省域治理現代化視角下的國土空間韌性規劃

□房亞明

（廣東工業大學 政法學院，廣東 廣州 510520）

一、問題緣起：大城市化與風險社會時代的省域治理

改革開放以來，大量人口從農村轉移到城鎮特別是大城市，深刻影響了國家的經濟地理與社會治理格局，也影響了防災防疫防旱等風險治理狀況。2020年以來新冠肺炎疫情對武漢、南京、廣州、揚州、鄭州等大城市的沖擊，2021年7月底以來暴雨和疫情對鄭州的挑戰，讓人們不得不思考人口快速向大城市特別是特大超大城市集聚帶來的巨大治理風險。從世界各國和我國防災防疫防洪等重大風險的治理經驗來看，國土空間科學規劃與公共資源合理布局是治理現代化不可或缺的重要方面。鑒于我國地域遼闊，人口眾多，省域風險治理能力及狀況至為重要。2020年1月，自然資源部辦公廳關于印發《省級國土空間規劃編制指南》（試行）的“指導性要求”提出“主動應對全球氣候變化帶來的風險挑戰，采取綠色低碳安全的發展舉措，優化國土空間供給，改善生物多樣性，提升國土空間韌性”[1]。這是國家有關部門首次在政策文件中使用“國土空間韌性”范疇。韌性是災害和風險發生后快速應對與恢復的能力，而國土空間韌性則是指國土空間資源配置能夠為災害和風險預防及處置提供空間資源與抗壓條件，進而使社會能夠迅速恢復運轉與持續發展的能力。面對現代社會與大城市化發展的各種風險挑戰，提升國土空間韌性是省域應急治理與現代化的重要內容和有效策略。

學界、政界和社會對省域治理現代化的思考與探索，很大程度上是學習與運用2019年10月31日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》的結果和延伸。該《決定》提出“堅持總體國家安全觀，統籌發展和安全，堅持人民安全、政治安全、國家利益至上有機統一”，“加快建立健全國土空間規劃和用途統籌協調管控制度”[2]。各地如何統籌發展和安全，結合地方實際建立健全國土空間規劃和用途協調管控，成為治理現代化的重要方面。2019年11月22日中國共產黨浙江省第十四屆委員會第六次全體會議通過《中共浙江省委關于認真學習貫徹黨的十九屆四中全會精神高水平推進省域治理現代化的決定》，率先提出了省域治理現代化的重大命題，有效推動了浙江省域治理水平提升。2020年以來，在疫情防控常態化環境下，浙江省統籌安全與發展取得良好成效，2020年浙江省生產總值為64613億元，按可比價格計算，比上年增長3.6%[3]，比全國的GDP增長率（2.3%）高1.3個百分點。2021年6月10日，《中共中央國務院關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》正式發布，賦予浙江為全國推動共同富裕提供省域范例的重要改革任務，這是對浙江疫情防控常態化下統籌安全與發展能力的肯定，也是對浙江省域治理現代化的厚望和推動。省域治理現代化是中央宏觀政策推動與地方回應現實發展問題雙重作用的結果。

既有關于省域治理現代化的研究，主要集中在三個方面：（1）省域治理現代化的背景與意義。原浙江省委書記車俊在學習貫徹黨的十九屆四中全會精神過程中提到結合地方實際高水平推進省域治理現代化的重要意義[4](p4-11)，省域治理是重大突發公共事件應對處置的關鍵防線[5](p34)，兼具國家治理規范和基層治理創新雙重特征，成為分擔中央治理風險和激發地方治理效能的責任擔當[6](p19)，省域治理現代化是推進基層社會治理改革的重要動能[7](p61)。此類研究涉及省域治理現代化對于推動地方發展、突發公共事件應對或者分擔治理風險、促進業務工作或基層治理的重要意義，對于深化省域治理現代化的功能作用具有啟發性。（2）省域治理現代化的學理含義與內在特征。李建華、李天峰對省域治理現代化的基本屬性和構成要素進行了學理闡釋，認為空間、能力與工具三個維度是省域治理現代化的構成要素，為其實踐路徑提供了參考[6](p19)。考察省域治理現代化的要素特征有助于理性認識其價值與思路。（3）省域治理現代化的實踐策略與路徑。如圍繞高水平推進省域治理現代化中“牽一發而動全身”的關鍵處和突破口，提出打好“10招23式”[8](p39)。不同論者基于不同視角提出了推進省域治理現代化的相關舉措，有人提出“以高質量立法助推省域治理現代化”[9](p15-17)或“立法推動省域治理現代化”[10](p28)，基于浙江抗擊新冠肺炎疫情的經驗提出有效應用大數據資源推進省域治理現代化[11](p31-37)，構建現代警務模式推進省域治理現代化[12](p1-15)等策略和途徑。此類研究為推動省域治理現代化提供了抓手和方式方法借鑒。

除了以上三類研究，還有提及省域治理現代化面臨的挑戰[13](p43-44)等方面的研究文獻。總的來說，截至目前對于省域治理現代化的探討，浙江省黨政機關領導的思考和闡述相對較多，學術界的分析和探討相對較少。有關省域治理現代化的分析，從功能作用、內涵特征及實踐路徑方面都有涉及，關于省域治理現代化的理論內涵及其對于國家治理現代化的功能作用的深度分析不足，也缺乏大城市化與風險社會環境下從國土空間韌性維度考察省域治理的研究文獻。從2020年以來我國新冠肺炎疫情防控和風險治理的實踐來看，北京、上海、天津、廣州、深圳等超大城市都承受了巨大的防疫與發展壓力，而武漢、哈爾濱、南京、鄭州等特大城市也先后遭受疫情或洪災侵襲，特大超大城市在重大風險沖擊中的脆弱性暴露無遺。因此，將大城市化趨勢與風險防控從省域應急治理統籌考慮，并以國土空間韌性應對，將安全、冗余、可持續作為人口、資源與環境配置的重要考量因素，是我國今后省域治理現代化和國家治理韌性的可行策略與必由之路。

二、國土空間韌性是省域治理現代化的重要抓手

隨著改革開放的深入推進，在工業化、市場化和全球化的推動下，我國的城鎮化進程發生了根本性變革，第七次全國人口普查結果顯示，我國城鎮化率已經高達63.89%，而全國城區常住人口超過100萬的大城市也已有93個，其中江蘇、山東數量最多，均達到10個[14]。從改革開放以來我國城鎮化發展的情況來看，未來十年我國還將有數以億計的人口從農村轉移到城市，還會有更多的城市成為城區常住人口100萬的大城市。我國人口大遷徙背后是生產、生活方式的革命性轉變，已經從以農業為主體的社會形態轉變成以工業化為基礎的社會形態，使多數公民的生產生活空間發生了巨大轉換，即從農村轉向城鎮。大量的人口往城鎮特別是經濟社會發展水平較高的特大超大城市集聚，有效地推動了經濟社會發展，同時也潛藏著一些隱患和風險，比如地區與城鄉差距、“大城市病”和風險過度集中等問題。2003年的非典對廣州、北京、香港等城市的沖擊，2020年以來新冠肺炎疫情對武漢、南京、廣州等城市的重大挑戰，2021年7月下旬以來特大暴雨和新冠肺炎疫情對鄭州的沖擊等，都充分表明人口和功能高度集中的特大超大城市潛在的巨大治理風險。國土空間韌性是大城市化時代省域治理的重要內容與重大抓手。

（一）國土空間韌性有利于縮小區域差距和實現城鄉融合發展

國土空間韌性是安全、冗余與可持續發展的必由之路。在風險社會環境下，統籌安全與發展已經成為我國經濟社會高質量發展的基本要求。對于擁有14億人口、國土面積超過960萬平方公里的超大型社會來說，如何實現共創、共建、共治、共享的社會治理格局是前無古人的偉大事業。在全面建成小康社會后，面向未來三十年實現民族復興和社會主義現代化的艱巨使命，必須從現代化建設與共同富裕的高度謀劃國土空間治理，以此推動人口與資源的合理布局，進而實現安全、韌性與可持續發展。習近平總書記在十九大報告中指出：“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”不平衡不充分的發展有多方面含義：“所謂發展不平衡，從區域發展上看，有的地方快一些，有的地方慢一些，生產力布局還不平衡，比如城市和鄉村，東部和西部。……從發展成果的共享看，不同群體之間也有不平衡，比如收入分配差距依然較大，貧富差別比較明顯，社會上存在不少困難群眾和弱勢群體……”[15]縮小城鄉和地區差距是我國未來三十年實現社會主義現代化必須解決的重大挑戰與難題，也是國土空間資源配置需要予以統籌解決的重大課題和歷史任務。

以國土空間韌性為城鎮化發展提供安全與可持續的國土資源保障，并引導大中小城市與鄉村之間的協調發展，事實證明是行之有效的辦法。2020年10月，黨的十九屆五中全會提出到2035年全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展，2021年6月《中共中央國務院關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》發布，表明共同富裕已經提上中央的政策議程，并將會在各地逐步走向生動實踐。2021年6月11日中國共產黨浙江省第十四屆委員會第九次全體會議通過的《浙江高質量發展建設共同富裕示范區實施方案（2021—2025年）》提出，“2025年地區人均GDP最高最低倍差縮小到2.1以內，地區人均可支配收入最高最低倍差縮小到1.55以內，城鄉居民收入倍差縮小到1.9以內”。因應“七山一水二分田”的經濟地理形態，利用平原、盆地、海島、丘陵等各種地貌因地制宜，開展山海協作[16]，是浙江地區與城鄉協調發展的基本經驗與發展方向。浙江11個地市中，杭州和寧波為特大城市，另有3個城區常住人口超過一百萬的大城市，縣域經濟發達，城鄉收入差距相對較小。以國土空間規劃協調城市、城鄉聯動發展是浙江省域治理的基本經驗，也是其國土空間韌性提升的重要方略。

（二）國土空間韌性有利于應對社會復雜風險

國土空間韌性規劃意味著對潛在發展風險的主動謀劃與應對策略。這與風險和問題發生后采取措施應對是兩種不同的治理思路。由于我國人口規模和國土面積的超大性，一些省份人口規模甚至比世界上多數國家人口規模還大，需要統籌國土空間以優化人口與資源布局，為安全與發展有機協調提供支撐。根據第七次全國人口普查數據，人口規模在6000萬以上的省有9個，其中廣東超過1.26億，山東高達1.01億，河南0.99億。不少省份人口堪比中等規模國家水準，如何通過國土空間科學配置將人口、資源與環境統籌，有效防范各種災害與風險至關重要。只有將各種災害與風險通過化整為零在各省域范圍內有效防治，才能實現國家治理韌性提升。2021年7月底常住人口規模超過1200萬的中部省會鄭州暴雨成災，整個城市運作受到巨大沖擊，受災最嚴重的地區就包括鄭州大學第一附屬醫院（河醫院區），這座亞洲最大規模醫院當天遭遇了斷電，地下三層設備房與停車場全部被淹，萬余名患者連夜轉移[17]，連續停診五天。代表河南省最高水準的醫院停診五天，這對于防災救災來說是重大打擊，也是對這座特大城市治理能力與資源配置水平的全面考驗。對于鄭州來說，2021年8月份新冠肺炎疫情的沖擊無疑是雪上加霜，使這座人口規模巨大的城市運作遇到了前所未有的巨大挑戰。

殘酷的現實一再警醒人們，防災減災防疫等風險治理的重要應對策略之一是國土空間韌性，城市的安全與健康有賴于國土資源空間布局的理性化。2020年新冠肺炎疫情在人口規模達1200萬的武漢暴發，整個城市醫療資源陷入困頓，遑論幫助救治湖北其他地市的患者。武漢作為華中地區的樞紐城市，教育和醫療資源豐富，但在重大疫情沖擊下，被迫摁下“暫停”鍵，付出巨大努力和代價之后才逐步恢復了生活和經濟秩序。為了及時救助患者，武漢緊急在郊區搶建“雷神山”和“火神山”兩座醫院，利用一些體育場館等公共空間臨時改建為“方艙醫院”，才基本緩解了救治難題。事實表明，城市建設不能貪大圖全，不能不留冗余，不考慮安全與韌性問題。只有給城市治理留下足夠的空間冗余，應對各種災害挑戰才有足夠的回旋余地，攤大餅式的粗放擴張，對于城市風險防治來說，隱患巨大，后患無窮。比如廣州利用省會和副省級城市的優勢，集中了全省高校的60%以上，全省重要的科研平臺以及醫療衛生機構，最大機場和火車站都布局在廣州。無論是2003年的非典阻擊戰，還是2008年南方雪災造成的廣州火車站數十萬旅客滯留，以及逢年過節時廣州南站每天70萬計的超大客流，新近新冠肺炎疫情的沖擊，都表明類似廣州這種城區常住人口規模超過1000萬的超大城市潛在的巨大治理風險。要解決大城市的治理風險，策略之一就是從省域統籌國土空間韌性規劃。

（三）國土空間韌性有利于引領省域現代化和可持續發展

我國是地域遼闊、人口眾多、民族多元的規模超大型社會，國土空間韌性事關國家長治久安，而省域治理現代化與可持續發展事關全局，乃“國之大者”。沿海地區發展水平較高的廣東、江蘇、浙江等省份整體上已經邁過了中等收入地區的門檻標準。然而，除了江蘇、浙江這樣發展相對均衡的省份，人口規模堪比日本、俄羅斯的廣東現代化進程呈現出區域與城鄉嚴重不平衡不充分的格局，短期內難以根本改觀。區域和城鄉差距過大是廣東實現現代化與韌性治理的最大困境。習近平總書記在2018年考察廣東時明確指出：“城鄉區域發展不平衡是廣東高質量發展的最大短板。”“要堅持辯證思維，轉變觀念，努力把短板變成‘潛力板’。”[18]廣東作為改革開放的前沿陣地，全省范圍而言，還有一半的地市人均GDP尚未達到全國平均水平。《廣東省第七次全國人口普查公報》顯示，在全省常住人口1.26億中，廣州、深圳和東莞三個超大城市常住人口分別為1867萬、1756萬、1046萬，而制造業重鎮佛山也高達949萬。值得注意的是，這四座特大超大城市都是在改革開放四十多年來比較短的時間內形成的，反映了珠三角地區在工業化、城市化與現代化等領域取得的巨大成就，對廣東省域治理來說，也意味著各種風險和問題伴隨著資源與人口過度集中在局部地區的潛在壓力與發展挑戰，形成了短期內難以改變的發展痛點與短板，制約著全省的現代化大局。

由于我國多數省份人口規模較大，形成大城市化的城鎮化發展格局具有現實基礎，也是發展趨勢。但是，攤大餅式的粗放擴張，以行政手段和發展優勢短期內擴張人口與城市規模，對于城市韌性以及省域治理現代化而言是不科學也是不合理的。我國當下城區人口規模超過500萬的特大城市，或者城區常住人口規模超過1000萬的超大城市，與世界先進城市的發展水平仍然有很大差距，離黨中央高質量發展的要求也還有提升空間。從我國沿海地區城鎮化的發展趨勢來看，由于人口基數大，走向大城市化不可避免。目前山東和江蘇城區人口超過100萬的各有10個，浙江有5個。而人口大省廣東第七次人口普查顯示，市域常住人口在500萬人至1000萬人之間的有佛山、湛江、茂名、惠州、揭陽、汕頭6個城市，走向“大城市化”將是國土面積不足18萬平方公里的廣東城鎮化發展的必由之路與突出特征。如何在“大城市化”這種城鎮化格局和趨勢下推動區域協調發展和城鄉融合發展，避免廣東的現代化陷入珠三角“一枝獨秀”的尷尬和困局，是廣東省域現代化必須解決的現實問題和發展痛點。以國土空間韌性引導人口和資源優化布局，推動縣域經濟與城鄉融合發展，是廣東未來省域現代化的必由之路，也是其他地區走向現代化值得借鑒的可行路徑。

鑒于我國人口與國土規模的超大性，在全面建成小康社會以后，實現社會主義現代化的過程是實現國土空間精細化治理的階段，同時也是推進共享發展與可持續發展不斷實現的歷史過程。因此，在區域差距與城鄉差距長期存在的情勢下，如何通過國土資源配置引導區域與城鄉協調發展，是我國治理現代化的重大議程與現實課題。由于我國東部和中部不少省份人口都達到了中等國家規模，建設一批城區人口規模超過100萬的大城市有其客觀性。但是，這種趨勢和現象應該立基于公共設施與資源在不同區域的合理分布上，而不能以權力意志將大量公共資源用于人為建構“中心城市”，特別是集全省之力“強省會”則更不可取。因為，把省域發展希望寄托在一兩個比世界上不少中等規模國家人口還多的城市身上，這不僅不公平，而且不利于防范風險和應對各種危機事件。面向高質量發展要求與社會主義現代化的新任務，必須從發展理念和頂層設計上創新思路和機制，國土空間韌性規劃就是可行路徑，其中著眼省域治理是關鍵之舉。

三、省域治理現代化中國土空間韌性規劃的缺失

改革開放以來，隨著我國工業化、市場化與全球化的推進，城鎮化也取得了突出成就，近七億人口從農村轉移到了城鎮，對國家社會經濟與公共事務的治理產生了重大而深遠的影響。應該說，作為社會主義國家，我國的公共事務治理特別重視規劃問題，五年規劃和十五年遠景目標已經成為經濟社會發展的重要抓手和有效途徑。而國土空間規劃是發展規劃的重要組成部分，工業化、市場化與城鎮化的發展過程也對國土空間資源提出了巨大需求，成為現代化過程的重大現實問題。由于我國改革開放初期經濟社會發展水平比較落后，“富起來”成為主要目標，“發展才是硬道理”成為全民共識，部分地區把發展單純理解為經濟發展甚至是唯GDP論，在人口、資源與環境的關系協調問題上重視不夠，出現了一些只顧增長不顧環境，追求短期利益不顧長遠發展，只講發展不講安全，見物不見人等問題。改革開放以來，困擾中國社會的重大問題之一，就是地區和城鄉差距問題。而部分人口快速膨脹的城市，則出現了資源短缺、交通擁擠、房價高企、風險集聚等“城市病”，制約了城市的可持續發展，也影響了應急治理能力與現代化水平的提升，不利于重大風險防控與應對，制約了國家與地方治理韌性。

（一）國土空間治理尚未充分體現安全韌性理念

安全、韌性與可持續發展是治理現代化的基本要求。我國多數城市如深圳、東莞、中山、珠海等都是改革開放以來新建的，而老城市如北京、廣州則是攤大餅式快速擴張，短期內大量集聚人口與堆積資源而成，公共設施與資源配套包括空間自然就難以跟上。最典型的是在廣、深、莞地區，大量外來人口特別是農民工和剛畢業的大學生，集聚在人居環境較差、公共空間逼仄、消防通道闕如的“城中村”，安全風險不言而喻。這些地方由于環境衛生較差，雨季時很容易滋生“登革熱”等傳染病。而一旦出現疫情，這些人居環境較差的城鄉接合部往往韌性缺乏，對外來人員習慣于簡單粗暴地一拒了之，帶來很多現實問題與倫理困境。不僅如此，與城市化短期內快速推動相比，我國城市規劃、建設和管理長期缺乏科學理論的指導，也缺乏歷史的沉淀和考驗，城市治理呈現出邊建設、邊學習、邊檢驗和改進的學習—適應—提升模式。這是后發國家和地區快速現代化不可避免的。由于人口基數超大，加上經濟社會發展失衡，數億人口在短期內快速往城市特別是少數大城市集中，使得城市規劃、建設和管理往往采取的是頭痛醫頭、腳痛醫腳的被動應對模式，韌性不足成為城市特別是特大超大城市的痛點與短板。

由于城市人口和轄區規模持續膨脹，部分城市在應對各種災害風險時已經習慣性地陷入“重復昨天的故事”的尷尬境地。最典型的是廣東一些城市“落雨大、水浸街”現象反復出現年年治理的怪事。而逢年過節時北上廣深等超大城市車站人滿為患、高速公路擁堵成災歸根結底與城市化快速推進、人口與資源的空間布局不合理密切關聯，也是人口與資源過度往大城市集中導致的“城市病”的延伸。特別值得一提的是，由于人口與資源在空間層面向少數大城市特別是特大超大城市集聚，加上現代化帶來的各種美好生活享受，比如汽車所帶來的新的空間資源需求即道路和停車位等，使得在不少大城市空間資源短缺成為重大社會問題與痛點。為了更好地滿足居民的美好生活需要，城市特別是大城市通過開發地下空間以改善城市交通等公共事務，于是建設地鐵、跨江隧道、地下停車場等。而近期鄭州特大暴雨導致地鐵停運及乘客死亡，地下車庫和隧道浸水導致的重大損失等，提醒我們特大超大城市空間開發與治理的潛在風險問題。人口與資源的空間布局事關城市安全韌性與省域應急現代化能力，不可小覷。如果沒有科學合理的國土空間韌性，一些重大突發事件可能會使一座特大或者超大城市陷入“暫停”乃至“癱瘓”。因此，國土空間韌性事關重大。

（二）人口與資源的空間韌性缺失制約省域可持續發展

人口、資源與環境的良性協調是治理韌性的基本要求，也是可持續發展的核心要義。少數城市發展迅速，在環境與國土空間既定的情勢下，人口與資源的張力非常突出，直接影響到城市韌性和省域治理。以深圳為例，早在2005年，當時該市主要領導就提出深圳正面臨四個“難以為繼”：一是土地、空間難以為繼。二是能源、水資源難以為繼。三是人口重負難以為繼。四是環境承載力難以為繼[19]。當時深圳的人口規模是1000多萬，而現在已經是1756萬，比隔壁的香港地區足足多了1000萬以上。這么多的人口集聚在面積不到2000平方公里的空間里生產生活，其巨大壓力與風險挑戰是不言而喻的。2021年珠江東岸城市的供水安全遭遇了前所未有的考驗：“自去年秋天以來，東江流域遭遇秋、冬、春、夏連旱的特枯水情，發生自1963年以來最嚴重旱情，流域內新豐江、楓樹壩和白盆珠三大水庫出現建庫以來最小總入庫流量63立方米/秒，其中白盆珠水庫連續114天在死水位以下運行。”[20]2021年上半年的廣東旱災波及全省，粵東各地降雨量嚴重偏少，潮汕地區出現水資源緊缺問題，甚至連群眾基本的飲水都遭遇巨大困難。不少地方采取分區輪供、分時限供、“供三停三”的階段性供給等供水措施來保障居民用水[21]。對于擁有1.26億人口的廣東而言，安全是發展的前提，統籌安全與發展協同推進的任務極為艱巨，而國土空間韌性是必由之路。

區域與城鄉發展不平衡不充分，直接影響省域治理韌性。特別需要注意的是，我國省域治理的突出問題之一，就是由于資源配置格局不合理，導致區域與城鄉失衡制度化與結構化。城市之間由于政治與行政等級的差異，在競取公共資源與發展機會方面出現很大的差別，從而帶來了發展差異。舉例來說，廣東的交通基礎設施，在相當長一段時期內因應廣東南北直線距離較短、東西橫向較長的地形地勢，以廣州為中心“人”字形延伸，鐵路交通的布局時至今日仍然大體如此，高速公路由于通車里程過萬，基本上已經呈現出“傘”字形格局，但理想來說應該往四通八達的“凼”字形拓展。廣東的高校和三甲醫院，一大半以上集中在廣州，加上廣州火車站和廣州南站以及白云國際機場的巨大吸納能力，為廣州人口與經濟規模擴大提供了重要動能。作為“千年商都”，廣州本來就有經貿優勢，加上副省級城市地位，廣州的“虹吸”能力自然很強，城市發展優勢明顯，規模持續擴大。與人口和規模持續擴張相應，廣州的“城市病”也突出，職住分離導致的通勤壓力劇增，城區通勤半徑31公里，平均通勤距離8.7公里、時耗38分鐘，45分鐘通勤比重達到79%，均位居國內超大城市前列[22]。廣州地鐵三號線因人滿為患被市民稱為“死亡三號線”，每日客流數十萬計的“體育西”地鐵站被戲稱為“地獄西”，由此可見公共交通資源壓力之一斑。

（三）國土空間統籌治理與省域現代化的要求仍有距離

省域現代化是高質量發展和共享發展的必然要求，也是社會主義發展道路的本質體現。從過去四十多年我國城鎮化發展實踐來看，東部沿海地區和中部經濟發展比較快、人口規模比較大的省份，城鎮化演進過程中隨著工業化和現代化的發展，呈現出人口快速集聚的“大城市化”乃至“超大城市化”趨勢與特征，與此相應的是部分大城市對周邊省份和地區人口與資源的“虹吸”問題。這種人口“虹吸”其實是對其他地區和農村發展資源與人力資本的相對削弱，給城市內部、城市之間以及城鄉之間的協調發展帶來了一定張力。不僅如此，大量的社會風險和矛盾也會往這些超大特大城市集中。就此而言，“大城市化”乃至“超大城市化”是一把雙刃劍，不僅可能對周邊地區和農村有“虹吸”風險，也給人口大量集聚的城市自身帶來各種潛在風險和治理問題即“城市病”。在推進共享發展與共同富裕成為重要目標的新形勢下，以國土空間韌性規劃引領省域高質量發展與城鄉融合戰略實施是實現各省乃至國家安全、韌性、可持續發展的必由之路。

由于我國實行的是趕超型發展戰略，在改革開放啟動時相對落后，發展經濟成為第一要務，實行非均衡的發展模式即一部分地區和一部分人先富起來，以先富帶動后富的發展策略，沿海地區和一些政治上、地緣上具有優勢的城市獲得了巨大發展，其中最直觀的外在體現之一就是人口與經濟規模的快速增長。部分城市比如北京、上海、重慶、天津四個直轄市，以及廣州、深圳、武漢、成都、杭州、西安等副省級城市，鄭州、石家莊等省會城市，人口和經濟規模都呈現出持續增長的態勢，成為城區常住人口高達500萬的特大城市乃至城區常住人口超過1000萬的超大城市。但是，與部分省域個別特大超大城市取得的飛躍性進展形成對照，部分省域地區與城鄉差距較大，不平衡不充分的問題比較突出，成為高質量發展的重大短板。國家統計局發布的《中華人民共和國2020年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，城鎮居民人均可支配收入43834元，農村居民人均可支配收入17131元，城鄉居民人均可支配收入比值為2.56，比上年縮小0.08[23]。因此，區域和發展不平衡不充分的問題，作為新時代我國社會主要矛盾，是全國性的，在各省市也都有表現，需要長時間努力解決。

國土空間韌性不足，是人口、資源與環境之間關系不協調的集中體現，是發展不平衡不充分的外在特征，也是新發展階段構建新發展格局要解決的重大課題。以改革開放先行地廣東為例，區域發展不平衡問題突出，分區域看，2020年珠三角核心區地區生產總值占全省比重為80.8%，東翼、西翼、北部生態發展區分別占6.4%、7.0%、5.8%。按常住地分，城鎮居民人均可支配收入50257元，農村居民人均可支配收入20143元[24]，城鄉居民人均可支配收入比值近2.5。廣東省超過六成的人口分布在珠三角地區，主要基礎設施和公共資源與服務平臺也布局在核心城市廣州和深圳，這其中有市場機制的作用，也有地理優勢和政策因素，而最為關鍵的還是基于公共權力的政治和政策因素。廣州是省會、副省級城市，擁有全省最重要的大型基礎設施和公共資源如國際機場、火車站、高鐵站、大學城及三甲醫院等。而深圳作為計劃單列市，靠近世界大都會香港，利用國際國內兩種資源具有得天獨厚的優勢。佛山和東莞，利用與廣州或深圳比鄰的溢出效應，積極發展優勢產業特別是制造業，以產業優勢促進人口集聚從而實現城市發展。廣東發展失衡格局是全國的縮影，制約著現代化和可持續發展。

四、以國土空間韌性規劃引領省域治理現代化

以國土空間韌性理念審視我國的城鎮化發展戰略與動態趨勢，優化人口與資源布局，通過多中心聯動促進區域協調發展和城鄉融合，是省域實現可持續發展和高質量發展的必由之路。浙江省“堅持城鄉融合、陸海統籌、山海互濟，推進新型城鎮化和鄉村振興戰略，在協調發展中拓寬發展空間，在加強薄弱領域中增強發展后勁”[25]，廣東從省情出發提出“一核一帶一區”區域發展格局，江蘇構建江海河湖統籌發展格局，江海聯動、河海聯通、陸海呼應[26]等，都是推動省域治理現代化和城鄉融合發展的積極探索，也是落實中央高質量發展與優化國土空間布局要求的重要抓手。近年來，中央積極推動實施的京津冀協同發展、成渝地區雙城經濟圈以及粵港澳大灣區等重要戰略，是國家層面的重大空間治理舉措，無疑有助于區域協同發展以及治理現代化。面向新發展階段，必須從國家治理現代化的高度審視未來十五年乃至三十年的城鎮化發展與資源配置格局，以空間治理優化統籌區域協調與城鄉融合發展，強化安全、韌性、可持續的科學發展理念和實踐，筑牢現代化建設的空間資源支撐。

（一）從治理現代化高度推動省域空間治理韌性規劃實施

人口與資源在城鄉之間的合理分布是治理現代化的應有之義，也是建構地方韌性，應對各種自然災害與社會風險的理性舉措。對廣東這樣地域面積相對狹小，人口眾多，社會變遷快速的省份來說，通過頂層設計改變區域和城鄉發展失衡問題是推進現代化與共享發展的必由之路。廣東不僅缺煤、鐵、石油、天然氣等不可再生資源，也存在水資源地區分布不均和季節性嚴重短缺問題。不僅粵東、粵西水資源存在季節性短缺，珠三角地區的東莞和深圳，水資源供給也存在一定的壓力。由于珠三角東岸城市規模大，以工業為基礎的經濟發展水平較高，為保障東深供水水量水質和工程運行安全，深圳、河源、惠州、東莞等地主動放棄了不少投資項目，為此放緩了發展步伐甚至犧牲了發展利益[20]。因此，對于廣東這樣一個人口和經濟規模都屬于超級大省的地區來說，應采取多中心聯動發展的城鎮化提質增效策略，給予粵東西北發展相對落后的地市更多資源和支持，從而強化發展韌性與區域協調。而對于少數倡導“單中心”或者“雙子星”發展模式的省區來說，著眼全省協調發展與安全韌性，合理配置國土空間與公共資源，是實現共享發展與可持續發展的必然選擇，否則容易形成兩極分化，造成社會不公，背離發展初衷。

區域和城鄉協調發展不僅是一個社會發展問題，也是從城市及省域防災防旱防疫防風險和可持續發展需要統籌考慮的現實問題。少數特大超大城市由于各種因素而形成了發展優勢，在經濟或者政治等方面具有重大影響力，從而成為吸納青壯年人才的重要籌碼。但這種發展優勢所帶來的人口集聚，也容易形成嚴重的“城市病”，比如房價高企，交通擁堵，職住分離導致通勤時間長，人口密度高易于病毒傳播，公共空間逼仄，“陌生人社會”帶來的感情稀缺等問題，從而影響美好生活的實現。大量的外來人口和青年畢業生扎堆居住在生活條件簡陋的“城中村”，容易產生挫敗感和認同度低等問題，甚至形成新的城市貧困階層，成為潛在的社會治理難題。因此，從對“城市病”的治理、區域協調發展以及防災減災防疫等風險防控來說，國土空間優化配置是重要抓手。誠如：“凡邦之有疾病者，疕瘍者造焉，則使醫分而治之，是亦不自醫也。”（清·俞樾《群經平議·周官二》“巫馬下士二人醫四人”）要有效應對風險社會時代的各種問題，強化國土空間韌性是重要方略。

（二）以公共服務均等化改善人口與資源空間布局

之所以出現人口與資源往少數城市集中的“大城市化”現象，一方面是因為我國人口規模的超大性，部分沿海城市及省會城市由于經濟發展迅速吸引了大量的勞動人口；另一方面是公共基礎設施和服務資源配置嚴重失衡帶來的人口“虹吸”效應所致。以交通基礎設施為例，不少省域的鐵路、機場和高速公路基本上都以省會為中心向周邊地市延伸，有的甚至以省市政府文件公開倡導以省會為樞紐的“米”字形交通規劃。不少省會利用省域資源建設了全省最大最好的大學城，源源不斷地吸納全省乃至全國的優質青年，成為潛在的城市建設者和貢獻者。比如廣東省省會廣州通過具有一定壟斷性和競爭力的大中專院校集中了全省大量年輕人，廣州本專科在校生達到130萬人，排名全國第一[27]，形成了省內其他地市無法企及的人力資本優勢。近年來，廣東推動粵東西北快速交通體系建構，推動各地市設立本科院校及建設高水平醫院等，都是通過改善公共設施與服務促進人口和資源配置優化的重要舉措。廣東優化公共基礎設施與資源配置空間布局的努力，對于遏制區域和城鄉差距有積極意義，但力度有待持續加強，畢竟打破長期形成的既定發展格局非朝夕之功。

對于一些城區常住人口規模超過500萬的省會城市來說，可以借鑒北京“疏解非首都功能”的做法，疏解部分“非省會功能”，推動人口、資源與環境優化布局，從而強化國土空間韌性，并促進省域治理現代化和共享發展。舉例來說，廣州中心城區的部分省屬大學可以搬遷到離產業距離適度的郊區或高校資源緊張的地市，位處廣州地區的高水平大學以研究生教育為主，本專科生招生指標和資源增量適度向粵東西北高校傾斜等。類似措施也可以在其他公共服務行業比如醫療資源配置層面實施，從而改變大量人口流向廣深等特大超大城市的局面。我國的省會基本上都屬于城區常住人口規模超過100萬的大城市，往往集中了全省最優質的公共基礎設施和資源，比如高校和醫療服務資源，從區域協調發展與省域治理韌性的高度出發，未來的基礎設施及公共資源增量如交通、醫療以及教育等，應該主要布局在公共資源稀缺的非省會城市，從而彌補短板，形成發展合力，強化省域治理韌性。只有大中小城市及鄉鎮之間協調發展，才能有效避免“城市病”、發展失衡與韌性不足的風險，為共享發展與可持續發展提供國土空間等資源支撐，進而強化省域有效防范與應對各種災害與風險的能力，避免脆弱性。

（三）實施區域與城鄉融合發展戰略加強省域空間治理優化

城鄉融合發展是解決區域差距和城鄉差距的重要抓手。事實上，當前省域治理現代化不僅存在地區之間的發展不平衡不充分問題，也存在不同城市之間發展差距問題，同時還存在同一城市內部不同區域之間的發展差距。以廣州為例，越秀、荔灣和海珠三個老城區，空間開發已到極限，近年來人口和產業主要往天河、黃埔、白云和番禺等近郊區域集聚，而增城、從化、南沙等距離市中心50公里左右的遠郊區，人口規模則相對較小，發展體量也相對不大。在常住人口近950萬之巨的佛山，順德區和南海區人口都超過三百萬以上，經濟體量比很多地級市還要大，而高明區和三水區，則無論是人口還是經濟總量都要小得多。因此，以城鄉融合發展戰略改善區域和城鄉之間的差距，通過市域治理現代化為省域治理現代化創造條件，是非常重要的戰略舉措。畢竟，我國不少省區所屬的地市人口規模大，區域面積也不小，如果能夠在市域范圍內有效解決發展不平衡不充分問題，則不僅能夠實現市域有效治理與現代化，還能為省域治理提供經驗與資源。

區域協調發展需要不斷探索實踐形式與有效路徑，以空間資源布局引領協調發展。以北京為例，為了有效疏解非首都功能，治理“大城市病”，黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央謀劃推動京津冀協同發展戰略，以北京副中心和雄安新區兩翼為空間支撐，通過功能疏解促進人口布局優化，取得了明顯成效。北京市第七次人口普查結果顯示，分區域看，中心城區常住人口為10988587人，占50.2%，其中，核心區常住人口為1815043人，占8.3%，其他十區常住人口為10904508人，占49.8%。與2010年第六次全國人口普查相比，中心城區常住人口所占比重下降9.5個百分點，其中，核心區常住人口所占比重下降2.7個百分點，其他十區常住人口所占比重上升9.5個百分點[28]。京津冀協同發展戰略的成功推動，是國土空間韌性規劃的典范，其實踐經驗與成功路徑值得探討和因地制宜予以推廣。無獨有偶，人口與經濟大省廣東也在區域協調發展方面做了積極嘗試，其一是推動建設廣清融合發展示范區，其二是在原屬汕尾管轄的區域設置由深圳直接管理和建設的深汕合作區，這兩個發展平臺是廣東以國土空間布局優化解決地區差距和城鄉融合發展的重要實踐。面向第二個一百年奮斗目標的歷史任務，省域治理和國土空間布局必須著眼未來三五十年的發展藍圖來謀劃，將共享發展與共同富裕嵌入整個現代化的歷史過程與偉大目標之中。

由于我國各省省情不同，資源稟賦與發展水平迥異，各地應在現代化過程中積極探索契合本省實際的城鎮化與國土空間治理策略和機制。《廣東省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出打造五大都市圈，即深圳都市圈、廣州都市圈、珠江口西岸都市圈、汕潮揭都市圈、湛茂都市圈。以都市圈推動空間布局優化、區域協調發展與城鄉融合對廣東來說有其合理性。對于一些整體發展水平較高，而區域和城鄉發展失衡較為嚴重的地區來說，因應新發展形勢，打造新發展格局，必須提高政治站位，以共享發展和共同富裕作為戰略方向。在國土空間韌性治理方面，正在致力于建設共同富裕示范區的浙江多年來一以貫之實施的“山海協作工程”有啟發意義。浙江省在2021年上半年實現生產總值34556億元，其中城鎮和農村居民收入分別達36294元和20347元，城鄉居民收入倍差從去年的1.96縮小到1.78[29]，充分表明建設共同富裕示范區為浙江高質量發展提供了新動能與新空間，而浙江的“山海協作工程”為縮小地區差距、城鄉差距、收入差距提供了生動素材與新鮮經驗。

五、結語

建設社會主義現代化強國是我國未來三十年的戰略目標，也是引領我國國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手，自然也是省域治理、城鎮化發展與國土空間規劃的行動指南。鑒于城鎮化和現代化依托國土空間資源展開，在省域治理中以空間韌性規劃應對大城市化發展趨勢以及風險治理并促進共同富裕實現具有特殊意義。2020年11月，黨的十九屆五中全會提出了到2035年全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展的目標，并對扎實推動共同富裕作出重大部署。2021年8月17日召開的中央財經委員會第十次會議要求促進共同富裕：“適應我國社會主要矛盾的變化，更好滿足人民日益增長的美好生活需要，必須把促進全體人民共同富裕作為為人民謀幸福的著力點，不斷夯實黨長期執政基礎。”[30]省域治理由于其政治與行政地位的特殊重要性，對于現代化發展、風險防范以及共同富裕的實現起著至關重要的作用：“作為國家治理和基層治理的中間環節，省域治理兼具國家治理規范和基層治理創新雙重特征，成為分擔中央治理風險和激發地方治理效能的責任擔當。”[6]只有從全省現代化與安全韌性高度統籌國土空間資源配置，在省域治理中以空間韌性規劃引領安全、冗余與可持續發展，大中小城市與鄉村良性聯動，以公共服務均等化為抓手推動共享發展與共同富裕，才能有效實現省域現代化，進而助力國家治理現代化，為社會主義現代化強國目標實現提供政治支撐與安全保障。