評估這一監(jiān)管措施，圍繞組織保障、制度建設、目標任務、資金籌措、群眾滿意度、實施效果等內(nèi)容，分事前、事中、事后三個階段，以定量和定性相結(jié)合的方式，建立能上能下的彈性考核評估體系，動態(tài)評估試點實施成效。事前評估重點針對試點實施的可行性，對試點潛力、群眾意愿、組織保障能力、資金融資渠道、實施方案與村莊規(guī)劃的適應性等內(nèi)容進行前期評估；事中重點是參照試點實施方案考核試點實施與實施方案的偏差程度，以定量考核為主；事后重點圍繞實施后取得的社會、生態(tài)和經(jīng)濟效益進行評估。

4.釋放紅利，統(tǒng)籌政策供給

加大政策供給，更多的釋放政策紅利是目前推動全域土地綜合整治工作的必要條件，是激發(fā)鄉(xiāng)村系統(tǒng)治理內(nèi)生動力的助推器，更是推進鄉(xiāng)村振興的助燃劑。在允許合理調(diào)整永久基本農(nóng)田布局、允許結(jié)余建設用地指標省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)和新增建設用地計劃獎勵的三大政策基礎上，在省級層面從農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障、集體經(jīng)營性用地入市、建設用地規(guī)模指標調(diào)整、增減掛鉤拆舊建新分離管理、指標儲備、多元化投入機制等方面創(chuàng)新政策供給，更好的釋放政策紅利。通過政策引導，逐步形成吸引社會資本投入全域土地綜合整治的長效機制，喚醒鄉(xiāng)村振興發(fā)展內(nèi)生動力，建立起政府、企業(yè)、村集體共治共享的市場化國土綜合整治新格局。

5.典型示范，突出整治內(nèi)涵

在推進全域土地綜合整治試點的過程中，要緊緊抓住試點典型示范的重要作用，結(jié)合試點選取、村莊類型、村莊規(guī)劃、資金整合、農(nóng)村土地管理制度改革等多角度提煉試點的代表性和特色。工作目標不能以單獨追求指標交易為目標，要應統(tǒng)籌縣域經(jīng)濟發(fā)展總體形勢，針對鄉(xiāng)村振興發(fā)展問題提出有效應的整治模式，這是試點實施的重要意義所在。