機動車持續增長態勢下的大中城市公共停車設施建設發展思路探討
——以佛山市為例

李 旺

深圳市城市交通規劃設計研究中心股份有限公司

0 引 言

1 停車發展現狀

伴隨經濟社會的快速發展，佛山機動車保有量高速增長，停車供需矛盾越發突出，為城市交通帶來巨大壓力，行車難、停車難問題凸顯。為了滿足公眾出行的停車需求，除配建停車設施外，政府還會建設一定比例的公共停車設施，但是由于當前建設用地難以保障、政府建設資金壓力大等突出問題，極大地制約了公共停車設施的建設與發展。因此，為解決這些突出困境，文章系統梳理相關部委和其他城市政策文件，從而在建設用地供給、建設資金補貼兩大方面進行積極探索并實現了諸多新突破。

1.1 停車政策綜述

近年來，停車問題越發引起國家相關部委重視，發展政策形勢逐步向好，尤其是在土地和補貼方面不斷放寬政策限制，詳見表1。一是用地供給方面，國家要求在土地規劃或供應階段提前預留出一定比例用地，專項用于建設公共停車設施，如《關于加強城市停車設施建設的指導意見》提出“中心城區功能搬遷等騰出的土地應規劃一定比例預留用于停車設施建設”[1]；《關于進一步完善城市停車場規劃建設及用地政策的通知》提出“停車場用地供應應當納入國有建設用地供應計劃”[2]。二是財政補貼方面，國家鼓勵政府引導、市場主導模式，目前杭州、重慶等22個先進城市紛紛出臺建設補貼政策，用來吸引社會資本投資建設公共停車設施，這也是各城市探索停車可持續發展和產業化發展的重要路徑之一。國家政策環境為佛山破解困境提供了思路和參考，但是對于佛山這種老舊小區、舊村舊廠較多的制造業強市來說，用地條件、用地性質錯綜復雜，土地成本也對應組團型城市特征而波動，因此亟需在地方層面進一步深入研究適合城市自身發展政策體系。

表1 相關部門或城市政策

1.2 佛山停車供需矛盾

佛山經濟快速發展帶來市民購買力的不斷提高，小汽車綜合成本（擁有成本+使用成本）與人均收入的比值逐年降低，由2002年1.59下降至2019年0.97。擁有私人小汽車是市民提高生活品質的必然選擇，私人交通出行極具幸福感和自豪感。到2019年底，佛山小汽車保有量約為252萬輛，而合法的泊位供給僅有130萬個，且小汽車年均增速要明顯高于泊位增速，如圖1所示。由此產生過多的停車缺口和出行需求又不斷加劇停車難問題，進而形成“小汽車快速增長—泊位缺口增加—增加泊位供給（但不能無限量增加）—違停執法不嚴（違停成本低）—路內停車收費沒效果（使用成本低）—小汽車快速增長”的惡性循環。由于國家政策要求任何城市都不能出臺新的限購政策，因此小汽車增長源頭是失控的，這是不可持續的狀態，停車供需矛盾將越發突出。

圖1 小汽車與泊位發展情況對比

為了緩解供需矛盾問題，政府需要科學合理地增加泊位供給。一方面是提高停車配建指標，依賴配建停車來解決大部分停車需求，彌補因早期對機動化快速發展預判不足而產生的歷史欠賬。另一方面，通過建設公共停車設施來緩解老舊小區、城中村等重點區域停車難問題，這類區域周邊的土地情況尤為復雜，有的是符合城市規劃而不符合土地利用規劃，有的是土地性質不滿足建設條件的，諸如此類問題屢見不鮮，這就導致政府的有心無力，明明是有土地但卻無法推進建設，久而久之形成了放任自流的不良狀態。另外，由于土地成本、建設成本不斷增加，單純依靠政府建設公共停車設施并非一條可持續發展之路，政府財政負擔大、產出效益低，這又進一步加劇停車設施供給乏力。

2 公共停車建設困境

2.1 用地供給存在嚴重不足，限制條件較多

用地供給一直是制約公共停車設施建設的“卡脖子”問題。目前，佛山公共停車設施建設用地供給難以保障，根據《佛山市城市規劃管理技術規定（2015年修訂版）》（以下簡稱《規定》），交通場站用地S4可作為公共停車場建設用地，供應量僅占土地供應計劃的10%～20%，且需要優先滿足公交、出租車場站等公益設施，可想而知能夠分給公共停車設施的用地比例很少。

從用地性質兼容情況看，只有軌道交通用地可相容交通場站用地S4，如表2所示，如二類居住用地、商業用地等都需要經過城市規劃部門的批準后方可使用，這恰恰是需要突破的重點方向。根據《規定》要求“所有兼容的建筑用地面積不得超過總用地面積的30%，計容建筑面積不能超過總計容建筑面積的40%”，這就極大限制兼容土地的面積利用率，導致在用地供給方面的進一步短缺。

表2 用地性質兼容表（節選）

2.2 投資收益率低，社會資本引入困難重重

佛山城市發展歷程造就了市弱區強的財稅體制，而市區兩級建設任務又是由各鎮（街道）來實施。因此，公共停車設施建設主體和出資主體均是鎮（街道），市區兩級并無任何資金支持，僅依靠鎮（街道）政府出資出力進行建設，壓力很大且動力不足。同時，各鎮（街道）對于違停執法力度普遍偏弱，又存在較多長期占用免費路內泊位的行為，對于收費停車場的經營無保障，進一步弱化了鎮（街道）建設公共設施的主觀能動性。

另一方面，由于公共停車設施建設資金投入大，加之土地、運營成本不斷提高，收支不平衡導致運營前期虧損嚴重，整體投資回報周期長，以創意產業園和東翠園立體停車樓為例，根據現狀使用特征計算這兩個項目的成本投資回報期約為11～13年[3]，詳見表3。這就很難吸引社會資本投資，限制了政府引導、市場主導的可持續發展路徑的形成。

表3 立體停車樓單個泊位投資回報計算[3]

3 破題思路與建議

3.1 強化公共停車設施用地供應，突破現有用地條件束縛

一是重點突破《規定》中對于土地兼容和土地供給數量要求。首先，要將停車設施專項規劃納入控制性詳細規劃，作為公共停車場建設的依據，另外政府每年在儲備的土地中確定一定數量用地專項用于引進社會資本投資建設，作為建設用地保障的基礎。其次，要重點突破《規定》中對可建設用地性質的要求，建議控規中除農用地、城市道路、公用設施、廣場用地外的土地，均可在不改變其規劃用地性質的前提下建設公共停車場，這就突破了土地兼容性和土地供給數量比例的嚴苛條件，在佛山是一次大膽的嘗試與創新。以一類、二類工業用地為例，這兩種用地與公共停車設施建設用地（S4）并不相容，理論上不能用于建設公共停車場，但是在突破上述規定后就意味著可不受到規劃土地性質的約束從而用于公共停車設施建設。

二是重點突破《規定》中對于局限建設條件下建筑退距要求。結合佛山當前公用設施短缺的實際，鼓勵公共停車場與經鎮（街道）民政、市政等相關政府主管部門認定的如垃圾站、社區衛生服務站等公共配套服務設施共同建設，其中公共停車場部分不計容。另外，重點解決村居內停車設施匱乏與土地利用條件局限的突出矛盾，建議對于村居、社區內可利用建設用地面積較小或較為緊張的情況，在符合消防、交通要求前提下，盡量滿足日照要求，并征得周邊影響范圍內居民同意后，將停車場建設地塊建筑退讓距離最低標準設定為3m。這個3m也是《規定》中臨路建筑退讓道路紅線的最小距離，換言之，在需退讓基本道路通行區域外，其他區域都可用來建設停車設施。上述兩點對于提高土地復合利用率具有很大意義，既保障了停車用地供給，又兼顧了其他公用需求，一舉兩得。

三是重點突破原國土資源部發布的《劃撥用地目錄》中對于用地供給方式的要求。根據《劃撥用地目錄》，公共停車場設施用地并不屬于目錄范疇，只能通過招拍掛方式獲得，這樣無疑增加建設前期的經濟和時間成本。但《劃撥用地目錄》并非完全不可以突破，根據《中華人民共和國土地管理法（2019年修訂版）》第54條規定“下列建設用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：（一）國家機關用地和軍事用地；（二）城市基礎設施用地和公益事業用地；（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；（四）法律、行政法規規定的其他用地”。理論上公共停車設施是準公共物品，其建設用地應屬于“公益事業用地”之中。因此，為了簡化前期招投標時間，縮減經濟成本，建議政府或國有公司投資建設的公共停車設施項目用地，可以劃撥方式供地，按實際發生的征地及整治費用確定劃撥土地成本[4]，突破現有《劃撥用地目錄》束縛，這樣既能保障國有土地資源不流失，又能快速地完成供地程序、加速建設。

3.2 研究制定停車建設補貼標準，提升社會投資吸引力

重點分析珠三角城市和同體量城市的建設補貼標準，得到不同類別的停車設施建設補貼范圍，詳見表4。另外，重慶、長沙為了更精準地進行補貼，制定了分區差異化補貼政策，這對于佛山這種組團型城市具有十分重要的借鑒意義。

表4 各城市對公共停車場建設補貼（單位：元/車位）

根據佛山組團型城市特點，采用兩種方式確定分區。一是根據鎮（街道）樓面地價測算，樓面地價為土地總價與規劃建筑面積的比值，即為土地單價除以容積率，而規劃建筑面積等于土地面積乘以容積率，容積率等于地上建筑總面積與規劃用地面積的比值，經過計算可近似認為樓面地價與土地單價基本成正比[4]。二是根據停車缺口和需求劃分，即停車缺口大、需求大的區域，建設補貼標準相對較高。由此，綜合得到全市補貼分區如圖2所示，這也與佛山組團型城市特征是十分契合的。

圖2 停車建設補貼分區建議（左圖）及城市空間結構（右圖）

參考建筑工程成本，計算得到不同類別單個泊位平均建安成本：地上自走式8萬元，平面移動式/巷道堆垛式等6萬元，垂直升降式8萬元；地下自走式12萬元，平面移動式/巷道堆垛式/垂直循環式等12萬元。根據其他城市經驗，補貼金額一般為泊位建安成本的25%，計算得到一類區建設補貼標準，二、三類區按照25%的層級遞減，詳見表5。本次標準僅設定各類設施補貼標準的下限，為不同經濟實力的鎮街差異化補貼預留了靈活空間。

表5 佛山市公共停車設施建設補貼標準（單位：元/車位）

4 應用案例

文中所提到的重點建議已經在佛山實際工作中得到應用。2019年11月，南海區出臺《關于加強佛山市南海區公共停車場建設管理工作的實施意見》中將用地性質突破、建設要求放寬、靈活供地方式和建設資金補貼寫入其中，如“鼓勵公共停車場與經鎮（街道）民政、市政等相關政府主管部門認定的公共配套服務設施等共同建設，其中公共停車場部分不計容”、“利用城市道路、城市廣場、公園綠地、防護綠地的地下空間和橋下空間建設公共停車場的，按劃撥方式供地”、“研究制定停車產業扶持和鼓勵性政策，各鎮（街道）可結合地價、建安成本等綜合情況，制定差異化建設補貼標準”[5]等條款。

根據上述政策，南海區大瀝鎮（一類區）鼓勵村居（社區）自主建設公共停車場，將每個車位補貼標準提高至3萬元，吸引較多社會資本參與到停車設施建設當中。據統計，自政策實施后半年內約有62宗設施建設意向報送，如按照政策實施前的規定審核只有7宗符合建設條件，而在政策實施后審核有45宗是符合條件的，提高約60%。在該政策指導下大瀝鎮工作取得扎實成效，為全市推動公共停車建設發展樹立了優質的樣板工程。

5 結 語

當前，停車難問題已經成為了民生熱點問題，關乎到市民生活、出行的各個層面。然而由于用地供給不足、建設成本過高、收益回報率低、周期長等不利因素，導致佛山在公共停車設施建設方面存在較大的困境。為解決上述困境，從土地供給、建設補貼兩個方面提出破題思路與建議，并在南海區得到實踐，能夠有效增加土地資源供給、吸引社會資本投資，為推動全市停車產業化發展奠定基礎。