新冠疫情下中國參與全球公共衛生治理的政策研究

吳太行 汲立立

（中共四川省委黨校 四川成都 610071）

傳染性疾病的爆發和擴散構成影響全人類健康的重大公共衛生事件，成為霸權國家破壞國際關系民主化的借口，美國對抗疫充滿政治私利的應對措施加速全球公共衛生治理機制的失序和失范。全球公共衛生治理是全球治理的重要組成部分，因此，國際公共衛生合作政策如何繞開全球治理的“安全困境”，如何避免走入零和博弈的現實主義政治陷阱，是當下國際社會亟待解決的難題。要推動全球公共衛生治理重回正常化軌道，解決非傳統安全赤字，離不開“中國之治”。

一、全球公共衛生治理面臨新冠疫情的嚴峻挑戰

在全球化背景下，以新冠肺炎為代表的重大傳染性疾病的蔓延，不僅造成直接的人員傷亡和經濟損失，更造成疫情重災區的醫療衛生體系滿負荷運行，瀕臨崩潰邊緣。從疾病控制管理角度看，傳染病不同于普通疾病，具有明顯的“外部性”特征。落實在防控措施上，控制傳染源、切斷傳播途徑、保護易感人群的三原則，已是當今各國醫療科學界的共識。由于霸權大國出于政治私利，片面強調各國政府對傳染病防控措施存在認知差異。最終，以美國為首的霸權國和以非洲、東南亞、拉美地區為代表的部分欠發達國家，各自采取本土化的疫情防控政策和措施，缺乏統一行動?？陀^上導致各國防控政策協調面臨現實困境，不利于形成整體化的聯防聯控措施，難以控制疫情。

（一）各國國內政治經濟發展水平未能直接反映疫情防控成效

從以美國為代表的發達國家的防疫政策來看，特朗普政府在國內片面強調自下而上的“弱政府”防疫模式，在國際上力促疫情政治化，造成美國國內公共衛生危機至今未能得到有效控制，國內疫情進程顯著影響了美國對外政策。

第一，特朗普執政時期，美國抗疫政策具有明顯的消極特征。2021年1月拜登就任美國總統后，美國防疫政策逐步轉向積極，作出重返世衛組織的決定[1]，但短期內難以扭轉疫情嚴峻態勢，美國國內的嚴重人道主義危機更難以化解。由于美國防疫政策缺乏科學性與連續性，一方面，聯邦政府直接干擾了美國各地方政府的防疫措施，讓美國淪為全球疫情中人口感染率和傷亡最嚴重的國家，成為全球防疫鏈條上的短板和反面教材。另一方面，疫情久拖不決也在客觀上為新冠病毒變異提供了人為條件，加劇了全球疫情的嚴重化和復雜化。

第二，作為世界霸權大國，美國一度宣布中止與世衛組織的合作，間接上架空了現有的公共衛生國際合作框架。美國公開拒絕世衛組織專家入境開展新冠病毒溯源科研調查、凍結向世衛組織繳納會費等行為，限制了世衛組織發揮技術指導作用，導致公共衛生治理合作機制的空洞化和碎片化。在非傳統安全上，美國不負責任的“退群”舉動，對各國的國家安全和國際安全構成嚴重的威脅。

（二）區域政治經濟發展水平直接制約疫情防控成效

從亞非拉欠發達國家的防疫政策來看，由于難以平衡防疫和經濟發展的關系，落實切實有效的防控措施仍缺乏經濟動機。以非洲地區為例，截至2021年5月14日，非洲新冠確診病例已達到466萬，非洲醫療資源先天稟賦不足疊加疫情影響，已出現較大的醫療援助缺口。聯合國非洲經濟委員會（ECA）數據顯示，因新冠疫情影響，非洲大陸結束了25年的經濟增長，自2020年開始整體陷入經濟衰退；東非共同體是唯一實現經濟正增長的區域經濟體，但增長率也低于1%[2]。

因此，新冠疫情不僅是一個公共衛生事件，亦是當今國際關系中的合作機制問題。一年多來，全球感染新冠人口數量的遞增趨勢和疫情擴大化的整體態勢并未得到有效遏制，以世界衛生組織（WHO）為代表的公共衛生合作機制難以發揮政策協調和技術指導的功能，全球公共衛生治理面臨嚴重挑戰。

二、中國參與全球公共衛生治理的理論內涵

在自由主義國際關系理論的范式下，相互依賴的國際關系行為體通過國際合作解決國際公共產品供給不足的現實困境，國際機制的存在促進霸權與合作形成共生關系，而不能互相取代。成功的大國必須支持和維持某種非對稱合作。在新冠疫情這一非傳統安全問題上，同樣需要開展國際間的合作。由于每個國家都受惠于傳染病的成功控制，反之每個國家也會面臨傳染病失控的威脅。公共衛生危機在任何一個國家的“外溢”，都會直接影響合作機制的有效性，因此，全球公共衛生治理離不開中國的有效參與。中國也在理論和實踐上，為解決疫情提供了成功案例，形成示范效應。

（一）加強疫情防控國際合作是構建人類命運共同體的重要內涵

在理論內涵上，人類命運共同體強調疫情防控國際合作的普遍聯系特征。自2017年10月18日習近平總書記在中共十九大上提出推動構建人類命運共同體這一概念以來，中國在對外關系上以致力中外合作，彰顯中國擔當，引領世界進步為己任。十九大報告進一步明確指出，中國始終做世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者。其中，安全上不僅應對傳統安全威脅，更要統籌應對以傳染病跨境傳播為代表的非傳統安全威脅。致力建設普遍安全的世界，是人類命運共同體的重要內容之一。這在理論層面上，闡釋了中國必須參與疫情防控國際合作、推動健全全球公共衛生治理機制的內在邏輯。

（二）加強疫情防控國際合作是構建人類命運共同體的重要形式

在政策實踐上，人類命運共同體強調疫情防控國際合作的特殊規律特征。轉化在行動層面上，習近平總書記在二十國集團領導人應對新冠肺炎特別峰會上強調：“當前，疫情正在全球蔓延，國際社會最需要的是堅定信心、齊心協力、團結應對，攜手贏得這場人類同重大傳染性疾病的斗爭。中方秉持人類命運共同體理念，愿向其他國家提供力所能及的援助，為世界經濟穩定作出貢獻?！盵3]由此看出，構建人類命運共同體這一中國理念、中國方案既是對單邊主義、冷戰思維、強權政治的回應，也契合了國際社會求和平、謀發展、促合作、要進步的迫切愿望和不懈追求。以“中國之治”破解當下新冠疫情肆虐這一非傳統安全問題、恢復世衛組織在公共衛生治理政策協調上的重要作用，推動國際關系健康發展，提出了不同于霸權國家參與全球公共衛生治理的新理念、新思路、新模式。

三、中國參與全球公共衛生治理的政策實踐

在持續至今的全球公共衛生危機中，中國是世界上最早實現國內疫情控制，唯一實現經濟正增長的主要經濟體。分析中國參與全球公共衛生治理的政策實踐，具有重要的理論意義和現實意義。

（一）大國關系重構是實現全球公共衛生治理成效的重要推動因素

在此次公共衛生事件中，中美日等大國對于合作的態度較為微妙，大國關系出現進一步調整重構的趨勢。

第一，“以鄰為壑”的現實主義政策取向，勢必不利于疫情的防控，全球公共衛生治理期待穩定的大國關系。以中美關系為例，美國特朗普政府采取將公共衛生問題政治化的手段，不斷破壞中美關系。當下繼任的拜登政府面臨如何修復中美關系，攜手開展大國防疫合作的現實問題。早在2020年在1月30日，時任美國總統特朗普在新版美墨加自貿協定簽約儀式上透露稱，美國正與中國密切合作對抗新冠疫情。不過，在2月3日外交部例行記者會上，中方表示美國迄今未向中方提供任何實質性幫助，卻采取撤離使館領館人員、切斷商業航班、限制中國人入境等超出衛生防疫范疇的措施。直到2月7日，中美兩國高層通話后，美國才表態將撥款1億美元支持中國防疫，并協助向中國捐贈物資[4]。美國參與防疫援助及合作，更多是從自身相對收益的角度考慮。2020年1月至7月，美國單方面宣布關閉部分領事機構的行徑，也客觀上說明美方企圖在經貿合作和人員交流上推動與中國“脫鉤”，在全球產業鏈中減少對中國市場的依賴。實際上，特朗普執政時期，中美雙方未像此前攜手反恐般開展積極、真誠的公共衛生合作。隨著全球疫情的常態化和嚴峻化，拜登政府下中美推動大國間合作是實現全球公共衛生治理的重要一環，中國一貫以開放包容的心態，反對將疫情防控這一科學問題政治化。因此，在中美關系“辭舊迎新”之后，中美兩個大國有必要進一步開展政策協調，創新合作機制，這完全取決于拜登政府對合作的認知。2021年5月20日，瑞士《蘇黎世報》采訪美國外交家基辛格，他認為（美方）和中國對抗沒有贏家，拜登將打一場永遠不會獲勝的仗。正如基辛格所言，美方固守冷戰思維搞政治對抗不符合美國、中國乃至世界的利益。作為世界排名前兩位的經濟體，大國合作的缺位使公共衛生事件政治化，導致全球公共衛生治理機制的碎片化。中國在不斷釋放友好合作信號的同時，也力促美方的合作態度認知轉向，以盡早實現抗疫上的大國合作，推動全球公共衛生危機的解決。

第二，“山川異域，風月同天”，周邊關系的協調發展有利于區域內公共衛生危機的解決。公共衛生危機爆發至今一年多來，與中美關系的舉步維艱相比，中日作為亞太區域大國，同時也是全球第二和第三大經濟體，兩國不僅在防疫互助上亮點頻現，更在官方外交和民間外交層面上實現了全面轉圜，攜手推動多邊合作機制建設。從防疫合作到經濟合作，中日兩國在區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）等高水平經濟機制建設上，開展了富有成效的合作，為亞太區域經濟走出疫情陰影，發揮了大國主導作用。

面對共同的疫情威脅，國際社會有必要攜手合作共同應對。從公共衛生角度看，人類歷史上與病毒的共存是常態，人類不可能消滅所有病毒，延伸到社會科學領域，跨境傳染病防控像木桶一樣，防控效果取決于短板。而隨著全球化的日益深入，人口、商品跨境流動不可避免，傳統防控模式愈發低效，各國不僅在國內層面需要聯防聯控機制，在國際層面也需要建立健全聯防聯控機制。要推動全球公共衛生治理，大國首先責無旁貸。只有秉承人類命運共同體理念，拋棄零和思維，避免讓公共衛生問題成為政治博弈的工具；只有在疫情下持續保持大國關系的穩定健康發展，開展切實有效的合作，才能保證全球公共衛生治理成效。

（二）公共衛生治理機制是疫情防控政策協調的重要平臺

新冠疫情爆發以來，雖然各國政府對疫情的反應能力存在社會動員效率的差異，但經過一年多的艱難探索和反復試錯，各國逐漸摸索出適合本國國情的公共衛生治理模式，主要表現為自上而下的“強政府”的剛性治理模式和自下而上的“弱政府”的柔性治理模式。在疫情的常態化趨勢下，各國必須平衡防疫和經濟發展的長期關系，離開經濟發展的防疫措施難以持久。因此，在疫情風險具有“時空流動性”的困境下，長期開展公共衛生高水平合作、恢復國際貿易和人員交流的正常化是實現經濟復蘇的前提條件和重要保障。各國不同防疫模式面臨著政策協調的現實困難，需要由協調主權國家公共衛生政策的多邊合作機制來破解，實現疫情風險的可控性。

第一，發揮好世衛組織（WHO）的政策協調作用，避免霸權國家干擾防疫合作。面對美國的霸權政治挑釁，世界衛生組織作為成員國最多的公共衛生治理機制，仍然是開展新冠疫情科研技術攻關和國際公共衛生政策協調的重要平臺。例如，在新冠爆發之初，中國立刻向世衛組織提供病例信息、病毒基因序列等醫學數據，為疫苗、藥品等國際公共產品的研發和供給，提供全力支持，始終配合世衛組織的衛生專家團隊入境開展病毒溯源等科研工作，彰顯了大國責任和擔當。與此相左，美國卻拒絕世衛專家入境開展溯源等工作，目前已有多國學者發現在2019年年中甚至更早，美日歐等多地的生活廢水、醫院病例生物樣本中就有新冠病毒存在的證據，疫情最早出現時間迄今未能明確，防疫問題的本質是科學問題；同時，美國出于對本國疫苗、藥品等防疫公共產品獲取商業利益的考量，客觀上反對共享公共衛生產品的知識產權，無助于疫情的整體防控。自由主義國際關系理論認為，國家之間首先基于共同利益，不斷進行政策調整，適應對方偏好才能實現國際合作。在公共衛生危機中，盡早防控疫情、避免疫情次生危害是各國超越意識形態的共同利益，只有利用好世衛組織這一有效合作平臺，推動疫情信息的共享，明確新冠疫苗、藥品、防疫物資等國際公共產品的非競爭性和非排他性，糾正霸權大國利用公共衛生危機獲取經濟政治收益的政策取向，才能通過公共衛生治理機制實現全球疫情的有效控制。

第二，發揮好世衛組織（WHO）的政策協調作用，避免出現公共衛生安全困境。全球化進程帶來的不僅是生產、資本、人口在全球的流通，也包括醫療衛生問題的全球化。以往某一個體存在的問題，在全球化的影響下都有可能演變成全球社會的整體問題。八十年代后廣泛擴散的艾滋病疫情、埃博拉疫情等“老問題”和當下新冠疫情的“新問題”都顯現出，傳染病的“時空流動性”需要國際社會的共同協作。在疫情面前，沒有一個國家能獨善其身，每一個國家基于相對收益的政治考量而忽視別國的衛生安全，都會導致安全困境的出現，并隨著疫情的惡化而不斷升級，最終波及自身國家衛生安全的實現。因此，就防控傳染病而言，國際合作機制不可或缺，需要在政策層面入手，建立包括公共衛生和防止傳染病傳播的協商協調制度，加強不同國家之間疾控部門、衛生管理部門的官方交流、加強醫療科研人員之間的學術交流，推動建立疫苗、藥品和醫療器械等防疫公共產品的知識產權共享機制等具體的合作政策。通過世衛組織現有的公共衛生合作框架，能夠充分調動各國的衛生要素稟賦，實現優勢互補，將對全人類構成威脅的傳染病危害降到最低。

此外，由于經濟社會發展水平差異，非洲、拉美、南亞等欠發達地區一直面臨醫療資源短缺的問題，傳統傳染病尚未得到有效解決的同時，新冠疫情的疊加效應讓其成為全球防疫的薄弱環節。有必要在世界衛生組織的政策協調下，繼續開展專項醫療對外援助，形成長效援助機制。例如，自2020年年初以來，中國多次向埃塞俄比亞、伊朗等國派遣醫療專家團隊，進行人道主義救助。2020年年中，中國自主研發的新冠疫苗實現量產后，對塞爾維亞、巴西等國家提供疫苗援助，并通過世衛組織“藥品專利池”等共享機制，直接進行知識產權的共享和轉讓，開放相關科研成果[5]。截至2021年5月，中國累計出口30億劑次新冠疫苗，對150多個國家和13個國際組織提供抗疫援助，向24個有緊急需求的國家派出26個醫療專家組；中非建立41個對口醫院合作機制，援建非洲疾控中心總部大樓項目；中國全面落實二十國集團“暫緩最貧困國家債務償付倡議”，總額超過13億美元，是落實緩債金額最大的國家；在對外直接經濟援助上，中國已向疫情嚴重的發展中國家援助20億美元，更承諾在未來三年繼續提供30億美元的援助來支持抗疫和恢復經濟發展[6]。以上這些舉措都有助于避免因疫情引發人道主義災難，基于擴大公共產品供給角度幫助欠發達國家和地區避開歐美的知識產權壁壘，實現疫苗、藥品等防疫物資的可及性和可負擔性，推動公共衛生危機的盡早解決，并開創性提出對疫情嚴重的發展中國家提供長效援助機制，攜手推進后疫情時代的區域經濟復蘇。因此，“為國家擔當、對世界盡責”[7]是處于百年變局與世紀疫情下，中國外交的新貢獻和新詮釋。

四、結語

疫情常態化在未來相當長的時間內，或將持續影響國際秩序的演進。在冷戰思維和強權政治帶來的“逆全球化”趨勢影響大國關系健康發展，增大傳統安全風險的國際局勢下，是借疫情政治走向對抗，還是團結抗疫重啟合作，實踐路徑的不確定性考驗中國推動全球公共衛生治理的政治智慧。只有秉承人類命運共同體理念，充分發揮現有國際合作機制、主導政策創新，才能推動全球公共衛生治理的有效實現。