淺談”增減掛鉤”土地復墾項目助力脫貧攻堅
——以遼寧省建平縣為例

郭微華

（建平縣自然資源局，遼寧朝陽 122400）

為加速我國城鎮化建設推進農村經濟發展，解決經濟發展地區建設用地不斷增加，而農用地不能減少的突出問題，施行了城鄉建設用地增減掛鉤即:依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地(即拆舊地塊)，和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(簡稱項目區)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，城鄉用地布局更合理的目標。近幾年增減掛鉤指標向貧困地區的傾斜，進一步支持扶貧開發和異地扶貧搬遷等政策，為廣大農民精準脫貧。

一、依據政策開展建設用地土地復墾

建平縣地處遼寧省西部，位于遼、冀、蒙三省（區）交會處，內蒙古高原向松遼平原過渡帶上，屬遼西高寒低山丘陵區。

近幾年，由于生態退耕、小微企業整合、農民進城務工的現狀，導致土地撂荒、出現了廢棄宅基地、廢棄工礦用地、村內空閑地等，建平縣政府結合本地實際情況，根據《國務院嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》《遼寧省城鄉建設用地增加掛鉤試點實施辦法的通知》《關于印發運用城鄉建設用地增減掛鉤政策支持脫貧攻堅實施意見的通知》等文件，在建平縣15個鄉鎮開展建設用地土地復墾項目，復墾面積達140.8960公頃，受益人數達到38560人，有效改善農業生產條件，降低農業生產成本，增加耕地面積，提高農民居住水平和生活質量，促進農村地區和諧發展，使整個建平縣區域經濟、產業得到提升。

二、助力脫貧攻堅

建平縣政府成立建設用地土地復墾工作領導小組，以節約集約高效利用土地，保障農民權益為重點，以脫貧攻堅為主線積極推動項目運行，組織招投標、與被拆遷戶協商地上安置補償協議等相關工作，涉及廢棄工礦和磚瓦窯的拆遷面積達到545.24畝，根據相關政策和權益人的要求給與貨幣補償，涉及居民點拆遷面積504.57畝，共安置總戶數392戶，1200口人，征得同意戶數392戶，同意率達到100%，根據自愿原則，給予了貨幣補償安置，安置費和施工費10555.8萬元。所有安置農戶都搬進了寬敞明亮的新居。

土地復墾按照“政府主導、自然資源局指導、部門聯動、鎮村負責、責利一致、群眾參與”的原則組織實施，為保障土地復墾質量，成立以財政局、農業農村局、所在鄉鎮和自然資源局相關部門組成驗收小組，對完成的拆舊地塊及時驗收，驗收內容包括現場是否已經耕種、耕地面積、耕地等級、客土厚度、客土質量、施有機肥等，全縣15個鄉鎮142個地塊，現已全部通過市級自然資源主管部門驗收及省級技術復合，其中7個項目與遼寧省沈撫新區管理委員會簽訂了《城鄉建設用地增減掛鉤結余指標流轉交易協議》，交易面積54.4943公頃，交易金額10626.38萬元；8個項目與遼寧省營口市大石橋市簽訂了交易協議，交易面積為63公頃，交易金額14175.00萬元。獲得的資金收益優先用于項目區內農村和基礎設施建設，支持農村集體組織發展生產和農民改善生活條件。幫助農村建設村內路、生產路、路燈、籃球場、曬谷場等工程和附屬設施；復墾的耕地提高了土壤肥力，適宜栽種花生、大豆、西瓜等經濟農作物，村民年人均收入由5000元增至8000元，為全縣的脫貧攻堅提供了強有力的資金支持。

三、按下美麗鄉村“加速鍵”

增減掛鉤形成新村、新的居住環境，改變了農村落后面貌，大大縮短新農村建設需要的時間，通過增減掛鉤， 優化城鄉用地結構和布局，科學配置農村土地資源，以新農村建設為導向，通過開展土地復墾工作，改善因地理位置偏僻、交通不便且農村居民點“多、散、亂”的現狀，解決貧困人口的居住環境，建平縣政府在安置及復墾工作中遵循以下原則。

（1）科學規劃的原則。符合土地利用總體規劃和土地整治規劃，拆遷區要與土地整治專項規劃相銜接，確保土地復墾項目實施符合土地利用總體規劃。

（2）依法自愿原則。項目實施要充分尊重群眾意愿，拆舊、安置方案要公開，取得相關集體經濟組織及所有權人的同意。

（3）讓利于民的原則。通過項目實施，達到既增加了耕地面積，百姓又得到了實惠的目的。

（4）保護耕地，節約能源。為緩解生態環境惡化，取締了縣內黏土磚廠。

（5）結合環境治理。對二十家子煤礦進行復墾，解決當地居民民生問題。

（6）合理規劃。結合推動農村土地綜合整治工作，對空閑居民點進行了復墾，合理規劃田、水、路、林、村。

通過15個項目實施將節約出的土地指標，調劑到城市使用，將獲得土地收益反哺農村，為新農村和新型城鎮化建設搭建良好資金、技術平臺，使資金向農村流動，有利于擴大農村投資， 改善農村住房和基礎設施條件，改變農村落后面貌，推動農業規模經營和產業化發展，促進農業增效、農村發展和農民增收。項目對全縣62個行政村開展舊村莊、空心村、廢棄地及零散的居民點進行相應撤并，并配套推進田、水、路、林綜合整治，不僅能夠增加有效耕地面積，提高耕地質量，堅守耕地紅線，而且有利于提高土地節約利用水平，優化土地利用結構布局，有效拓展建設空間，為經濟社會發展提供用地保障，是實現美麗鄉村建設的重要手段。

四、存在的問題及建議

因資金來源主要依靠當地財政投入，增減掛鉤工作存在資金不足問題。因地勢偏僻，有些復墾后的地塊土地利用率不高。

加強資金管理，聚合各部門資金，強力引進社會資本參與到增減掛鉤項目中來，做好利益分配，以便更好的推動增減掛鉤工作的開展。

五、結束語

實踐表明，增減掛鉤政策是脫貧攻堅的重要抓手，是一項含金量極高的工作，尤其是作為傳統農業縣、經濟欠發達的建平縣從一定程度上解決了耕地保護“缺動力”，建設用地“缺計劃”，新農村建設“缺資金”，統籌城鄉發展“缺抓手”等許多現實難題， 在扶貧開發及扶貧搬遷工作中發揮了重要作用，既為扶貧搬遷工作籌措了主要資金，保障了搬遷工作順利開展，又優化了新農村建設布局，保護了耕地資源；進一步加大了資金項目整合力度，從根本上改善貧困農村生產生活方式，受到人民群眾充分肯定和真心歡迎。