關(guān)于強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能的相關(guān)問(wèn)題探討

高 倩

在建設(shè)新農(nóng)村任務(wù)中，處理農(nóng)村公共服務(wù)問(wèn)題是核心任務(wù)，擴(kuò)寬財(cái)政涵蓋農(nóng)村的范圍，加強(qiáng)政府向農(nóng)村的服務(wù)，促使農(nóng)村居民能享受到均等化服務(wù)，進(jìn)而和城市居民一樣。 然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于基層政府，在新形勢(shì)下發(fā)揮好服務(wù)作用，有利于推進(jìn)農(nóng)村文明建設(shè)、落實(shí)黨的方針政策，保障農(nóng)村社會(huì)和諧，提高群眾生活品質(zhì)。

一、政府向農(nóng)民提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的職責(zé)定位

在新階段下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是處理“三農(nóng)”問(wèn)題的根本出路， 而且在小康社會(huì)建設(shè)過(guò)程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是重要任務(wù)。 以現(xiàn)實(shí)矛盾與問(wèn)題為切入點(diǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系，向農(nóng)民提供基本公共產(chǎn)品。 基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件，在“三農(nóng)”問(wèn)題上要處理制度性障礙，重要的是基于城鄉(xiāng)分治，改變其政策框架并優(yōu)化制度安排，對(duì)于向農(nóng)民公共產(chǎn)品的提供，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有著不可推卸的責(zé)任與義務(wù)。對(duì)于政府向農(nóng)民提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的職責(zé)定位，筆者認(rèn)為應(yīng)從這四個(gè)方面進(jìn)行探索： 依法制定長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制；有效發(fā)揮籌資作用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)提升管理體制效能；基于公共產(chǎn)品供給和需求，注重克服錯(cuò)位現(xiàn)象。

（一）依法制定長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制

對(duì)于公共產(chǎn)品的發(fā)展而言，很大程度上與財(cái)政的支持息息相關(guān)，需要制定健全的融資機(jī)制，以便和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相符合，在長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制中，這些是非常重要的內(nèi)容。 以如今公共產(chǎn)品發(fā)展?fàn)顩r分析，不管是融資模式的構(gòu)建，還是財(cái)政的支撐，皆存在著一定的問(wèn)題。 比如不具備法制保障，做好這方面的工作是非常緊迫的。

（二）有效發(fā)揮籌資作用

提高公共產(chǎn)品的供給，處理籌資問(wèn)題是核心。 無(wú)論是公共產(chǎn)品籌資，還是產(chǎn)品建設(shè)，政府都需要發(fā)揮好引導(dǎo)作用。 然而對(duì)于公共產(chǎn)品的籌資，在財(cái)政方面始終有著一定問(wèn)題，往往沒(méi)有以靈活的方式，來(lái)充分利用市場(chǎng)規(guī)律，并借助各種手段來(lái)籌資。

現(xiàn)如今需要支持發(fā)展的融資渠道包括以下幾點(diǎn)，非政府融資渠道，其中包括多項(xiàng)運(yùn)動(dòng)，如“春苗行動(dòng)”與“春雷行動(dòng)”。 境外融資渠道，可將其劃分為兩種形式，一是非商業(yè)性資金，主要源于國(guó)際組織。 二是小規(guī)模援助資金，通?；谵r(nóng)村貧困地區(qū)而引進(jìn)的。 通過(guò)這些資金，不但能改善農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，還可極大提高產(chǎn)品供給的影響與作用。 個(gè)人籌資渠道，按照籌資方式不同可將其分為以下幾種：基于某項(xiàng)產(chǎn)品建設(shè)與生產(chǎn)，個(gè)人以直接的方式進(jìn)行投資；基于某項(xiàng)產(chǎn)品建設(shè)與生產(chǎn)，個(gè)人資助一些資金；在政府或者集體的倡導(dǎo)下，所進(jìn)行的村民集資以及企業(yè)家捐助。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)提升管理體制效能

現(xiàn)如今，在公共資金管理方面仍然存在諸多問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面。 無(wú)論是農(nóng)村公共產(chǎn)品，還是公共服務(wù)提供，所涵蓋的部門(mén)較多，而且涉及的政策與渠道也很多，然而缺乏一定的協(xié)調(diào)性與系統(tǒng)性，資金投入不夠集中，經(jīng)常出現(xiàn)政策互相制約的情況，會(huì)對(duì)產(chǎn)品供給有效性造成影響；對(duì)于制度外的財(cái)政收支，缺少完善的財(cái)政制度，有的甚至沒(méi)有建賬，致使監(jiān)督?jīng)]有得到有效落實(shí)；在產(chǎn)品供給中存在較多的環(huán)節(jié)，公共資金往往被過(guò)層過(guò)濾。 資金使用透明度有待提高，存在暗箱操作的現(xiàn)象， 有的不結(jié)合實(shí)際情況， 大搞政績(jī)與形象工程建設(shè)，發(fā)生濫用或者挪用資金的情況，甚至出現(xiàn)貪污，引起較大的浪費(fèi)。 對(duì)于基層政府而言，其本質(zhì)是一種公共產(chǎn)品，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)、人員較多，工作效率低下，造成大量資源被浪費(fèi)，極大損害了群眾的利益。

（四）基于公共產(chǎn)品供給和需求，注重克服錯(cuò)位現(xiàn)象

關(guān)于錯(cuò)位現(xiàn)象主要包括以下方面。 一是重“硬”輕“軟”現(xiàn)象，對(duì)于一些“硬”公共產(chǎn)品有著較高的積極性，針對(duì)相關(guān)的公共設(shè)施項(xiàng)目，比如電網(wǎng)改造、防洪設(shè)施建設(shè)， 會(huì)想盡一切辦法籌集資金來(lái)實(shí)施， 然而對(duì)于一些“軟”公共產(chǎn)品，比如農(nóng)業(yè)科技運(yùn)用，所表現(xiàn)出來(lái)的積極性并不高。 二是重“準(zhǔn)”輕“純”，對(duì)于一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)較為注重， 然而針對(duì)一些純公共產(chǎn)品存在一些不好的思想，比如“要等靠”思想，如果得不到上級(jí)政府的支持，將會(huì)一籌莫展。 三是重“短”輕“長(zhǎng)”現(xiàn)象，針對(duì)部分短期公共項(xiàng)目，往往有著較高的主動(dòng)性。 對(duì)于戰(zhàn)略性產(chǎn)品卻不夠積極，因?yàn)檫@些產(chǎn)品的期限相對(duì)較長(zhǎng)。 四是重“建”輕“養(yǎng)”，針對(duì)新建公共項(xiàng)目，有著較高的積極性，然而對(duì)于存量項(xiàng)目的養(yǎng)護(hù)，卻沒(méi)有提高重視程度，導(dǎo)致資金被大量浪費(fèi)。

二、發(fā)展公共事業(yè)，優(yōu)化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的建議

基于公共事業(yè)發(fā)展， 對(duì)于如何優(yōu)化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，主要從建立輻射農(nóng)村的公共財(cái)政制度；制定城市人才對(duì)農(nóng)村的支持制度等方面進(jìn)行探究。

（一）建立輻射農(nóng)村的公共財(cái)政制度

對(duì)收入分配結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整， 財(cái)政新增的有關(guān)事業(yè)經(jīng)費(fèi)，譬如教育經(jīng)費(fèi)，要集中應(yīng)用于農(nóng)村，切實(shí)落實(shí)好這一規(guī)定，在農(nóng)村社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，增加公共財(cái)政投入，保證廣大農(nóng)民享受到公共財(cái)政帶來(lái)的好處。 在一些經(jīng)濟(jì)較好的地區(qū)，關(guān)于農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，可再適當(dāng)加大投入力度，速度可以加快一些，同時(shí)提高水平，以便能發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。

（二）加快構(gòu)建社會(huì)事業(yè)管理制度，滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求

以科學(xué)合理的方式， 對(duì)市場(chǎng)和政府的責(zé)任進(jìn)行劃分，政府起到主導(dǎo)作用，多個(gè)主體共同參與，在公共產(chǎn)品提供及公共服務(wù)方面，發(fā)揮協(xié)同作用，具體可以體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。 推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。 對(duì)于公共產(chǎn)品供給的參與，要營(yíng)造較好的政策環(huán)境，基于農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，通過(guò)不同形式吸引更多的資金與資本。 這兩者主要源于民間與社會(huì)，由此對(duì)于公共產(chǎn)品與服務(wù)，以便能更好符合農(nóng)村的多層次需求。

（三）制定城市人才對(duì)農(nóng)村的支持制度

實(shí)施行之有效的措施，針對(duì)區(qū)域與城鄉(xiāng)之間，不斷健全對(duì)口支援機(jī)制。 借助行政的協(xié)調(diào)并通過(guò)政策的引導(dǎo)，進(jìn)而形成一種良性關(guān)系。 在教育衛(wèi)生系統(tǒng)方面，城市對(duì)口支援農(nóng)村；在教育衛(wèi)生資源方面，富裕地區(qū)對(duì)口支援匱乏地區(qū)。 支持畢業(yè)生去農(nóng)村服務(wù)，鼓勵(lì)城市教育與衛(wèi)生工作者去農(nóng)村服務(wù)。 持續(xù)推進(jìn)“西部服務(wù)計(jì)劃”，大力實(shí)施實(shí)習(xí)任教制度，鼓勵(lì)師范生去農(nóng)村學(xué)校實(shí)習(xí)。針對(duì)公共事業(yè)人才，積極開(kāi)展各種培訓(xùn)活動(dòng)。

（四）基于農(nóng)村公共產(chǎn)品，堅(jiān)持以國(guó)家、省級(jí)財(cái)政為主

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金而言，多數(shù)源于農(nóng)民承擔(dān)的稅費(fèi)，在農(nóng)村公共產(chǎn)品方面，往往是農(nóng)民自我供給。 比如農(nóng)村義務(wù)教育， 在全部義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中，大概有78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)，11%由省財(cái)政承擔(dān)，9%由縣財(cái)政承擔(dān)，剩余的2%由中央財(cái)政承擔(dān)。 在這樣的體制下增加了廣大農(nóng)民的負(fù)擔(dān)， 且在供給方面存在明顯的不足。 在農(nóng)村公共產(chǎn)品方面，若中央與省里增加提供的比例，基于自我供給狀態(tài)，徹底把農(nóng)民解放出來(lái)，由此能極大降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)， 以便在增加收入的投資方面，促使廣大農(nóng)民能投入更多的資源。 除此以外，提供一系列公共產(chǎn)品，比如農(nóng)村電網(wǎng)與道路，有利于改善鄉(xiāng)村的投資環(huán)境，形成多種效應(yīng)；比如就業(yè)與收入效應(yīng)，有助于農(nóng)村消費(fèi)的啟動(dòng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（五）公共產(chǎn)品的提供離不開(kāi)法律保障

土地屬于人們最根本的社會(huì)保障， 對(duì)于政府所提供的產(chǎn)品，土地是非常重要的。 基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，要以法定的形式，對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行明確，并賦予農(nóng)民長(zhǎng)期的權(quán)利，基于法律強(qiáng)有力的保護(hù)，促使農(nóng)民的社會(huì)保障得到切實(shí)落實(shí)。 對(duì)于公用地征用程序，政府要進(jìn)行有效的規(guī)范， 在流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的過(guò)程中要維護(hù)好農(nóng)民的談判權(quán)，針對(duì)土地專用價(jià)格，對(duì)其形成機(jī)制進(jìn)行明確規(guī)范。 此外，對(duì)于土地征用，科學(xué)用地極大提升了補(bǔ)償費(fèi)用，避免出現(xiàn)不合理現(xiàn)象，譬如亂占農(nóng)地。 推進(jìn)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法的出臺(tái)，針對(duì)公共產(chǎn)品的供給，盡快制定有關(guān)的法律，加快推進(jìn)法制化、制度化。

三、結(jié) 語(yǔ)

無(wú)論是公共事業(yè)的管理還是建設(shè)， 都需要遵循一定的原則：在公共事業(yè)管理方面，要始終堅(jiān)持公共性原則，針對(duì)農(nóng)村公共事業(yè)增加資金投入；要始終堅(jiān)持效能性原則，加大效能管理力度；在公共管理方面，要始終堅(jiān)持適應(yīng)性原則，在國(guó)內(nèi)沿海一帶地區(qū)，對(duì)于農(nóng)村公共事業(yè)管理，盡快實(shí)施城市化管理；要始終堅(jiān)持企業(yè)化原則， 最大程度保障農(nóng)民的利益。 著重推進(jìn)農(nóng)村公共事業(yè)，不斷優(yōu)化公共產(chǎn)品供給。