黨內法規與國家法律基于“人民利益”的耦合

葛天博

(紹興文理學院 法律系，浙江 紹興 31200)

中國共產黨作為執政黨，為了純潔組織、加強黨內成員隊伍建設、提升執政能力，制定黨內規范是執政中國、引領中華民族發展的內在動力。黨內體系化規范是否可以被定性為法規，不是一個值得有所爭論的對象。只有在強調法的國家屬性背景下，黨內規范體系的“法規”定性才有可討論的意義。從個體角色來講，每一位黨員都是國家公民，遵循國家法律是作為一個公民的憲法義務；從組織角色而言，按照現行《憲法》第82條規定：所有黨派、社會組織都應當在憲法規定的范圍內開展活動。黨內規范對黨外不具有拘束性，僅對黨員具有強制性。因此，黨員違反黨內義務性規范應當接受黨內給予的責任懲戒。然而，由于中國共產黨是執政黨，在黨員同時觸犯黨內規范與國家法律的前提下，有無必要規定黨內規范與國家法律的先后適用順序，以及在規范作為同一個前提的理解視域中，黨內規范與國家法律在實踐中是否存在彼此代償性折扣，或者進一步講，黨內規范與國家法律在國家法治的圖景中，二者辯證關系的定位，不僅突出了黨內規范在推進法治國家建設進程中的價值，而且拓展了推動法治體系持續建設發展的力量合成。因此，黨內規范與國家法律有無法治合意，以及如何促進二者相輔相成，是作為法治體系內兩種規范淵源必須澄清的視域。

一、人民性：黨規與國法的根本屬性

黨內法規是從嚴管黨、依規治黨、強化黨建的主要依據，反映了全黨意義下“黨的意志”。在中國特色社會主義國家制度體系、司法體系、權力體系、法治體系、政治體系，治理體系綜合一體的格局中，國家治理、社會管理、公共治理、基層治理構成了現代治理體系的興起發展融合，國家意志作為法律實施動力的規范主義無法滿足現實社會秩序的建構需求。“一種與公共治理相適應的回應型法開始取而代之，國家——控制法范式正在成為過去時。”[1]國家權力正逐步從國家層面向基層社會發生轉移，使得現代意義上的法律規范體系突破了國家作為制定規范主體產生的界限。國家規范體系不斷地被各種組織內部規范體系豐富，并將國家規范無法調整的社會關系通過組織內部的規范體系實現了自身自覺的規制。如在社會生活中處處閃現的“軟法”，與國家法律相比，社會法“不僅存在于人類長久的沒有國家存在的歷史時期，同時也存在于有國家存在，即國家社會并存的人類社會歷史階段”[2]。在社會法的體系中，各種組織內部的規范不僅對內部成員行為起到了拘束作用，而且通過內部成員自覺遵循，將組織內部規范的拘束作用輻射至與其存在社會關系的其他群體成員身上。

黨內法規的目標是讓每位遵守黨內法規的黨員和組織自覺成為人民利益的代表者。就此而言，人民性是“黨內法規”的根本屬性。《中國共產黨黨內法規制定條例》第3條規定向各界闡明了何為黨內法規，就其屬性界定而言，學界對此看法各有不同。持軟法學說的學者認為：“‘法’只要發揮著規范作用，不論其是否具有國家法的效力結構亦或是否由國家強制力保證實施。”[3]這種觀念主要認為“法”是指各種社會規范的總稱，并非專指國家法律。基于“黨內法規與國家法律法定的五種體系的組成部分，共同組成社會主義法治體系這一整體”[4]，持自成一體學說的學者認為黨內法規與國家法律、軟法均存有差別，應當自成一個體系。無論是“軟法說”還是“自成一體說”，都未能準確揭露黨內法規的本質屬性，以及這一根本屬性源于黨的屬性。

依規治黨的根本目的在于維護人民群眾根本利益，這恰恰反映了黨內法規內在的人民性。黨內法規的人民性表現在兩個方面：其一，從黨內法規設定的目的來說。《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》指出，“人民立場是黨的根本政治立場，人民群眾是黨的力量源泉”。崔言鵬認為，“黨內法規是為了實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益，黨內法規的建立是以人民為本，為人民而立”[5]；其二，從黨的自身屬性來說。《憲法》總綱第1條第2款規定“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。根據黨的基本屬性及其政治要求，黨的意志與人民意志在根本上具有一致性[6]。在黨內法規的一系列條文語義之中皆體現著強烈的人民性。譬如，《黨章》總綱中指出：“黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。黨在任何時候都把群眾利益放在第一位，同群眾同甘共苦，保持最密切的聯系，不允許任何黨員脫離群眾，凌駕于群眾之上。”

黨內法規與國家法律調整對象在代表制度的意義上具有一致性。黨內法規調整的關系僅僅指向黨的各級組織以及黨員之間的關系，然而，中國共產黨是中國特色社會主義制度的領導者和建設者，黨內法規既是保證黨執政能力的規范系統，也是推動人民群眾遵守國家憲法法律的保證。離開了黨內法規的嚴格拘束，那么，執政意義上的黨就會矮化為一般意義上的社會組織。“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。”[7]離開了國家法律調整社會關系的基本功能，黨內法規因其特別的規范原則而將失去存在的主體性基礎。因此，在黨作為執政黨與人民群眾之間的連帶關系層面，“黨內法規與國家法律相輔相成，具有相互促進、相互保障的互動作用”[8]。黨內法規與國家法律共同點在于都強調了“制度”的作用，強調實現制度管事、制度管權和制度管人的目標和理念[9]。即黨員來自人民群眾這一不可改變的事實，決定了二者的“價值取向存在一致性、規范對象具有相融性、功能發揮具有互補性、文化倡導具有層級性、制度建設具有銜接性”[10]等五個方面架構了以人民性為中核的共相。

黨員是人民群眾中的普通一員，反映人民群眾意志的國家法律也反映了全體黨員的意志，即國家法律的人民性也寓于全體黨員自組織制定的規范之中。人民性在國體和政體共同的根本屬性中耦合了黨內法規與國家法律的全部內涵。在我國國體(人民民主專政)以及政體(人民代表大會制度)的雙重“人民性”格局中，黨領導廣大人民群眾制定的國家法律集中反映了全體人民的意志，而黨內法規則將全體人民的意志集中通過國家法律轉化為政治道德約束；國家法律與黨內法規相比，國家法律是由享有立法權的立法機關依照法定程序制定、修改并頒布的，并且規定了國家制度和社會制度，以及公民基本權利和義務，是人民根本意志的反映[11]。我國的基本政治制度是人民代表大會制度，全國人民代表大會代表人民行使國家權力。制定各種國家法律是全國人民代表大會履行人民賦予的權力責任，經由全國人民代表大會制定的法律，是人民意志的反映。在我國，國家法律的人民性蘊藏于立法主體、立法程序與立法意圖之中。

二、義務性：黨員與人民的規范責任

黨員履行黨內規范的義務是作為組織成員的道德責任，同時作為國家公民，遵守國家法律則是黨員作為國民的倫理責任。法律權利的人設意志賦予義務強制價值，而以自覺信仰組織內部規范作為前提條件的準入機制使得組織內部規范具有組織的強制性。盡管以國家意志作為后盾的強制與以自愿接受作為承諾的強制具有來源上的不同，但是二者在強制兌現之前都表現出對規范的責任。這一責任的當然性與合理性熔鑄了責任的合法性，并在道德上生成應盡意義上的自我義務設定，規范的價值和意義也就在于此。

黨內法規的義務性不是因為賦予其“法規”才具有義務性，而是因為黨內法規具有調整功能使得其具有義務性。黨內法規的主要功能體現在規制黨組織的工作、活動和黨員行為。“法作為社會控制、規范手段，主要通過義務性規范來實現自己試圖達到的目的”[12]。離開了義務性規范的支持，法的權利承諾無異于空文。在一般的規范意義下，凡是具有調整社會關系以成文的或者不成文為存在形式的規則、規章、制度，都具有“法”的義務性。黨員行為包括履行黨員義務，行使黨員權利，從而貫徹落實黨內法規。實際上，行使黨員權利也是黨員以及各級黨組織履行黨內法規義務的基本要求。基于規范性義務的應當性，黨員義務以保障黨員權利不受侵犯、黨內選舉充分體現選舉人的意志等作為依據，體現出黨內法規具有的“黨員權利本位”特征[13]。“設定黨員義務是為了更好地實現黨員權利”[14]，因此，“履行黨員義務是其全部活動的最終目的和價值追求，其享有的黨員權利僅僅是作為為了更好履行義務而擁有的手段、方法”[15]。義務的基礎性與享受權利的前提性反映了“黨員義務本位”的特征，“黨內法規關系所具有的責任性和職責性反映出黨員義務的本位屬性”[16]，通過權利義務在規范文本結構中的先后順序，可以看出規范對待被調整對象的責任立場。《黨章》分別于第3條規定了黨員應盡的8項義務，第4條規定了黨員享有的8項權利；黨員如果不履行黨員義務、執行黨的規定、積極完成黨所分配的任務，甚至作出違法亂紀行徑都會受到相應的懲罰，這些義務性規定詳見第9、40、41、4條的內容。

黨員的雙重義務源于黨的性質和宗旨，而黨的執政責任決定了黨規嚴于國法，黨員義務嚴于公民憲法義務。黨員義務高于普通公民法律義務、超越人民政治義務的終極價值是全心全意為人民服務，為人民服務則是黨員遵守黨內法規和國家法律的義務共性。我國現行《憲法》第33條規定：凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。在享有權利的同時也必須履行相應的義務。所謂公民義務，主要是指主體以相對受動的作為或不作為的方式保障權利主體獲得利益的一種手段[17]。平等享受權利是每位公民的法律福利，履行義務是每位公民享受權利的法律承諾，而非政治承諾。在公民義務、法律義務、道德義務的義務體系中，法律義務這一概念所表達的意蘊更多強調的是“在公共生活之中，公民作為國家成員必須履行的職責”[18]。盡管“黨員是一個政治概念，公民是一個法律概念”[15]，然而，在黨員是人民群眾中的優秀分子與國家的一切權力屬于全體人民的邏輯結構中，“黨內法規上的‘人’與國家法上的‘人’仍存在差異”。與此同時，不可忽視的是黨員也是公民。黨員的第一身份一定是公民。公民通過長期考核后方可入黨，實現了由“公民義務到公民義務、黨員義務雙重義務的轉變”[19]。

作為黨員的源泉，盡管人民不具有黨內法規意義上的組織內義務，但是，黨的執政地位與執政正當性源于人民的政治自覺。人民源于公民，人民的法律義務表現為國家法律責任的自覺遵守。因此，人民應當為自己的政治自覺承擔一定限度的政治責任，主要表現為兩個方面：一方面，人民中的任何人都應該為成為這個群體中的優秀分子而努力；另一方面，人民中的任何人都應該支持本群體中優秀分子為了本群體利益的實踐。人民的政治自覺在其本質上體現為憲法權利，國家在主體意義上的存在和為所有個體提供的權利保障，就要求掌握國家權力的人民應為執政黨提供必要的支持。這一支持盡管沒有明確的法律規范授權，而《憲法》作為黨領導人民制定頒布實施的國家根本大法，這一客觀事實為人民應為黨內法規和國家法律發揮功能履行具有義務性的責任錨定了邏輯稟賦。

對于黨員來講，黨內法規義務高于國家法律義務；對于人民來講，政治道德義務高于國家法律義務，而履行國家法律義務則是黨員和人民的共時性義務。黨內法規調整的對象是各級黨組織、黨組織與黨員、黨員與黨員領導干部、黨員與黨員之間的黨性關系，而非法律關系。從執政的政治道德來講，“黨員與人民的黨內法規設立目的之一便是阻止黨員以任何形式謀求超越法律和政策的權利和特權”[20]。黨內法規的立規意圖與目的非常明確，即通過以黨內法規的規范拘束以強化黨員履行為人民服務的政治義務。黨內法規的政治義務、政治道德責任的組織化強制一定程度上為進一步確認、擴展和保障全體公民權利起到了促進作用。全體公民遵守國家法律的全部性和整體性，是公民身份向人民身份轉變，繼而向黨員身份轉化的前提。從公民轉向人民，國家法律調整和調整的法律義務轉向法律義務與道德義務的統一，從人民轉化為黨員，則把法律義務、道德義務與政治義務統一為執政義務。在人民民主專政的政治體制下，人民中的每個個體都應當把維護黨的執政統治作為自己最高的道德義務。

三、法定性：黨紀與法律的效力共識

黨內法規與國家法律的法定性雖然來源不同，但是，二者的價值與價值目標都指向了“人民民主專政”這一利益共同體的憲法主張。規范的功能源于規范自身具有的約束性、強制性和正當性，并由此聚合為規范的法定性。此處法定性的“法”，既包含國家法的意蘊，也包括自然法的稟賦。對于組織內部而言，其組織規范的法定性源于組織成員成為組織成員之前對于組織內部規范的認同，這種認同不具有以國家暴力機關作為后盾的強制力。然而，由于組織的凝聚是以信仰為基礎而鑄就的自治性結構，組織內部規范基于個體的自愿而形成承諾性懲戒，即以愿意接受組織內部規范的懲戒作為自己加入組織、忠誠組織、履行組織分配義務的義務，并構成了自然法意義上的法定性。與組織規范的法定性不同，國家法律的法定性體現為憲法法律針對一般意義上社會行為的調整。國家法律的法定性都以權利義務關系及其內容的具體化為表現形態，其法定性的“法”的正當性以國家意志作為最高原則，立法主體的絕對代表性、立法程序的民主性與立法意圖的全民性支撐了源于國家主權的法定性。盡管在法的實施過程中，法律解釋可能突破了既有的“法”的國家性，然而由于法律解釋主體是國家權力的執行人，因此，這一解釋仍然體現了國家法律的法定性。

黨的紀律對于黨內組織與成員而言，是一種建立在自愿服從基礎上的硬性約束。中國共產黨作為現行《憲法》規定的執政黨，為調整黨員、各級黨組織制定的行為準則而涵蓋了國家生活和社會生活的全要素。黨內法規的內容豐滿，表現形式多樣。從紀律的總類來看，黨的紀律體系可分為“政治紀律、組織紀律、人事紀律、群眾紀律、道德紀律、軍事紀律等十一類”[21]。此處所言的紀律是黨為調整黨員之間的黨內關系而制定的具體的規范條文，其主要是指“中國共產黨為其成員制定的必須遵守的規章、條文”[22]。《黨章》第40條明確規定黨的紀律的內容主要包括政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律。“黨的紀律是黨內規矩。黨規黨紀嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要規范遵守國家法律，而且要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己”[23]。不僅《黨章》第41、42、43以及44條規定了違法黨紀所應承擔的后果，而且法律中也對因領導權行使不當而產生的違法行徑規定了相應的責任[24]。黨員對黨和國家負擔的雙重責任，如《中國共產黨紀律處分條例》第四章以專章形式“對違法犯罪黨員的紀律處分”作出了明確的規范性懲罰，從而把黨內法規的法定性與國家法律的法定性通過黨內紀律鏈接在一起，形成了黨內法規與國家法律在法定性上的嚙合。

黨內法規具有“法”的基本特征，一方面，黨內法規反映了中國共產黨絕大多數黨員乃至全黨的意志和利益，而全黨的意志和利益是“絕大多數甚至是全體人民的意志和利益”[25]的集中反映，這與國家法律反映了全體人民的意志和利益殊途同歸；另一方面，黨內法規制定的主體與權限有著嚴格的程序限定，《中國共產黨黨內法規制定條例》規定：“中央黨內法規按其內容一般由中央紀律檢查委員會、中央各部門起草，綜合性黨內法規由中央辦公廳協調中央紀律檢查委員會、中央有關部門起草或者成立專門起草小組起草。”[26]層次分明、權限清晰地制定了黨內法規的主體，其程序性顯而易見，法定性孕育其中。

黨內法規的法定性從其與國家法律的銜接也能得以體現。黨內法規雖然沒有類似國家法律實施過程中嚴格完整的立法、執法、司法體制機制，但是，黨內法規的自我監督、上下監督與黨外的民主監督、輿論監督保障了黨內法規實現的可及性與現實性。黨內法規的法定性主要變現為黨內紀律規范，“法律規范與紀律規范互相促進，紀律規范從法律規范獲得規范權威與支持性資源”[27]。實際上，黨內法規的法定性亦可從其余國家法律協調的進路演繹而得，“黨內法規與國家法的協調至少包括基本精神的融通、基本制度的銜接、避免和消除沖突三個層面”[28]，上述三個層面集中指向法定性。沒有法定的基本精神、基本制度、化解沖突的具體規范，黨內法規與國家法律之間無法促成和諧機制。而“基于事前控制、構建銜接機制、加強聯系與溝通以及事后排除四方面形成的協調新路徑”[29]也是以法定性的既存為要件的協調路徑。“黨內法規向國家法律的合理轉化，不僅可以避免二者之間的不協調、不一致，更有利于實現黨內法治與國家法治的在技術設計上的有機銜接”[30]，恰好可以理解為合理轉化的前提條件是黨內法規與國家法律之間在法定性方面達成了效力共識。

現行《憲法》關于堅持中國共產黨的領導與中國特色社會主義的本質特征是堅持中國共產黨的領導，都為黨內法規的法定性貫穿了了國家根本大法的效力原則，而國家根本大法是國家法律法定性的根本原則，所以，依憲執政格局中黨內法規與國家法律擁有共同的法定性。黨內法規的法定性是法理意義上的效力淵源，而國家法律的法定性是意志意義上的效力源泉。然而，這絲毫不影響國家法律與黨內法規在《憲法》視野下共同調整黨員權利義務與人民權利義務的聚焦，支持聚焦的光源則是二者為了人民共同利益形成的法定性。

黨內法規與國家法律在人民性、義務性與法定性三個維度上面，與現行法律體系構成了“以人民發展為中心”的共相，從根本上解決了黨內法規與國家法律在規范淵源、效力位階、管轄原則、調整范圍、規范實施與實現等基本理論上存在的價值沖突，由此為黨內法規和國家法律之間的銜接錨定了內部穩定性，并同時對外部環境因素的變化而可能產生的規范性扭曲具有掣肘功能。在中國特色社會國家制度體系、司法體系、權力體系、法治體系、政治體系，治理體系綜合一體的格局中，國家治理、社會管理、公共治理、基層治理構成現代治理體系融合發展的興起，提出了黨內法規與國家法律如何“雙輪”推動法治建設的時代之問。黨規與國法的耦合，既是豐富社會主義制度體系的歷史性任務，也是檢驗國家戰略與地方實施、中央與地方體制機制協調互動、國家法治全面展開與地方法治競爭的定性、定量相結合的最貼近真相的手段。

四、結語

“人民利益”既是衡量黨內法規和國家法制建設質量的共同量器，也是統一二者效力共向的根本依據，同時還是推動二者共同維護中國特色社會主義法治國家和諧發展的力量源泉。黨內法規與國家法律基于“人民利益”的耦合，一方面，體現了黨內法規是加強黨的建設的根本規范，另一方面，彰顯了中國共產黨領導下依法執政、依法治國與中國特色社會主義制度基于最廣大人民根本利益的初心。無論是黨內法規建設，還是法治國家建設，其出發點與歸宿點都是為了人民的利益。