機關檔案管理共建與共享研究

張 巖

隨著現代信息技術的快速發展、機關檔案信息服務方式的重大變化，特別是機關檔案信息服務依托于網絡技術發展，檔案信息資源共享具備了技術基礎，推動了機關檔案管理的共建共享[1]。

一、機關檔案管理在信息資源共享下的共建共享條件與機遇

1.機關檔案管理在信息資源共享中具備了豐富的信息資源條件。當前，機關檔案管理都以信息化建設為主要目標，從而推動了機關檔案信息資源的共享，也為機關檔案管理共建共享提供了更加豐富的檔案信息資源。特別是機關檔案信息資源種類繁多、內容豐富，不僅包括各類公文資源、人事檔案資源、財務管理檔案資源，也包含了政府政策制度資源，都具有十分豐富的利用價值[2]。機關檔案信息資源共建共享，將可以為機關檔案管理提供十分豐富的館藏資源，拓寬機關檔案管理的廣度與深度，而且在豐富的檔案資源支持下，機關檔案服務將向多樣化、系統化發展，機關檔案信息資源共享更有利于機關檔案管理，從而為社會規劃與發展提供更多參考價值。

2.機關檔案管理在信息資源共享中提高了檔案資源管理效率。機關檔案資源本身就具有很高的利用價值，特別是機關檔案管理對其再次整理和完善，則可以進一步對其利用價值進行提升，如機關檔案的著錄和編研等，不僅可以為機關檔案的檢索利用提供方便，還可以推動機關檔案資源的共享，對同一個系統不同地區機關檔案資源進行匯集，從而為政府公共決策提供更多參考與支持。從檔案管理的角度來看，檔案資料的分別管理可能造成檔案管理工作的重復和檔案管理資源的浪費，而且如果檔案資源管理工作不完善，可能導致檔案資源丟失、檔案資源查詢不便等諸多問題。在資源共享背景下，機關檔案管理共建共享工作可以有效解決這個問題，檔案資源通過統一平臺的記錄與發布，將可以減少機關檔案管理工作的重復，提高機關檔案管理工作效率。

二、信息資源共享背景下的機關檔案共建共享現狀與問題

1.機關檔案共建共享缺乏整體合作意識。在信息資源共享背景下推進機關檔案共建共享，要求各個機關檔案管理部門必須要具備合作意識和協作意識[3]。一方面，在機關檔案管理部門內部開展協同合作，確保檔案資源在機關內部實時流通，有效消除部門之間、地區之間、系統之間的檔案資源共建共享壁壘。同時，要求機關檔案管理部門與其他社會檔案管理部門，特別是高校檔案管理部門、科研單位檔案管理部門之間開展協同合作，即機關檔案管理部門要和其他社會檔案管理部門之間進行檔案資源的數據共享，突破外部信息壁壘。但是，從我國機關檔案共建共享現狀來看，檔案資源共建共享內外協同性比較差，各個機關檔案管理部門出于信息保密原則和要求，缺乏機關檔案管理系統內部的協作意識，也缺乏與外部檔案管理部門的合作思維，導致機關檔案管理部門在管理機制、信息資源建設、檔案業務開發、服務對象等方面存在著較大差異性。機關檔案共建共享需要更多的機關檔案管理部門參與其中，才能真正產生系統優勢和聚集效應，才能真正達到機關檔案資源共建共享的目標。但是由于信息安全、檔案保密、管理體制和利益等諸多因素的制約，機關檔案管理部門參與檔案共建共享意愿仍然比較低。

2.機關檔案共建共享缺乏統一技術標準。更大限度地發揮檔案資源的價值，是開展機關檔案共建共享的主要目的，同時也可以大大提高機關檔案管理部門的信息資源管理能力，為機關檔案管理提供豐富的檔案資源支撐，但是檔案信息資源共建共享價值的實現，同時也需要高質量信息和高效率數據處理[4]。與此同時，機關檔案信息資源共建共享也意味著機關檔案管理部門需要面對更多的檔案信息資源處理，從而增加檔案管理難度和要求。在開展檔案資源共建共享過程中，由于缺乏合作意識和協同能力，機關檔案管理部門在檔案資源的收集、整理和歸檔等環節中缺乏統一標準，在信息資源共享背景下難以把不同類型和不同標準的檔案信息資源進行匯集，而且在具體著錄檢索方式等方面都存在很大不同，對機關檔案管理效率提升造成阻礙。同時，在開展機關檔案共建共享過程中，由于各個機關檔案管理部門所使用的檔案管理系統并不相同，缺乏檔案信息資源共建共享的兼容端口，阻礙機關檔案共享共建工作推進。

3.機關檔案共建共享面臨信息安全風險。對于機關檔案管理而言，檔案資源安全是生命線，特別是機關檔案管理面臨著各類政府重要信息資源，不僅關系到政府部門的工作信息資料，也包含了大量公民個人信息資料，必須要確保檔案信息資源的安全性。在信息資源共享背景下開展機關檔案共建共享工作，面臨著以下幾個方面的安全風險：第一，機關檔案共建共享是基于互聯網技術開展的，大量的機關檔案信息資源存放在第三方云端。但是在網絡環境中開展機關檔案共建共享，雖然可以提高機關檔案管理的便捷性，但同時也面臨著機關檔案信息資源被攻擊的，從而導致機關檔案被惡意損壞、修改、竊取等風險。第二，機關檔案資源在不同檔案管理部門之間的共享流通，對相關檔案管理部門的信息安全管理能力要求更高，特別是在信息資源共享背景下開展機關檔案共建共享，具有顯著的“去中心化”特點，對于每個參與機關檔案共建共享的主體要求都是相同的，一旦有一方在信息安全管理上存在漏洞，則可能導致所有參與檔案資源共建共享的單位面臨檔案信息資源安全問題。

4.機關檔案共建共享存在人才短缺問題。但是，機關檔案共建共享工作作為一項持續性工作和系統化工程，要求機關檔案管理部門必須充分做好人才儲備。當前，我國機關檔案管理中普遍面臨著檔案管理專業人才缺乏問題。第一，大多數機關檔案管理部門基本上都面臨著專業人員配備不足的問題，大部分機關在人員編制縮減情況下，首當其沖就是壓縮非業務部門人員編制和配比，如機關檔案管理工作一般都是由公文管理人員兼任，缺乏專業的檔案管理人員，其業務工作已經消耗大部分時間，無暇花費更多精力考慮機關檔案共建共享工作。第二，機關檔案共建共享工作的推進，主要是對檔案信息資源進行更多的開發利用，對于機關檔案信息資源共享技術要求更高，要為其配備專業技術人員才能有效推動工作開展，但機關檔案管理部門普遍缺乏專門信息技術管理人員。

三、信息資源共享背景下的機關檔案共建共享機制構建

1.完善機關檔案信息資源收集機制。第一，推動檔案資源管理從“機關檔案”到“社會檔案”的轉變。檔案資源作為機關檔案管理的基礎，也是對機關檔案管理定位的主要依據。在機關檔案原有管理模式中，機關檔案管理作為各級政府機構的服務性工作，主要為機關服務，這對機關檔案走向社會、服務公眾產生阻礙，也造成社會檔案資源不被重視的問題。但是，在資源共享背景下的機關檔案管理工作，必須要對其檔案管理的社會功能和服務定位進行重新思考，要轉變原有的“機關檔案管理”理念，基于信息資源共享理念，建立機關檔案共建共享新機制。第二，充分利用現代信息技術，推動機關檔案資源收集機制創新。當前，機關檔案管理必須轉變檔案資源收集思路與方法，要建立能夠覆蓋全社會的檔案信息資源收集機制，不再局限于機關檔案信息資源的建立，而是要兼顧個人、家庭、社會與政府等不同層次，對大眾信息資源、網絡信息資源、民生信息資源進行搜集與整理，得到社會廣泛關注，充分展現機關檔案服務社會、服務公眾的目標。同時，要充分利用現代信息技術，拓寬數字檔案信息資源范圍和來源，更好地滿足社會各界對檔案資源的需求。

2.創新機關檔案信息資源服務方式。第一，引入社會力量推動機關檔案共建共享。隨著社會公眾對于檔案資源需求的增加，機關檔案對外開放趨勢不可避免，機關檔案數字化和信息化建設趨勢已經逐漸顯現。對于機關檔案共建共享中存在的專業人員不足問題，機關檔案管理部門可以適度引入社會專業檔案管理機構，發揮其專業優勢和高效靈活優勢，有效彌補機關檔案公共服務能力不足的問題，更好地滿足社會對于檔案服務的需求。浙江省建德市自1992年開啟檔案事務服務所，從而開啟了我國機關檔案服務社會化進程，在近30年的時間里，機關檔案外包服務進程仍然比較緩慢，檔案資源社會化服務普及程度仍然比較低。因此，要在機關檔案共建共享中引入社會檔案管理中介機構參與機關檔案事務性服務管理工作，把社會最優秀的檔案管理人才引入機關檔案管理工作之中，并引入競爭機制和考核機制，進一步提高機關檔案社會化服務效率和降低管理成本，推動我國檔案管理事業的持續健康發展。第二，防范機關檔案管理服務外包風險。在開展機關檔案共建共享工作中，把外包的機關檔案進行數字化處理以后，必須根據檔案信息資源共享要求，對相關檔案信息資源進行深度加工，最大限度發揮機關檔案資源價值，但同時也要確保機關檔案涉密信息安全性和個人隱私檔案信息不泄露。特別是涉密檔案信息資源服務外包的時候，必須通過現代信息手段，對檔案信息資源實行嚴格保密措施，要求檔案信息資源外包服務人員嚴格遵守檔案管理制度要求，同時要做好檔案資源共建共享軟硬件設備的安全保密措施，對檔案管理系統加強日常監管和監控。

3.建立機關檔案共建共享的主體協同機制。機關檔案共建共享主體協同機制的建立，可以有效解決機關檔案管理部門參與意愿較低、主體單一的問題，從而為機關檔案共建共享提供豐富資源支撐。在保障機關檔案共建共享參與主體地位、職能、作用相互平等基礎上，確定機關檔案共建共享的協調組織者，特別是對于政府機關來說，更是要建立由單位領導組成的檔案資源共建共享協調小組，制定機關檔案共建共享的管理制度，同時也對各個參與主體之間的利益和關系進行協調，對機關檔案信息資源共建共享平臺進行定期更新、維護和優化，組織參與成員單位參加共建共享培訓，確保每個參與主體都能夠充分享受機關檔案共建共享帶來的便捷。同時，也要加強對信息資源共享背景下的機關檔案共建共享效果的評價，包括人員績效、資金績效、制度績效等，通過績效評價推動機關檔案共建共享工作，促進各個主體系統機制的可持續發展。

4.完善機關檔案共建共享技術標準體系。為了有效提高機關檔案信息資源共建共享效率，必須建立統一的技術標準體系，這也是開展機關檔案共建共享的核心條件和要求。機關檔案共建共享工作推進過程中，要著力推進檔案信息資源數據庫基本元數據規范和著錄標引規則的制定，根據相關行業標準和國家標準要求，進行數據庫系統建設。要對參與單位的檔案信息資源標準進行整合，制定一個總的標準執行規則和框架。同時，也要對相關應用層面的技術標準進行規范，要求機關檔案在信息資源收集、整理和交換等方面統一管理，提高檔案信息處理效率。而且為了便于機關檔案在共建以后的共享管理和利用，也要對系統后端基礎數據接口進行標準處理。