論民事訴訟違法行為的檢察監督

金 石

(甘肅省人民檢察院 研究室，甘肅 蘭州 730040)

民事訴訟違法行為檢察監督是人民檢察院對法院在民事訴訟活動中違反法律規定的情形進行的法律監督，監督范圍是法院訴訟活動的全過程，即從立案到執行終結的全部審判、執行活動。人民法院和人民檢察院作為國家司法力量的兩個重要組成部分，為了一個共同的目標——維護社會公平正義，承擔著不同的職責，形成了相互配合、相互制約的關系。“檢察制度在權力制衡的理念中孕育而生，并隨著權力制衡理論的發展而獲得新生和蓬勃發展。”[1]我國的檢察制度不同于西方國家檢察制度，制度設立之初就定位于法律監督，檢察權作為一種法律監督權在我國已經是根深蒂固[2]。“作為一項獨立的國家權能，法律監督權就是中國的檢察權。”法律監督機關的設置，是分權制衡理論在人民代表大會制度下的具體運用，是根據國家最高權力機關的授權，對行政權、審判權的制衡[3]。由檢察機關對民事訴訟活動進行監督，符合中國檢察制度設立的初衷，也不會影響到法院對案件進行最終裁判的實體權利。檢察機關對民事訴訟活動的法律監督是我國檢察機關法律監督職能的有機組成部分，而多年來民事檢察監督的重點一直側重于訴訟活動結果即已生效錯誤的裁判，對訴訟違法行為的檢察監督并未深入涉及。在一系列法律規定出臺的背景下，對民事訴訟違法行為的檢察監督得到進一步強化，這是民事檢察監督方向的理性回歸。

一、民事訴訟違法行為檢察監督的原則

(一)監督權行使的謙抑性原則

權力行使的謙抑性原則是現代法治理念中重要的執法原則，是指國家公權力機關，特別是司法機關，在行使權力時要保持克制，盡量避免與其他機關的沖突以及對于公民生活的過度干預。權力謙抑原則包含兩個層面：一是國家公權力針對公民權利的謙抑；二是在國家公權力機關行使職權時相對于其他國家公權力機關職權的謙抑。權力謙抑原則在訴訟監督領域則體現為檢察機關作為國家的法律監督機關，在行使訴訟監督權力時，要保持謙抑的姿態，不能超越法定監督權的范圍干涉當事人、訴訟參與人的正當權利行使以及其他機關的職權行使，更不能越俎代庖進入其他機關的職權領域。民事訴訟違法行為的檢察監督作為檢察機關訴訟監督領域的重要內容，其權力行使同樣應遵循謙抑性原則：即在拓展對訴訟行為違法的檢察監督范圍及監督方式的同時，不能任意延伸民事檢察職權的觸角，自我放大檢察職能，任意介入應當由其他權力機關及公民自由處分的領域，甚至將越權當作創新[4]，尤其是要注意對法院審判權的謙抑。對法院審判權的謙抑表現為：檢察機關對違法訴訟行為進行監督時，應當遵循嚴格的程序，運用適當的監督方式，不能隨意干擾法院審判權的獨立行使，動搖審判權威。當然，保持違法訴訟行為檢察監督的謙抑，絕不意味著審判機關可以以維持審判獨立和生效裁判的既判力為由，抵制檢察機關的監督；更不意味著審判機關可以通過司法解釋等方式，將抵制檢察機關法律監督的措施合法化，自行劃定檢察監督的范圍[5]。應當明確，在法院的訴訟活動及當事人的處分權違反法律規定侵害了國家利益和社會公共利益時，檢察機關應當主動進行監督。

(二)事中監督與事后監督相結合原則

檢察機關監督違法訴訟行為的謙抑性并不意味著檢察監督權力的縮減，而是旨在強調監督權的理性回歸和準確定位，避免由于權力的過度膨脹而干涉其他權力和公民權利的行使。司法實踐中，一些法院確實存在著違法久審不決、違法進行調解、違法采取財產保全和先予執行措施的違法行為。為防止“國家公權力失去權力救濟的本性，變成侵犯和犧牲公民權益的手段”[6]，對這些行為進行檢察監督完全是必要的。應當以違法行為發生時人民法院訴訟活動是否結束并做出裁判為界限，變事后的監督為事中與事后監督相結合的全面參與[7]，以掃除民事檢察監督中的空白。事中監督作為檢察機關監督訴訟行為違法的重要環節，需要做到以下幾點：一是監督的及時性。即違法訴訟行為發生后，在違法狀態尚在持續、人民法院審結案件之前，檢察機關應當及時介入監督，防止案件審結后陷入無法糾錯的僵局，或造成結案后提出抗訴或再審檢察建議重復審理、浪費司法資源的情形。二是監督方法的針對性。檢察機關進行監督時要認真查找訴訟行為違法的原因，堅持對人監督與對事監督相結合，有針對性地提出監督意見，例如提出更換辦案人、要求停止審判違法行為的檢察建議等。為保證事后監督的有效性，需要明確以下幾點：一是事后監督的對象仍然是“審判機關案件受理、立案、審理以及裁判階段的違法行為”，排除了對審判結果即“生效裁判”進行“抗訴”監督的內容。二是為了維護法院生效裁判的既判力和審判權的獨立性，對于裁判后違法訴訟行為的監督應當以當事人或利害關系人的申請為主，一般情形下檢察機關應嚴格遵循“私權自治”原則，不得主動上門攬案，須保持謙抑性。

(三)多元監督協調并用原則

源于“權力制約權力”的權力制衡理論，針對違法訴訟行為，檢察機關可以采取以下監督方法：1.抗訴或者再審檢察建議。抗訴與再審檢察建議是并行的檢察監督手段。具體而言，都可以針對人民法院民事訴訟活動中的違法行為，啟動再審程序。兩者區別在于抗訴是上級檢察機關對下級法院的生效判決提出，再審檢察建議則是同級監督的一種。2.檢察建議。檢察建議是指人民檢察院針對人民法院民事訴訟活動中的違法行為，通過提出停止違法行為、要求說明理由、更換辦案人或者給予處分的檢察建議的方式進行法律監督的情形。檢察建議可以廣泛運用于審判過程中及審判裁決后各階段對違法訴訟行為的監督。審判過程中的監督多體現為要求說明理由、建議更換辦案人等個案監督方式，而審判裁決后的監督多體現為建議停止審判人員職務、建議給予處分等類案監督和對人監督方式。3.糾正違法意見。糾正違法意見的監督方式，是指檢察機關在民事訴訟監督過程中，針對人民法院訴訟活動中的違法行為，通過向其提出糾正違法意見，要求其糾正違法審判行為，從而保障裁判活動的正確進行。區別于檢察建議的監督方式，糾正違法意見在實施中更具有強制性與及時性。而且，其在不同訴訟階段可以靈活采用口頭或書面的不同形式。例如，在抗訴再審程序中，當再審法院出現違法行為時，出庭抗訴的檢察人員經檢察長批準，可通過口頭方式及時提出糾正違法意見，要求審判機關依法履行職責；而在裁判生效之后，檢察機關可以通過向審判機關發出書面的糾正違法意見，要求審判機關糾正訴訟違法行為。

(四)“在辦案中監督、在辦案中監督”原則

這一原則要求檢察機關履行訴訟違法行為檢察監督中必須正確認識檢察辦案與法律監督的辯證關系。在辦案中監督，就是要求檢察機關圍繞服務中心大局，立足檢察辦案，充分順應人民群眾對法律監督工作的期待，滿足黨委、政府中心工作的要求和經濟社會發展的內在需要，在辦案中發現執法司法中的違法線索和問題，發現社會治理的頑瘴痼疾，有效延伸辦案效果。比如，檢察機關在民事訴訟違法行為中發現虛假訴訟的線索，進一步調研延伸出企業破產、小額貸款等涉及營商環境領域的突出問題，向法院、金融機構提出社會治理類的檢察建議。在監督中辦案，就是檢察機關落實法律監督，必須要體現在檢察辦案中，要通過司法辦案，努力實現辦案“三個效果”的統一，達到監督者與被監督者良性互動的效果。比如，針對法院超范圍查封、執行不及時等群眾反映強烈的問題，檢察機關通過法律監督，有效促進法院提升執行質效。

此外，檢察機關推進民事訴訟違法行為的監督，還應當充分利用黨委、人大、政府和其他司法部門的支持配合，借力而動，提升工作效果。在推進法律監督工作的發展中，檢察機關不能唱獨角戲，要善于借力。要借人大常委會專題調研之力，以工作實效充分反映法律監督工作的重要性和不可替代性，積極反映法律監督工作亟須解決的制約性問題，爭取人大常委會繼續關注和推動解決這些問題；要借黨委政府推進社會治理法治化之力，要借有關政法機關重視支持檢察機關法律監督工作之力，主動與有關單位加強溝通配合，本著共同促進司法公正的立場和態度，合力推動重點問題的監督糾正。

二、民事訴訟違法行為檢察監督的具體完善措施

民事訴訟違法行為檢察監督的范圍和內容相對明確，既包括違反實體法的違法情形，也包括違反程序法的違法情形；既包括審判過程中發生的違法情形，也包括執行活動中發生的違法情形；既包括作為的違法情形，也包括不作為的違法情形。然而，在具體的監督方式上，相關立法卻相對較少，導致民事檢察監督職能難以充分發揮。故此實踐中應當從以下方面予以完善：

(一)以違法事由類型化為切入點區分監督方式

1.抗訴與再審檢察建議相結合啟動再審程序。抗訴是民事檢察監督的重要方式，它是啟動再審程序的剛性監督方式，對于法院生效裁判的監督具有強制力。同時，再審檢察建議作為同級監督的一種方式，也在民事訴訟違法行為中發揮著重要作用。基于民事訴訟法的規定和民事檢察監督的實踐，對于諸如法官應當回避而未回避、未經傳票傳喚導致缺席判決等違反法定程序影響實體判決的情形，檢察機關更加傾向于采取再審檢察建議方式進行監督。涉及適用法律錯誤、司法瀆職行為以及審判人員枉法裁判行為的，則采用抗訴形式啟動再審程序的方式對案件進行監督。區分監督方式，不但更加有利于糾正錯誤裁判，而且能夠合理保護當事人的合法權益，不使程序空耗，浪費司法資源。

2.檢察建議與糾正違法相結合實施訴中監督。檢察機關對生效裁判的監督是通過啟動再審程序來實現的，而對訴訟活動的監督可以采取多種方式，如檢察建議、糾正違法通知等。檢察建議這種監督方式，主要針對的是“兩高”會簽文件第9條規定的情形，具體而言：一是那些不符合抗訴標準的訴訟行為中的違法情形，這包括從案件受理到審結到執行完畢整個過程中的違法情形。二是案件審理過程中違法調解的情形，如違反當事人意愿強行調解的。對于損害國家利益、社會公共利益的調解，可以通過抗訴的方式進行監督，但是對于其他不涉及國家利益、社會公共利益的調解，如果存在違法情形的，并不應該成為監督空白，應當適用檢察建議的方式予以監督。三是特別程序中的違法情形，如宣告失蹤程序、督促程序、公示催告程序、破產程序中的違法情形。法院審判程序中出現這些違法情形時，不能啟動再審程序，但不意味著對其聽之任之，可以通過檢察建議的方式對其進行監督。“兩高三部”文件中規定了糾正違法通知的監督方式，它也是對審判程序中的違法情形進行的監督。與檢察建議相比，糾正違法通知的監督方式主要是針對那些違法情形較為嚴重的事項，其監督力度更強、程序更為嚴格。

3.糾正訴訟違法行為與查辦職務犯罪相結合延伸監督鏈條。對于審判程序中一般的違法行為，通過提出檢察建議、糾正違法通知、甚至是啟動再審程序的方式，可以在很大程度上糾正審判程序的違法情形，實現案件的程序正義和實體正義。但有些案件涉及審判人員貪污受賄、枉法裁判等情形，上述方式僅僅是從民事檢察案件的角度進行的監督，而這些行為觸犯刑法時還需要移送到監察機關進行處理。

(二)對人監督和對事監督相結合

將監督事項做類型化分析，根據監督對象、違法程度的不同選擇與之相適應的監督方式，這樣才有利于多元化監督方式的有效銜接。在適用這些監督手段的同時，應注意對人監督和對事監督的銜接，而不是孤立地運用這些監督手段。這就意味著在監督過程中，很可能會涉及對違法行為、違法人員、生效裁判的監督，只有將這三者有機結合，才能夠實現監督的綜合性效果。現行的監督更多地側重于對事的監督，如對生效裁判的抗訴監督、對訴訟活動違法的糾正意見或檢察建議。即使出現審判人員在審理案件時貪污受賄、枉法裁判的情形，檢察機關一般只將其作為一個抗訴的案件予以監督。“兩高三部”規定的出臺增強了對人監督的力度，即對于構成犯罪的移送相關部門處理追究其刑事責任、不構成犯罪的移交人事部門追究行政責任、以及做出更換承辦人建議以保障案件得到公正審理。雖然最高人民法院出臺了一系列文件，規范法官的行為，強化其責任意識，但這只是一種內部責任追究制度。檢察機關外在的監督方式也非常必要，錯誤的生效裁判往往與訴訟活動中的違法行為交織在一起，因此對人監督和對事監督應當并重，不能有所偏頗，在對生效裁判進行監督的同時，也應當加強對訴訟活動中審判人員違法情形的監督。

(三)加強內外合作，提升監督合力

1.增強各部門之間的合作。糾正訴訟違法行為不僅是民事檢察監督的重要內容，同時也需要負責職務犯罪偵查工作的部門的參與和配合；只有各部門間加強溝通、形成合力、共同監督訴訟違法行為，才能從根本上實現訴訟活動的公平公正。例如在發送糾正違法通知前，民事檢察部門可以會同檢察機關內部負責職務犯罪偵查的部門對涉嫌瀆職行為一起開展調查；在案件審查過程中，發現有職務犯罪行為的，應當移交相關部門(或單位)進行處理。為促進各部門(或單位)的良好合作，檢察機關應明確各部門(或單位)的分工和職責、以及各自的辦案規則和程序，在移送案件線索、調查瀆職行為等方面建立辦案協作機制。

2.健全檢法溝通協作的保障機制。近年來，各地法院和檢察院展開一系列溝通與協調工作，例如就民事檢察工作有關問題聯合發文，這些會簽文件切實促進了檢察院民事檢察監督工作的順利開展，各地也積極探索實踐，將監督工作的效果落到了實處。此外，檢法機關還可以通過聯席會議等制度、人員互訪、會議互邀、文件互傳、活動互評、個案互調等多種方式加強溝通和了解，減少在法律適用、證據采納、監督方式等方面的分歧，促進民事檢察監督工作和審判工作的良性互動。

三、民事訴訟違法行為檢察監督中應當處理好的關系

(一)檢察機關與法院之間的關系

民事訴訟中，檢察權與審判權之間相互制衡又相互統一。“法院審判權的獨立行使止于檢察機關的法律監督權，但檢察機關的法律監督權最后仍然要接受審判機關的確定才能生效，這也就是雙方既對立又協助關系的具體體現。”[8]檢察機關既不是一方當事人，也不是當事人的代理人，而是法律監督者，承擔著自己獨特的訴訟職能。檢察官并不參與具體的審判工作，法庭上行使審判權的主體依然是法官，檢察官的主要任務是對審判機關的裁判是否正確以及審判人員是否存在訴訟違法犯罪行為進行監督。有一種觀點總是擔心檢察機關的介入會影響甚至傷害審判權的獨立性，這種觀點認為“如果檢察機關作為常規的訴訟主體而參與訴訟的話，必將使檢察監督權與獨立的審判權發生沖突的機率和頻率大大增加，甚至有可能在實質上改變審判權由法院依法獨立行使這一基本命題。”[9]其實，檢察機關的介入監督是有助于保障審判獨立的。司法實踐中出現了越來越多的虛假訴訟案件，民事案件的當事人之間的這種惡意串通行為常常嚴重妨礙了司法的獨立性，而檢察機關對于這種案件的介入監督，往往能夠更加有效的保障法院及時查明案件事實，確保司法公正[10]。在檢察監督過程中應當堅持“公正優先，兼顧效率”的監督理念，即對于人民法院顯失公正的訴訟違法行為，檢察機關應當敢于監督，堅決予以糾偏，保持審判活動的公正性；對于審判活動中存在的一般性問題、尚未動搖裁判正當性基礎的，應當兼顧訴訟活動的安定、秩序等價值，維護生效裁決的既判力及法院審判的權威[11]。

(二)檢察機關與當事人之間的關系

民事檢察監督的對象為民事訴訟行為。據此，民事檢察監督本質上是公權(檢察權)對公權(審判權)的監督，而不是對訴訟參與人私權活動的監督，更不是以監督為名干涉訴訟參與人權利的行使。民事訴訟中，平等主體之間對民事糾紛的解決具有意思自治及自由處分的權利。由于民事訴訟中當事人具有實體處分權，加之人民法院審判獨立，以故檢察機關開展民事訴訟行為監督應當遵循不告不理、被動監督原則。檢察機關不應成為任何一方當事人的代言人，對待訴訟行為的監督切忌先入為主，將一方當事人的訴求當成檢察機關對案件審查的最后結果，或者先對結果有了判斷，然后再從訴訟活動中尋找有利于結果的瑕疵，這些都是檢察監督存在的誤區[12]。當然，民事糾紛雖然是私權糾紛，堅持當事人處分權是必須的，但是任何自由都不是絕對的。民事訴訟主體對其權利的處分須以不損害國家利益、社會公共利益為前提，否則作為國家法律監督機關的檢察機關就不能不干預[13]。綜上，檢察機關監督違法訴訟活動時須堅持“尊重私權、兼顧公共利益”的理念：一方面應當貫徹當事人意思自治及訴訟權利平等原則，以當事人申訴為啟動監督程序的主要途徑；另一方面對于僅涉及私權利的案件，當事人沒有申訴的，檢察機關不得依職權啟動監督程序。