村級黨組織巡察全覆蓋：邏輯與進路

□何錫輝

（華東師范大學 馬克思主義學院，上海200241）

習近平指出，“要深化國家監察體制改革，高質量推進巡視巡察全覆蓋，發揮派駐機構職能作用”[1]。這為新時代做好巡察工作明確了方向。村級黨組織具備數量大、分布廣、成員多的特點，是黨與人民群眾直接聯系的橋梁，代表著黨的形象，推進村級黨組織巡察全覆蓋意義重大。黨的十八大以來，黨中央和省級黨委開展了多輪巡視，查處了一大批貪污腐敗分子，發現問題、形成震懾的效應得以凸顯，黨和國家的監督體系也因此得以優化。黨的十九大將整治群眾身邊的腐敗和做好市縣巡察納入總體規劃，巡視巡察一體化機制初步形成。然而，村級黨組織是否需要巡察，怎樣推進巡察，成為中國共產黨需要回答的時代之問。

從理論演進層面看，黨中央對巡察工作提出了新要求，推進村級黨組織巡察全覆蓋是題中之義。2016年10月，黨的十八屆六中全會正式把巡察制度寫入《中國共產黨黨內監督條例》，要求推動在市縣建立巡察制度，讓全面從嚴治黨向基層延伸。2017年7月，新修訂的《中國共產黨巡視工作條例》明確指出，市縣建立巡察制度，設立巡察機構，對所屬黨組織進行監督。2017年10月，習近平在黨的十九大報告中強調，“深化政治巡視，堅持發現問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯動的監督網”[2]（p67）。巡視巡察制度是黨內監督重要的制度安排，要堅定不移地推進。不難發現，我們黨探索巡視巡察理論時，總的方向是將巡視巡察逐漸向基層延伸，使巡視巡察覆蓋到每一個基層黨組織，推進村級黨組織巡察全覆蓋是重要的理論演進方向。

從實踐探索層面看，一些省和市已經率先推進村級黨組織巡察全覆蓋的試點工作，把黨的巡視巡察理論與實踐相結合。比如，廣東省出臺《關于全省村級黨組織巡察全覆蓋的指導意見》，湖北省出臺《關于推進全省村（社區）黨組織巡察全覆蓋的指導意見（試行）》，長沙市出臺《關于對全市村級黨組織巡察全覆蓋的意見》，還有揚州市、成都市等市也出臺了相關巡察全覆蓋的方案。這些先行先試的省和市明確推進村級黨組織巡察全覆蓋的重點內容、方式、方法和整改要求。截至目前，上述省和市已經完成一屆黨委任期巡察全覆蓋任務的50%以上。實踐證明，推進村級黨組織巡察全覆蓋有利于打通全面從嚴治黨“最后一公里”，有利于改變基層管黨治黨寬松軟現象，使村級黨組織的組織力顯著提升，使人民群眾更加擁護黨的領導。

綜上，市縣巡察向基層延伸不能完全等同于村級黨組織巡察全覆蓋，推進村級黨組織巡察全覆蓋既是新興學術生長點，也是黨的巡視巡察理論演進方向，還是巡視巡察實踐探索的現實指向，應當認識到其獨特所在，將其作為一個新的學術命題進行全面的、深入的研究。

一、村級黨組織巡察全覆蓋的證成理路

新時代推進村級黨組織巡察全覆蓋是有著深刻的邏輯考量的，它以構建巡視巡察上下聯動監督網為基點，要求理順自上而下的體制機制，再逐步延伸至治理之維，體現了政黨治理、國家治理與社會治理的高度統一。

（一）推動形成巡視巡察上下聯動監督網的內在要求

林尚立認為，“中國社會現代化轉型對政黨的內在需求，形成了‘黨建社會，黨建國家’的發展邏輯”[3](p189)。中國的傳統社會是一個原子化、組織程度低的社會，缺乏強有力的領導核心，致使任何社會力量都無法承載建設現代國家的使命。然而，中國共產黨的出現，卻改變了這一局面。黨以基層組織為觸角或因子，以黨的組織網絡為體系，憑借種種形式的集體化運動，對社會進行組織化改造，將一盤散沙的中國迅速變成一個高度組織化的社會。自上而下、運行高效的組織體系是黨管理國家的成功密碼。推進村級黨組織巡察全覆蓋是完善黨和國家監督體系的重要內容，亦當構建緊密的巡視巡察上下聯動監督網，實現上借下力、下借上勢、同頻共振。2018年，為落實黨的十九大關于構建巡視巡察上下聯動監督網的要求，黨中央頒布《中央巡視工作規劃（2018—2022年）》，對如何構建巡視巡察上下聯動監督網進行了制度安排：一是要堅持黨的領導與分級負責；二是要建立上下聯動機制，做到全國巡視巡察“一盤棋”；三是要健全協調、有序、高效、管用的巡視巡察制度體系；四是要落實各級黨委的主體責任。四項制度安排將黨的巡視巡察理論變為制度實踐。不僅如此，“習近平總書記明確要求完善巡視巡察格局。要進一步加強領導，統籌推進省區市和中央單位巡視巡察工作，促進市縣巡察向基層延伸，推動建立巡視巡察上下聯動的監督網”[4]。巡視巡察上下聯動是村級黨組織巡察全覆蓋生成威力的根本途徑，開展巡視工作需要以推進村級黨組織巡察全覆蓋為基礎保障，推進村級黨組織巡察全覆蓋也需要以開展巡視工作為指向引領，只有巡視巡察上下聯動才能壓實各級黨委管黨治黨的主體責任，才能層層傳導執紀、監督、問責的壓力，推動巡察工作向最基層延伸，建立起嚴密完整的監督體系。

（二）完善黨領導鄉村治理機制的現實指向

治理，是以習近平同志為核心的黨中央治國理政的重要政治話語，深刻影響著中國的現代化進程。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化，黨的十九屆四中全會以推進國家治理體系和治理能力現代化為目標，作出了一系列重大制度安排，使治理更加體系化、制度化。從狹義層面而言，國家治理指的是中國共產黨在法治和民主的框架下依法行使憲法賦予的職權，對黨和國家的制度設計進行總體性和戰略性的安排，強調的是一種頂層設計。從宏觀層面而言，國家治理不僅是一種頂層設計，也是包含鄉村治理、社會治理在內的統稱，組成了國家治理的宏大格局。毋庸置疑，領導和推進國家治理的主體是中國共產黨，只有中國共產黨才有能力組織動員各方力量，集中于國家治理。然而，國家治理中的鄉村治理是難點所在。這是由于領導鄉村治理的村級黨組織無論是政治權威、組織力量，抑或是領導方法都是有待進一步提高的。究其原因，既有處于“神經末梢”的天然組織力量薄弱，也有部分村級黨組織建設不佳，導致少數村級黨組織無法勝任領導鄉村治理的重任。為此，2019年，中辦國辦聯合印發《關于加強和改進鄉村治理的意見》，明確提出了完善村黨組織領導鄉村治理的體制機制的主要任務。可見，黨中央對村級黨組織寄予了領導鄉村治理的厚望，但村級黨組織自身建設卻存在著不容忽視的問題，形成了目標與現實之間的“斷層”。何以破解“斷層”？關鍵在于推進村級黨組織巡察全覆蓋，要求村級黨組織逐條對照《關于加強和改進鄉村治理的意見》的要求，找出村級黨組織領導鄉村治理的不足之處，以此促進村級黨組織加強自身建設，勝任領導鄉村治理的重任。

（三）密切黨與人民群眾聯系的基本途徑

與世界各國執政黨相比，中國共產黨與人民群眾形成了獨特的“生死倫理”關系。所謂“生死倫理”指的是中國共產黨堅持以人民為中心，信守對人民群眾的承諾，甘愿為人民群眾的根本利益不惜犧牲生命，并將這種價值觀視為政黨的最大價值準則。“‘生死倫理’是一種非常典型的使命倫理”[5]，符合馬克思主義使命型政黨的要求，有利于密切黨與人民群眾的血肉聯系，鞏固黨的執政基礎。習近平指出，“古今中外，因為統治集團作風敗壞導致人亡政息的例子多得很！我們一定要引為借鑒，以最嚴格的標準、最嚴厲的舉措治理作風問題”[6](p24)。作為長期執政的馬克思主義使命型政黨，應當以更強的韌性破解管黨治黨的難題。村級黨組織數量多、分布廣，與人民群眾的生產生活息息相關，其自身建設程度如何直接影響著人民群眾對黨的信任與認可。相比于遠在天邊的“大老虎”，人民群眾對村級黨組織中的“蒼蠅”危害感知更為強烈，因此，推進村級黨組織巡察全覆蓋尤為必要。黨的十八大以來的巡視巡察實踐表明，大量的問題線索是由人民群眾提供，大量的問題是發生在人民群眾的身邊。黨的十九大提出要著力整治人民群眾反映最強烈、對黨的執政基礎威脅最大的問題，要想實現這一目標，必須將巡察的觸角延伸至村級黨組織，實地去發現、了解、聽取人民群眾的所思所想，著力解決好危害人民群眾切身利益的問題，促進村級黨組織自我革新、自我完善、自我發展，切實增強村級黨組織的組織凝聚力，贏得人民群眾的衷心擁護，建立黨與人民群眾的“生死倫理”關系，厚植黨的執政之基。

（四）重塑基層良好政治生態的必然之舉

黨內政治生態是集政治行為主體、政治環境、政黨文化、紀律規矩、制度體系于一體的生態顯現和狀態反映，是新時代增強黨的建設質量的生存土壤。習近平高度重視黨內政治生態建設，他認為，“我們一定要深刻認識到，嚴肅黨內政治生活、凈化黨內政治生態，是黨的建設中帶有根本性、基礎性的問題，關乎黨的團結統一，關乎黨的生死存亡”[7](p37)。將黨內政治生態上升至黨和國家生死存亡的政治高度，足見其分量之重。事實上，海晏河清的政治生態一直是我們黨孜孜不倦的追求，黨的十八大以來，我們黨采取了多種措施來全面凈化黨內政治生態。同時，我們還需要認識到，全面凈化黨內政治生態是雙向互動式的。一方面，全面凈化黨內政治生態是黨中央自上而下強力推進的，越到基層，工作的難度和力度都在逐漸增大。另一方面，全面凈化黨內政治生態是以基層為著力點的，基層黨組織直接與社會、人民群眾產生聯系，黨內政治生態的情況更具備直觀效應。可見，重塑海晏河清的政治生態重點應當放在基層，只有每一個黨組織的政治生態都得到凈化，全黨的政治生態才能得到全面凈化。如前所述，村級黨組織是基層黨組織的重要組成部分，是溝通黨與人民群眾的橋梁，在此意義上全面凈化村級黨組織的政治生態更是意義非凡。但是，因為村級黨組織自我監督力量相對薄弱，需要一種強大的異體監督力量來檢視黨內政治生態狀況。于是，推進村級黨組織巡察全覆蓋便是必然之舉。通過村級黨組織巡察全覆蓋，猶如對其進行了一次“政治體檢”，有利于發現村級黨組織黨內政治生態存在的問題與不足，繼而再有的放矢地進行專項整改，全面凈化黨內政治生態。當村級黨組織的黨內政治生態得到全面凈化之后，基層黨組織的黨內政治生態亦會隨之得到凈化，促進全黨重塑海晏河清的政治生態。

二、村級黨組織巡察全覆蓋的建構祈向

因為村級黨組織巡察全覆蓋目前尚處于試點階段，所以本研究根據黨的巡視巡察基本理論和廣東省、湖北省、長沙市、成都市、揚州市的試點情況，提煉出以下幾點建構祈向。

（一）巡察落實農村改革發展重大決策的情況

葛蘭西認為，政黨之所以能夠存在，是因為“它在國家范圍內集中各種復雜的力量，如果放任這些力量，它們就輕如鴻毛或無足輕重”[8](p116)。國家力量的凝聚是以政黨組織化為前提的。對于一個政黨來說，自身的組織化程度如何直接影響其能否最廣泛地動員國家、社會與公民，從而實現政黨既定的政治目標。中國共產黨的組織化程度是十分高的，形成了強大的組織優勢。自建黨以來，強調黨的集中統一領導是一條不變的組織原則，這有利于密切自上而下的組織體系，有利于貫徹落實黨中央的決策部署，確保全黨集中統一。黨的十八大以來，黨中央實施了一攬子促進農村改革發展的政策，如惠農補貼、危房改造、脫貧攻堅、鄉村振興等，各級黨組織亦隨之制定了配套的措施，為農村改革發展注入了強勁活力。然而，令人遺憾的是，一些村級黨組織中的干部截留、瓜分、挪用專項資金，使上級黨委的決策部署無法落地生根，嚴重損害了黨的形象和人民群眾的切身利益。村級黨組織是黨組織架構中的“神經末梢”，遵循黨的組織原則是最為重要的。故而，推進村級黨組織巡察全覆蓋首要的就是巡察其是否堅持黨的集中統一領導，是否貫徹上級黨委關于農村改革發展的重大戰略部署，是否發揮村級黨組織在鄉村治理中的領導核心作用等，只有抓住了這個關鍵，才能把握好村級黨組織巡察全覆蓋的未來發展方向。

（二）巡察開展黨內集中教育的成效

中國共產黨之所以能從弱小走向強大、從邊緣走向中心，一個重要原因就是高度重視思想建黨，“開展黨內集中教育是我們黨加強自身建設的重要舉措，也是我們黨的優良政治傳統”[9]。習近平指出：“主題教育就是進一步筑牢理想信念，就是要在新中國成立70年的時候宣示下一個70年，我們將高舉革命的旗幟，繼往開來，重整行裝再出發。”[10]黨內集中教育是管黨治黨的重要途徑。新中國成立以來，我們黨先后開展了整風整黨運動、“三講”教育活動、保持共產黨員先進性活動、學習實踐科學發展觀活動、創先爭優活動等。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央賡續優良傳統，開展了黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育、“兩學一做”學習教育、“不忘初心、牢記使命”主題教育以及正在進行的黨史學習教育，這些黨內集中教育是我們黨獨特的思想教育方式，有助于淬煉干部的理想信念，統一全黨的思想。所以，推進村級黨組織巡察全覆蓋要注重巡察黨內集中教育開展的成效如何。現實表明，村級黨組織所暴露出的問題，從根源上講都是思想政治方面出現了偏差，而“總開關”一旦出現問題，很容易導致世界觀畸變、人生觀迷失、價值觀錯位，理想信念便無從談起。從這個意義上說，黨內集中教育深刻影響村級黨組織能否落實上級黨委關于農村改革發展的重大決策部署，能否發揮戰斗堡壘作用，能否加強黨風廉政建設，能否保持干部隊伍的優良作風。巡察黨內集中教育開展成效與巡察其他方面的內容構成了思想建黨與制度治黨的合力，能夠將思想教育與制度規范的優勢相結合，使村級黨組織在思想上、政治上、行動上同黨中央保持高度一致。

（三）巡察村級黨組織戰斗堡壘作用的發揮

高度重視基層黨組織的地位和作用既是馬克思主義政黨建設的特點，也是黨的百年優良傳統。從最初的“組”“黨小組”到“支部建在連上”，再到“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘”，盡管不同歷史時期黨的基層組織稱謂有所區分，但都強調黨的基層組織要發揮戰斗堡壘作用。黨的十八大以來，黨中央對戰斗堡壘的內涵有了新的認識。黨的十八屆五中全會指出，強化基層黨組織整體功能，發揮戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。黨的十八屆六中全會指出，黨的基層組織應當發揮戰斗堡壘作用。基層黨組織戰斗堡壘作用的發揮應當立足于基層黨組織的整體功能來精準定位。村級黨組織是確保黨的路線方針政策得到有效貫徹落實的基礎，發揮戰斗堡壘作用具有重要意義。所以，推進村級黨組織巡察全覆蓋應當緊盯村級黨組織戰斗堡壘作用的發揮情況，重點聚焦于村級黨組織宣傳黨的主張情況、貫徹黨的決定情況、領導基層治理情況、團結動員群眾情況、推動農村改革發展情況等方面。在制定巡察全覆蓋任務清單時，應當將其進一步細化，形成可視化的巡察清單，做到以巡促改、以改促優，真正讓村級黨組織強起來。另外，推進村級黨組織巡察全覆蓋還要堅持問題導向，以解決制約村級黨組織發揮政治功能的現實問題為突破口，找準使村級黨組織弱化、虛化、邊緣化的癥結所在，再對問題進行分析研判，有針對性地提出整改方案。村級黨組織戰斗堡壘作用的發揮事關黨在農村工作的順利開展，事關人民群眾的根本利益，必須以巡察全覆蓋為途徑，把村級黨組織建設好，夯實黨的組織基礎。

（四）巡察農村干部隊伍的作風建設

“黨內存在的許多問題都與作風問題有關，或者說是由作風問題衍生出來的。”[11]農村干部是村級黨組織的骨干力量，是黨在農村各項方針政策的宣傳者、執行者和實踐者，承載著維護農村地區穩定、促進經濟發展、帶領人民群眾創富增收的重任。習近平指出，“在基層就是黨支部，上面千條線、下面一根針，必須夯實基層。要有千千萬萬優秀基層骨干，結合實際情況落實好各項工作。”[12]這高度肯定了農村干部隊伍為黨和國家事業做出的貢獻。我們在肯定農村干部做出貢獻的同時，也要清醒地認識到加強農村干部隊伍作風建設的必要性。因為農村地區的居民居住較為分散，文化程度相對不高，他們對上級黨委和政府有關的惠農政策信息并不十分了解，存在一定的信息差，這就導致部分惠農資金由農村干部代為經手，一旦農村干部作風出現偏差，很容易侵占人民群眾的利益。反之，如果采取嚴格的措施來抓作風建設，規范農村干部的行為，則有利于維護村級黨組織的整體形象。基于此，村級黨組織巡察全覆蓋應當將巡察農村干部作風建設情況納入必備項目。從巡察對象而言，要盯緊“兩委”干部、上級機關選派駐村任職的干部和農村黨員“三類人”，根據不同類別的人制定不同的巡察任務清單。從巡察內容而言，主要是巡察農村干部是否存在不擔當、不作為、亂作為和推諉扯皮問題，關注上級財政幫扶資金和新農村專項資金使用的正當性、使用效率等問題。宗教問題一直是維護農村地區長治久安的重大問題，要巡察農村干部是否參與宗教活動、搞封建迷信活動等問題，確保農村意識形態安全穩定。針對人民群眾反映強烈的問題，還要巡察農村干部“四風”新動向，以及公款吃喝、公款消費等問題。

（五）巡察村級黨組織黨風廉政建設的突出問題

“凡是群眾反映強烈的問題都要嚴肅認真對待，凡是損害群眾利益的行為都要堅決糾正。”[2]（p66）黨的十九大報告將加大整治群眾身邊的腐敗作為一項重要安排。黨的十八大以來，黨中央以壯士斷腕的決心銳意推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，查處了一批“大老虎”，不敢腐、不能腐、不想腐的一體機制初步形成，反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成。因此，著力整治群眾身邊的腐敗，是“鞏固反腐敗壓倒性勝利的邏輯必然”[13]。從實踐層面看，巡視巡察的很多案件線索都來自基層一線，意味著巡視巡察工作最終還是要指向基層一線。諸如長沙市2017—2018年，全市紀檢監察機關受理的信訪舉報共4892件次，反映村（社區）的有1559件，占總量的31.9%，折射出村級黨組織黨風廉政建設的問題依然存在。推進村級黨組織巡察全覆蓋要狠抓黨風廉政建設情況，主要監督農村集體資金、資產、資源使用管理情況，重點發現農村土地的非農業化使用，以及有關政府部門不作為、監管不到位、監督不嚴、陽奉陰違等問題，著力發現村級黨組織貪污、挪用、侵占、私設小金庫、私分集體資金、賬外賬等問題，以及村干部私定薪酬標準、濫發津貼、個人違規出讓集體資產資源等問題。尤其是當前黨和國家投入了龐大資金用于鄉村振興，涉及“三舊”改造、危房改造、房屋修繕、種糧補貼、產業扶貧、征地拆遷、生態環保、安全生產等方面，容易滋生以權謀私、貪污受賄、吃拿卡要等現象。一些地區頻頻出現“小官巨貪”現象，令人民群眾深惡痛絕。其實，就“小官巨貪”的數額而言，相對“大老虎”的貪污金額并不算大，但因為“小官”長期與人民群眾生活在一起，人民群眾對其腐敗的感知度非常之大，導致人民群眾對反腐敗的成效認識往往是建立在整治群眾身邊腐敗的基礎之上。推進村級黨組織巡察全覆蓋有利于解決人民群眾身邊的腐敗問題，站穩人民立場，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

三、村級黨組織巡察全覆蓋的方法論

因村級黨組織巡察的力量有限，加之“熟人社會”的特征明顯，推進村級黨組織巡察全覆蓋應當遵循因地制宜原則，在問題較多的村開展常規巡察，在問題集中的村開展專項巡察，在問題較少的村開展延伸巡察。

（一）常規巡察：問題較多的村

常規巡察適用于人口數量多、經濟體量大、信訪問題突出的村。我國幅員遼闊，村與村在人口、經濟、轄區等方面存在很大的差異性，一些經濟基礎較好、人口較多的村因改革發展的條件比較好，容易滋生問題。所以，推進村級黨組織巡察全覆蓋應抓住主要矛盾的主要方面，將有限的力量投入到問題較多的村，開展常規巡察。比如，廣東省佛山市計劃每年開展2至3輪村級黨組織巡察，編制了詳細的巡察工作手冊，每輪巡察的時間是2個月，計劃用3年時間完成轄區內村級黨組織巡察全覆蓋的任務，基本上涵蓋問題較多的村，常規巡察解決了很多關乎人民群眾切身利益的問題，將矛盾化解在基層一線。佛山市推進村級黨組織常規巡察的實踐帶來了有益的啟示，就是要將巡察的關口前移，抓住問題較多的村，盯緊村級黨組織落實上級黨委關于農村改革發展的重大決策部署情況，開展黨內集中教育情況，發揮戰斗堡壘作用情況，農村干部隊伍作風建設情況，黨風廉政建設情況，從常規巡察中發現問題線索，該移交的堅決移交，該查處的堅決查處，全面凈化村級黨組織的政治生態。通過對問題較多的村級黨組織開展常規巡察，不僅能夠化解矛盾，還能夠產生很強的監督震懾效果，促使問題集中的村和問題較少的村自行整改問題。

（二）專項巡察：問題集中的村

專項巡察適用于群眾反映強烈的重點人、重點事、重點問題，以及村級黨組織軟弱渙散、意識形態工作責任制落實不到位、村級財務管理混亂、領導脫貧攻堅和鄉村振興不力、黑惡勢力滲透到村級黨組織等問題。專項巡察與常規巡察不同之處在于其通常是圍繞一件事、一個人、一個項目、一個單位、一筆經費，這就意味著專項巡察的特點是“專”，要害也是“專”，不能同常規巡察那樣把巡察的面鋪得很廣，而是要牢牢把握“專”的巡察定位，聚焦重點、深挖吃透、鎖定目標，發揚咬定青山不放松的精神，強化專項巡察的震懾力。開展專項巡察之前，巡察辦要加強同紀檢、組織、審計、公安部門的協調，初步厘清問題集中的線索，掌握被巡察對象的基本情況，使專項巡察的指向更加明確。在專項巡察的過程中，要保持高度的警惕，對于任何可疑的問題線索都不能放過，堅持采取“順藤摸瓜”“拔出蘿卜帶出泥”的方法深挖問題線索，絕不能淺嘗輒止。由于問題集中的村所反映的線索一般在一定范圍內具有普遍性特征，因此，要善于運用專項巡察的成果，以解剖麻雀、以點帶面的方法促進問題的整改和整體作風的改變。需要注意的是，村民所處的生活環境“熟人社會”特征明顯，而專項巡察是帶著明確任務來的，如果采取常規巡察收集信息的方式效果可能會不理想，巡察人員應當深入群眾中去發現問題，通過個別談話、單獨談話見微知著，解除被訪談人的思想顧慮，保證專項巡察取得預期效果。

（三）延伸巡察：問題較少的村

延伸巡察，指的是對體量較小、問題較少的村采取“巡鄉帶村”的延伸巡察，強化聯動效應。從巡察制度設計的初衷來看，巡察制度是巡視制度向基層的延伸，目的就是倒逼責任落實，打通全面從嚴治黨的“最后一公里”。可見，向基層延伸本身就是巡察制度設計的題中之義。開展常規巡察和專項巡察已經占據了絕大部分力量，也覆蓋了問題較多和問題集中的村，剩余的還有一些問題較少的村。就現實情況而言，問題較多的村和問題集中的村是比較少的，問題較少的村則是較多的。如果對問題較少的村仍然采用常規巡察或專項巡察，不僅耗費龐大的人力物力，取得的效果必然是“手榴彈炸跳蚤”。為此，市縣向鄉鎮巡察的時候，采取“1+N”的巡察方式，選擇一批問題較少的村，以“兩委”班子成員、監委會成員、全體干部為重點監督對象，著重巡察村級黨組織執行上級部署、黨風廉政建設、財務收支、為民服務、換屆選舉風氣等情況。巡察過程中，對于發現的問題，除移交檢察機關外，其他的實行立行立改。此外，還要建立巡察反饋問題臺賬銷號機制，設定整改期限，對整改到位的及時銷號，逾期整改不到位的予以通報批評，并啟動問責機制。“巡鄉帶村”的延伸巡察實質上是一種抽樣巡察的方法，因為巡察主體的力量有限，加之巡察對象本身問題較少，容易滋生懈怠心理。所以，延伸巡察要高度重視巡察結果的運用，以對賬銷號制度倒逼問題整改，再以優良的巡察整改效果示范給未被巡察的問題較少的村，達到舉一反三的效果。

四、村級黨組織巡察全覆蓋的問題反思

牢固樹立問題意識是新時代黨中央治國理政的鮮明特征。村級黨組織巡察全覆蓋目前尚處于試點階段，既要認識到巡察全覆蓋所帶來的顯著成效，也要善于發現巡察過程中出現的一些問題，為今后更好地完善巡察制度明確靶向。

（一）制度設計：缺乏明晰的巡察工作標準

標準，指的是本身合于準則，可供同類事物比較核對的事物。這就意味著是否有清晰規范的巡視標準對于提升巡視工作質量至關重要。黨的十八大以來，我們黨自上而下明確了各級黨委開展巡視工作的標準，為巡視工作指明了方向。中央層面頒布了《中央巡視工作規劃（2018—2022年）》，明確了我們黨巡視工作的“總要求”和“路線圖”。不僅如此，《中央巡視工作規劃（2018—2022年）》還要求各省區市黨委“根據本規劃制定或修訂巡視工作規劃”。各省區市黨委遵照中央巡視工作規劃精神制定了符合本地區實際的巡視規劃，各市縣再結合中央和省委巡視規劃精神做好符合本地區實際的巡察規劃，形成了自上而下、緊密協同的巡視巡察規劃體系。因為有了明確的巡視巡察工作規劃，從中央巡視到省級黨委巡視再到市縣巡察都有一套完整的工作標準，各個環節、各個領域、各個部分都有明確的職責分工，巡視巡察工作呈現出科學化和標準化的特征。然而，關于村級黨組織巡察全覆蓋的總體設計卻沒有一個明晰的方案，也沒有一種明晰的巡察工作標準。出現這種局面的原因是多方面的：一是各地區對是否推進村級黨組織巡察的認識不一致。有的地區采取的是巡察全覆蓋的方式，努力打通全面從嚴治黨的“最后一公里”，切實解決好群眾身邊的腐敗問題。有的地區采取的是“1+X”的方式，集中有限的巡察力量，力圖使巡察的效果最大化，有效震懾腐敗行為。二是各地區的實際情況不同。我國幅員遼闊，各地區經濟社會發展水平差異較大，各地區根據因地制宜的準則制定了適合本地區的村級黨組織巡察工作標準。概而言之，由于村級黨組織巡察全覆蓋正處于探索階段，各個地區都是在實踐中探索符合本地區實際的巡察工作方案和制定巡察工作標準，導致各地區巡察制度標準的設計不盡相同。

（二）制度運行：巡察對象具有特殊性

作為客體存在的巡察對象是整個巡察制度運行中的重要一環，關乎巡察工作是否聚焦、是否能夠發現問題、是否形成震懾。村級黨組織巡察對象與其他各級巡視巡察對象相比，具有兩大不同之處。其一，體制內與體制外的區別。從中央巡視到省級黨委巡視再到市縣巡察的對象一般是體制內的干部，其中不少領導干部還掌握著一定的公權力，他們嚴格受到黨的紀律和國家法律的約束。然而，村級黨組織巡察的對象往往是村級黨組織書記、村委會（社區）主任以及“兩委”班子成員，這類巡察對象通常是沒有干部編制，屬于體制外的干部。盡管《中華人民共和國監察法》頒布后擴大了監察范圍，但從體制機制層面而言，如何對村級黨組織的干部進行有效監督仍然是一個難題。其二，干部等級或干部職級的問題。2019年中共中央辦公廳印發了《公務員職務與職級并行規定》，明確綜合管理類公務員職級層次分為四等十二級，有利于激發公務員的擔當作為，也有利于更精準地推進巡視巡察工作。就我國現行的干部體制來看，每一名干部都有行政級別，依據不同的行政級別可以劃分為中管干部、省管干部、市管干部、縣管干部等，不同等級的干部歸口相應等級的黨委進行監督。那么，村級黨組織的黨員、干部是不屬于體制內、不具有行政級別的，究竟該如何歸口監督？一旦發現其違法亂紀的線索后該移交何處？實踐中，各地區的做法不盡相同，有的是歸口縣委，有的是歸口鄉鎮黨委，亟須對其進行規范化管理。村級黨組織不同于各上級黨委，具有較強的特殊性，決定了村級黨組織巡察的對象同樣具備較強的特殊性，需要我們黨盡快采取行之有效的措施，推動巡察制度高效、精準地運行。

（三）制度保障：巡察專業水準和配套制度還需完善

巡察工作的實際成效受多重因素的影響，包括巡察人員力量是否充分、業務技能是否熟練、配套制度是否完善等。一是巡察人員力量投入較為緊張。各級巡視巡察人員的構成主要由紀檢監察機關人員和其他部門抽調人員組成，雖然都存在不同程度的人員力量投入較為緊張的現象，但村級黨組織巡察人員力量短缺現象則更為突出。究其原因在于，一方面縣級紀檢監察機關編制有限，紀檢監察干部相對較少，也無法從其他部門抽調出更多的人員；另一方面村級黨組織巡察是由縣委統一安排部署，縣委承擔著巡察縣直機關、縣屬事業單位及鄉鎮的任務，已經投入了較大的人員力量，還要巡察數量龐大的村級黨組織，有限的巡察人員力量投入與繁重的巡察任務形成了新的矛盾。二是巡察人員的業務技能有待提升。面對如此繁重的巡察任務，絕大部分巡察人員的政治素養和業務技能是過硬的，是能夠滿足巡察工作實際需要的。不過，我們也要清楚地看到：縣委統籌的巡察人員業務技能同上級黨委巡察人員業務技能還存在著一定的差距，紀檢監察機關來源的巡察人員業務技能與臨時抽調來源的巡察人員業務技能也存在著一定的差距。三是巡察配套制度還需完善。巡察制度是一個整體，需要一系列的配套制度加以支撐才能形成制度合力。當前，村級黨組織巡察制度既存在縱向的制度配套問題，如市縣巡察與村級黨組織巡察的配套制度等。同時，村級黨組織巡察制度又存在橫向的制度配套問題，如村級黨組織巡察成果運用與司法檢察機關的配套制度等。

（四）制度環境：巡察工作的思想認知有待進一步提升

洞悉村級黨組織巡察全覆蓋的制度環境，應當從干部和村民（社區居民）兩個維度進行考察。從干部之維而言，一些干部未能深刻認識推進村級黨組織巡察全覆蓋的重大意義。馬克思主義認為，事物的發展演進必然會經歷一個從不成熟到成熟的過程，這是客觀規律。推進村級黨組織巡察全覆蓋正處于試點階段，各方的思想尚未形成完全一致，干部對村級黨組織巡察全覆蓋的認識亦不盡相同。在一些推進時間早、推進范圍廣、推進效果好的地區，干部們能夠切身感受到巡察所產生的積極意義，形成了較強的制度認同感；而在一些推進時間晚、推進范圍小、推進效果不佳的地區，干部們還未能感受到巡察所產生的積極意義，制度認同感的形成還需要一定的時間。從村民（社區居民）之維而言，部分村民（社區居民）對村級黨組織巡察全覆蓋的深刻意義認識不足，進而出現了巡察組與村民（社區居民）配合程度不高的問題。加之村、社區是一個典型的“熟人社會”，在村民（社區居民）沒有充分建立對巡察組的信任之前，有的村民（社區居民）對村級黨組織巡察全覆蓋采取觀望的心態，這顯然不利于深入推進村級黨組織巡察全覆蓋。簡言之，干部未能深刻認識到推進村級黨組織巡察全覆蓋的重大意義和村民（社區居民）未能建立對村級黨組織巡察全覆蓋的充分信任皆不利于形成良好的制度環境，不利于深入推進村級黨組織巡察全覆蓋，掣肘了村級黨組織巡察全覆蓋的功效發揮。

五、村級黨組織巡察全覆蓋的實踐展望

馬克思主義矛盾分析法要求我們善于分析事物的主流和支流，從中抓住工作重點。總體而言，村級黨組織巡察全覆蓋是今后管黨治黨的必然趨勢，需要我們根據試點地區出現的問題及時加以完善，制定相應的對策，以更好地推進村級黨組織巡察全覆蓋。

（一）明晰巡察制度設計標準

習近平曾指出：“標準決定質量，有什么樣的標準就有什么樣的質量，只有高標準才有高質量。”[14](p86)推進村級黨組織巡察全覆蓋的前提和核心是確立一套既符合黨章黨規要求，能夠落實中央巡視、省級黨委巡視、市縣巡察工作要求，又契合本地區的實際，同時還能夠體現標準化理念的巡察標準。首先，村級黨組織巡察全覆蓋制度設計標準要符合黨章黨規的總體要求。黨章是黨內根本大法，任何黨內行為都需要遵循黨章要求。村級黨組織巡察全覆蓋的制度設計要以黨章為根本遵循，以《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨黨內監督條例》為指導，再據此設計村級黨組織巡察標準。其次，聚焦上級黨委巡視巡察工作規劃要求，嚴格把握村級黨組織巡察全覆蓋的方向性和原則性。民主集中制是我們黨的根本制度，要求下級服從上級、全黨服從中央。做好村級黨組織巡察全覆蓋制度設計標準必須認真貫徹落實中央巡視、省級黨委巡視、市縣巡察工作要求，在巡察目標、巡察流程、巡察手段、巡察成果運用等方面須與上級黨委保持一致，不得隨意改動巡察標準。再次，村級黨組織巡察全覆蓋制度設計標準要契合本地區的實際情況。村級黨組織的數量龐大，各個地區的村級黨組織情況差異化特征明顯，這就要求做好巡察制度設計標準時堅持問題導向，聚焦本地區村級黨組織所存在的突出問題，使巡察工作更具針對性和實效性。做好村級黨組織巡察全覆蓋制度設計標準需要堅持普遍性與特殊性的統一，既要按照普遍性的要求，使制度設計標準符合黨章黨規要求和各級黨委對巡視工作的要求，又要體現出本地區的特殊性，使制度設計標準具有強烈的問題意識，以解決本地區村級黨組織存在的突出問題為現實指向。

（二）規范巡察制度運行

巡察制度的暢通運行要求明確巡察對象，加強對巡察對象的監督管理，確保對巡察對象形成有效監督。因為村級黨組織的干部由于屬于體制之外，如果按照體制之外的監督方式難免會顯得監督乏力。在實踐中，有的地區早已開始探索如何加強對村級黨組織的有效監督，并積累了豐富的經驗。相關的代表性案例有“村財鄉管”模式。“村財鄉管”就是村級財政由鄉政府代管，其目的是監督村級財務，杜絕村干部鋪張浪費、亂開支的現象發生，以促進農村的黨風廉政建設。依照這種思路，不少地區將村級黨組織干部參照體制內公職人員進行管理，取得了不錯的監督成效。這啟示我們推進村級黨組織巡察全覆蓋時，可以嘗試參照巡察體制內公職人員的方式對待村級黨組織的干部，重點關注其是否存在黨風廉政建設、是否履職盡責、是否為民辦實事等方面的問題，不給巡察留盲區。針對村級黨組織干部究竟該如何歸口監督，以及一旦發現其違法亂紀的線索后該移交何處的問題，我們認為，應當堅持“縣委統籌、異地交叉、鄉鎮負責”的方式。無論是廣東省、湖北省，抑或是長沙市、成都市、揚州市等試點地區，都堅持由縣委統籌安排村級黨組織巡察全覆蓋。故而，對于巡察過程中發現有問題的村級黨組織干部，應該由縣委統籌處置安排。不過，考慮到村級黨組織數量龐大而縣委巡察組的力量有限，可以采取“縣委統籌、異地交叉、鄉鎮負責”的模式。具體而言，“縣委統籌、異地交叉、鄉鎮負責”指的是在縣委的統一領導之下，遵循異地交叉的原則，將有問題的干部移至其他鄉鎮接受組織調查，這樣既發揮了縣委統籌處置安排的功能，又減輕了縣委的負擔，還避免了人情關系的干擾。

（三）增強巡察制度保障

推進村級黨組織巡察全覆蓋需要強有力的制度保障，以切實提升巡察工作的實際成效。村級黨組織巡察全覆蓋存在人員力量投入較為緊張，業務技能有待提升和巡察制度配套不盡完善的困境。解決之道關鍵在于提升巡察人員的專業水準和完善配套制度。從中央到市縣，各級黨委開展巡視巡察工作時都不同程度地存在人員力量緊張的現象，村級黨組織巡察人員力量短期內不太可能得到大幅度的擴充，這就需要把工作的重心放在提升巡察人員的專業水準上來。因此，縣級黨委要大力實施提升巡察人員專業水準培訓工程。通過邀請從事巡察理論研究和巡察實務工作的人員講授如何推進村級黨組織巡察全覆蓋，拓寬巡察人員的理論視野，增強巡察人員的業務能力。特別是可以邀請推進村級黨組織巡察全覆蓋試點地區的一線工作人員來交流工作心得，替巡察人員答疑解惑，為今后深入推進村級黨組織巡察全覆蓋提供有益思路。同時，還要善于挖掘本地區開展巡察工作的先進人物和先進事跡，定期舉辦巡察工作分享會，把好的想法、好的做法、好的經驗推廣至本地區。值得一提的是，村級黨組織巡察制度還需要進一步完善配套制度。既要推動村級黨組織巡察與市縣巡察有機對接，將巡察過程中發現的問題線索逐級移交處置，防止出現發現問題卻無法處置問題的困境。同時，還要推動村級黨組織巡察與司法檢察機關對接，用法治的手段處理巡察中發現的問題。制度來源于實踐，又指導和規范實踐的發展。完善村級黨組織巡察制度有利于為我們黨推進機構改革、考察干部、選人用人等提供決策參考，有效推動巡察成果的轉化運用，提高巡察監督的實效性和權威性。

（四）營造巡察制度環境

無論什么時候，無論干什么事情，都離不開良好的環境和氛圍。村級黨組織巡察全覆蓋制度的貫徹執行既需要剛性約束，又需要良好的制度環境作為柔性支撐。干部作為“關鍵少數”，是推動巡察工作的主體力量，必須創造良好的氛圍，加強對干部的思想教育，促使干部深刻認識推進村級黨組織巡察全覆蓋對于構建上下聯動的巡視巡察監督體系，推進國家治理體系和治理能力現代化與實現中華民族偉大復興的重大意義，從而引導干部尊崇制度、維護制度和帶頭執行制度，形成深入推進村級黨組織巡察全覆蓋中堅力量。黨的十八大以來的巡察工作實踐表明，巡察所發現的問題線索大部分是來自人民群眾所提供，因為人民群眾對違法亂紀的行為感知最為真切，這啟示我們要踐行黨的群眾路線，高度重視人民群眾在巡察工作中的作用，加大巡察制度的宣傳力度，幫助村民（社區居民）詳細了解巡察目標、巡察流程、巡察參與方式等內容，為推進村級黨組織巡察全覆蓋營造良好的氛圍。誠然，思想教育與案例說服是一個不可分割的整體，開展思想教育的同時也要注重用案例去說服人和教育人。這就要求我們黨應當以村民（社區居民）喜聞樂見的方式將村級黨組織巡察案例說清楚，使村民（社區居民）相信推進村級黨組織巡察全覆蓋是動真格的，是能夠解決村民（社區居民）實際問題的，吸引村民（社區居民）參與到巡察工作中來。一言以蔽之：營造良好的巡察制度環境有利于深化對巡察制度的認知，擴大巡察制度的群眾基礎，有利于引導干部自覺維護巡察制度，有利于引導人民群眾積極參與到巡察工作中來，助推村級黨組織巡察工作朝著正確的方向穩步前進。

總而言之，黨的十八大以來，我們黨完善巡視巡察制度大致經歷了三個階段：第一階段是完善黨中央和省級黨委為推進主體的巡視制度；第二階段是完善市縣黨委為推進主體的巡察制度；第三階段是巡察制度向基層黨組織的再延伸。三個歷史階段貫穿著一條主線，即構建巡視巡察上下聯動監督網。盡管村級黨組織巡察全覆蓋目前仍處于試點狀態，但其未來的趨勢必然是堅定不移向前發展的。展望未來，推進村級黨組織巡察全覆蓋必須堅定不移地堅持黨的領導，以永遠在路上的堅韌執著態度將巡察利劍插到最基層，著力解決人民群眾反映最為強烈、影響黨的執政基礎最為突出的問題，為全面建設社會主義現代化國家鋪陳基礎。