第三方機構參與預算績效管理路徑優化研究*

○陜西百諾財務科技有限公司 張 丹 ○商洛學院經濟管理學院 周小婷

一、預算績效管理概述

2003年十六屆三中全會首次提出要探索建立預算績效評價體系，鼓勵各地區積極試點積累寶貴經驗。十七屆二中、五中全會進一步強調逐步推行政府績效管理和行政問責制度，完善政府績效評估制度。2011年財政部印發《關于推進預算績效管理的指導意見》，提出要逐步建立“預算編制有目標，預算執行有監控，預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用”的預算績效管理機制。2012年在《預算績效管理工作規劃(2012—2015年)》的通知中首次強調，第三方機構可以在接受財政或預算部門委托的情況下獨立開展績效管理評價。2014年全國人大審議通過《關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》，通過法律形式強調了績效管理的重要性，進一步增強預算的完整性、科學性和透明度，要求在預算編制環節注重績效，在預算執行過程中加強監督績效和評價績效，充分運用績效評價結果。2018年中共中央、國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》，預算績效管理作為一種全方位的預算績效管理格局、全過程的預算績效管理鏈條、全覆蓋的預算績效管理體系，要求各單位、各部門要加快建成全面預算績效管理體系。2020年10月，隨著新《預算法》的頒布實施，也標志著預算績效管理正式拉開法制化序幕。

我國第三方機構參與預算績效管理是21世紀初才開始發展起來的。因此，相關的理論依據和實踐經驗相對較為欠缺和薄弱。理論依據方面，劉金鹿[1]、蒲曉娟[2]、艾少彬[3]分別從高校、事務所、財政部門三個角度針對第三方參與預算績效管理存在的困境與對策進行分析探討，認為高校的參與更偏重“理論”層面，事務所的參與更偏重“實務”層面，單一主體各有短板。實踐經驗方面，浙江省、湖北省、西藏自治區、青島市、金昌市等各地紛紛結合本省市(自治區)實際，出臺并發布第三方機構參與預算績效管理實施細則。財政部于2021年初，下發《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》，從總體要求、主要內容、配套措施三個方面作了強調說明。由于該項工作起步不久，目前對預算部門或單位作為委托方選擇使用第三方機構以及開展必要的管理監督缺乏統一要求，特別是委托第三方機構評價自身績效的做法亟待規范。因此，本文基于已有專家學者的觀點，結合財政部及各省市規定，基于“高校+事務所”模式對第三方參與預算績效管理優化路徑進行探究，并提出合理化對策建議。

二、第三方機構參與預算績效管理的重要意義

預算績效管理是貫徹落實黨的十九大和十九屆四中全會精神的必然要求，是深化財稅改革和優化財政資源配置效率的重要舉措，是建立現代財政制度的重要內容。近年來，社會咨詢機構、會計師事務所、資產評估機構等中介機構以及以科研院所、高校等事業單位為代表的第三方機構通過規范管理、有效引導，已廣泛參與到預算績效管理的多個環節和領域，執業水平不斷得到提升，獨立性和可信度進一步增強，在推動預算績效管理發展中增效明顯，發揮了重要的作用。第三方機構參與預算績效管理是全面實施預算績效管理的重要舉措，是推動和加強預算管理、提高財政資金使用效益的有效手段。

(一)預算績效管理提升政府公信力

加強預算績效管理，科學合理配置資源，一定程度上促進政府提升政務工作的公開性和透明性。通過“查問題、提意見、改措施、促優化”等方式，鼓勵第三方參與并形成專家意見，適度公開評價結果，接受社會公眾及有關部門監督，從被動應付評價檢查轉變為主動推進評價結果應用，不斷提高資金使用效益。只有把財政資金用好、管好，發揮財政資金的使用效益，才能逐步強化政府為公眾服務的觀念，強化對公共資源使用結果的關注，使政府行為變得更加務實、有效，提高政府的決策、管理和服務水平，加快轉變政府職能，從而提升政府公信力，充分發揮行政事業單位在公共服務能力方面的積極作用[4]。

(二)預算績效管理更加科學、民主

加強預算績效管理有利于推進財政科學化、民主化管理。經過十幾年實踐發展，部門預算、國庫集中收付、政府采購等領域改革已經成效顯著，充分說明財政管理科學化、民主化水平在不斷提高。將績效理念融入預算管理各個環節，實現預算編制、執行、監督、績效評價的有機統一，可以有效改善預算執行效率、提高預算執行科學問效、增強預算結果透明化。

通過引入第三方機構，創新績效管理機制，實施科學民主決策，全員參與，集思廣益采納社會公眾建議，發揮“智囊團”作用，從而對預算績效進行科學化、精細化、民主化管理。

(三)預算績效管理評價更加客觀、公正

預算績效管理作為政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。推進預算績效管理建設，構建分行業、分領域、分層級的預算績效管理評價指標體系，可以提高資金使用效益，實現財政資金分配的科學性和規范性，增強預算績效評價的客觀性和公正性。通過第三方機構的參與，一定意義上打破了政府“既當裁判員，又當運動員”的局面[5]，符合黨中央關于加強財會監督和全面實施績效管理的內在要求，從而促進第三方機構從事預算績效管理業務的持續發展，加強績效評價的科學性、公正性和可信度。

三、第三方機構參與預算績效管理存在的問題

(一)第三方機構參與預算績效管理的機制不健全

一是對第三方機構的準入門檻沒有統一標準。按照政策理解，只要符合文件的要求，預算單位支付一定的薪酬費用，第三方機構就可參與進來，這樣多多少少還是會受預算單位的人為干預，而且由于各機構工作水平良莠不齊，也會大大降低預算績效管理評價效果。二是評價制度體系有待完善。目前只是財政部站在宏觀大局把控，下發指導意見，個別地區結合實際制定相關管理辦法，第三方機構參與預算績效管理工作的質量具體考核制度尚未健全，預算單位對第三方機構的績效管理工作不能精準評價，這樣既不利于預算績效管理統一評價口徑，導致各地區、各單位執行標準五花八門，也不利于其他地區、其他單位有效借鑒先進經驗。三是對績效評價沒有一定的規章約束。由于該項工作起步晚，相關工作要求及行業標準不夠明確，對各評價機構職責、評價程序、監督管理以及法律責任等方面沒有一整套約束規定，以致個別機構、個別人員在執行預算績效管理中的主觀隨意性較大，給預算單位造成一定的潛在風險。

(二)第三方機構參與預算績效管理的專業能力不足

黨的十九大不僅僅對預算績效管理提出了新要求，同時對高素質、高技能的預算人才也提出了更高要求。新時代背景下預算績效管理工作需要一大批“有技能、懂預算、善融合、會智能、守自律”的高級人才。由于缺乏對第三方機構及其工作人員從事預算績效評價業務開展必要的培訓和指導，相應的人才培養計劃、培養標準和培養體系尚未完善，從事預算績效評價的工作人員理論知識和業務能力各不相同。結合文獻整理以及實際調研分析，目前各單一第三方機構主體參與預算績效管理，不同程度上都存在局限。以高校為代表的學術機構，常常承接省市重大課題項目，在研究相關制度、理論方面較為細致和深入，理論性強，但缺乏個例參考，操作性和靈活性有待提升。以會計師事務所為代表的中介機構，工作實踐經驗較為豐富，但對個別理論觀點理解不清楚、學習不到位。各機構的預算人員在參與預算績效管理時，也是僅憑個人工作經驗進行處理，難免會側重點有所不同，使得預算績效管理內容不全面、口徑不一致。

(三)第三方機構參與預算績效管理獲取的數據、資料的完整性不足

隨著大數據、智能化、移動互聯、云計算、物聯網、區塊鏈等數字新技術的蓬勃興起，對預算績效管理也帶來了新要求和新挑戰。一方面，大多數預算單位的信息化建設較為薄弱，智能化、信息化的手段應用不深入、效果不明顯。表現在預算數據的收集、反饋及評價都靠現場座談、調研、面對面訪問等形式完成，數據的處理仍以人工處理為主，及時性和準確性受到制約，數據的完整性、客觀性、可比性有所降低，這都會使得預算績效評價結果大打折扣；另一方面，內部網絡信息系統、網頁訪問登陸系統、風險安全防范系統等有待完善，使得預算環節、預算監管、預算評價等模塊的信息傳遞受外部因素影響較大，不利于下期預算數據的參考，同時安全性也存在隱患。

四、優化第三方機構參與預算績效管理的對策建議

(一)健全完善相關制度體系

首先，要對第三方機構的準入門檻制定統一的標準。擇優而進、擇優而用，保證行業隊伍的高效性和嚴格性。只有制定統一、嚴格的標準，才能使第三方機構不斷提升自己職業能力和水平，提升預算績效管理評價效果；其次，完善預算績效管理評價體系。在現有制度、政策的基礎上，積極修訂績效評價方案，不斷優化、細化預算評價指標，從而為第三方機構的參與提供更多、更可靠的工作指引[6]；最后，要通過立法形式，劃分清楚預算單位和第三方機構的責任、權限，以法律化、規范化、制度化的途徑減少人為主觀干預和外部客觀因素的干擾，保證預算績效管理評價的精準性、客觀性和科學性。

(二)促進各個機構融合參與

鑒于各第三方機構獨立參與各有短板，因此，有必要探索建立多主體參與預算績效管理評價機制。由于預算績效管理涉及部門多、內容全、專業強、時間緊，各機構應加強聯系，相互學習、融合參與、揚長避短、優勢互補。通過舉辦一系列的座談培訓會、業務指導交流會，學習先進制度規則、相互交流經驗，提升專業技能知識。高校可以去會計師事務所參觀日常實務處理流程，彌補缺乏實務經驗的不足，會計師事務所可以參與高校預算管理課題研究，豐富自身相關理論儲備，達到各方揚長避短、優勢互補，并最終形成“1+1>2”共贏局面，從而共同推動第三方機構參與預算績效管理穩步發展。

(三)重視高級人才的培養和聘用

預算人員作為預算績效管理隊伍中的主力軍，在加強績效管理過程中起著重要的作用。一是預算人員要不斷加強對《預算法》、《會計法》、《經濟法》等相關專業法規制度的學習，提升自己的業務處理能力。新《預算法》的頒布實施，預算人員更不能放松自己對專業知識的學習；二是預算人員要培養業財融合意識。不僅僅是成為一個預算人員，而且要懂得將業務與預算進行有機融合，從而更加精準地把控每個交易事項中潛在的風險問題，并及時給出解決途徑和優化策略；三是預算人員要借助智能財務發展優勢，熟練掌握人工智能在預算績效管理領域中的應用，高效、科學、精確地對數據信息進行篩選、審核、整合和分析，避免人為干預和人為失誤，提高預算數據信息質量要求；四是預算人員要樹立廉潔自律職業道德思想。在遵守國家法律規章的前提下，加強黨風廉政建設，實行“優勝劣汰”的能動機制，壯大一支“有技能、懂預算、善融合、會智能、守自律”的預算管理人員隊伍。

(四)加強數據信息共享建設

實現預算績效管理智能化、推動信息化建設不僅可以提高預算績效管理效率、強化管理，而且是提升資金使用效益的有效手段，是將預算程序與管理制度有效銜接的重要契機。首先，通過建立智能化、共享化預算績效管理信息系統，從資金集中管理、資金集中核算、預算集中管控等方面高效采集、匯總、分析和處理數據，通過設置目標編制管理、日?？冃Ч芾怼⒅攸c績效管理三大環節，實現納入預算管理的項目預算績效目標全覆蓋[7]；其次，項目申報、跟蹤監控、績效評價和結果應用等模塊要環環相扣，項目申報模塊直接關系到下一階段的跟蹤監控和績效評價模塊，形成良性循環，使事前、事中、事后的績效管理環節都得以體現，預算單位和第三方機構均可通過預算績效管理軟件查閱相關資料，為下一年預算安排提供參考[8]；最后，通過信息化建設，績效管理模塊實時提取預算編制部門編碼、項目編碼等基礎數據，實現實時互通，大大減少預算單位錄入人員的工作量。同時，通過對預算績效目標狀態的識別，做到無預算績效目標和預算績效目標審核未通過項目不能列入預算，實現預算編制和預算績效管理一體化。