環境行政的倫理探析
——在公共行政正義框架下

龔建偉

（蘇州科技大學 江蘇蘇州 215009）

環境保護由于其特殊性，向來是政府干預的重點領域。為了應對各種環境問題，政府必然會采取各種行政手段以達到環境治理的目的，這便是環境行政的內涵。對環境行政整體進行倫理分析與解讀，有助于更深入地了解環境行政本身，也可以促進環境行政自身的完善，以確保環境行政能夠更加有效地為人民服務。

一、環境行政的特點

自1982年城鄉建設環境保護部組建以來，中國的環境行政已經有序發展了三十多個年頭。當然，在1982年之前也有一系列的環境保護措施、文件和立法工作，但是1982年城鄉建設環境保護部內的環境保護局被設立仍然是一個標志性事件。在這之后，環境保護部門地位逐漸提高，環保工作也越來越受到重視。

與其他行政行為相比，環境行政有一定的特殊性。從目的論維度考慮，環境行政的直接目的是對自然生態環境進行保護，而非其他行政行為那樣對社會關系進行調節。自然的生態環境和人類之間固然是不可分離的，但是環境行政也絕不是完全僅僅為了人類生存考慮。譬如對一些珍稀的瀕危物種進行保護這種行政行為，本身自然有非人類中心主義的成分在內。換言之，環境行政的目的包含了一定的非屬人成分，即動物權利等多方面的內容，這些內容可以被視為環境正義的一部分。總體而言，環境公共政策必然會蘊含被大部分人所接受并且認為是正當的環境正義原理[1]，這是環境行政的應然要求。當然，廣義來看，環境行政所保護的利益也仍然是公共利益的一部分，這是行政權力的公共屬性所要求的[2]。

環境行政相比傳統行政執法的另一個特殊性是實際操作層面上的。環境行政的具體操作要求相比傳統行政而言更加靈活，這主要是因為環境保護工作的特殊性。環境行政對執法人員的主觀能動性有更高要求，手段也應該更具有綜合性，從而能夠多元化地應對各式各樣的環境問題[3]。這很好理解，譬如對企業排污量進行衡量這種事情對人員素質的要求顯然較其他行政行為更高，難度也更大。

二、環境行政的倫理視閾

（一）公共行政的道德化要求

固然，環境保護有非人類社會的成分，但是這一部分仍然應被認為是公共利益的一種。當代環境主義大都處于人類中心主義和非人類中心主義之間，人類進行環境保護也是出于多方面的利益考慮——物質上實用亦或者精神與情感的滿足[4]，而這些利益都可以歸于公共利益。因此，公共事務毫無疑問應當將環境保護包括在內，而環境行政自然也是大公共行政的一部分[5]。

既然我們明晰了環境行政的公共行政屬性，自然也應當思考公共行政的道德化要求。自19世紀韋伯和威爾遜等人開創了公共行政技術化的道路以來，科層制下的公共行政便開始了對工具理性的追求[6]。在這種進路下，“道德化”本身是被公共行政所忽視的方面。自20世紀30年代以來，對這種傳統公共行政模式的挑戰開始出現，價值理性的追求也重新被擺上臺面。如果公共行政僅需考慮工具理性，則其最終指向目標自然不可避免會受到質疑。對價值理性進行一定程度的反思是公共行政的先決條件，更是其工具理性實現時的必要制約。

事實上，如果考慮到公共行政的目標，也就是公共利益，那么其道德性理應是不言自明的。我們知道，行政產生的目的是尋求對人與人的關系進行調節，那么如何對待公共利益這一問題，實質上就可以化為如何對待人的問題。既然如此，對行政本身提出道德要求也是我們的應有之義。無論是行政本身、行政人員的素質亦或者行政的目的，都應當實現充分的道德化以確保人作為道德存在物的價值能夠在各個方面均得到張揚[7]。

（二）公共行政正義：環境行政的前提與實現路徑

由此，我們可以引入公共行政正義來作為對環境行政進行倫理審視的框架。公共行政正義是一個交叉學科的概念，它與公共行政學和倫理學兩個學科有關，且更加側重倫理學，因為公共行政正義所強調的正義仍然是倫理學角度的[8]。這一概念中的公共行政也包括了多個維度，分別是制度、活動和活動的執行主體。具體到環境行政上，則分別是環境行政制度、環境行政具體活動和活動執行者。社會制度下有許多價值，而首要的一個便是正義。不正義的制度不能夠被效率等任何理由辯護，人基于正義也有一種天然的不可侵犯性[9]。因此，環境行政制度本身的正義性是一個首要的前提，即行政權力得到普遍認同[10]。

根據如今興起的新公共行政理論，政府應當力圖提高人民的滿意程度，以為人民服務為宗旨和目標[11]，這也是環境行政的前提。從何處出發對生態環境進行保護？不同的環境主義主張對此給出了不同的答案，但是大多數都會認同一點，就是所推行的環境保護政策應當被多數人所認可，這從兩個層面來看都是必然性的要求。一方面來說，現代國家的道德取向本就包括了應當服從人民的意志[12]，而這恰恰是環境保護政策制定的基礎。而另一方面來說，不為多數人所認可的環境保護政策本也難以執行。這個“多數人的認可”不光是從社會大眾的層面考慮，同時也包括了行政執法人員的角度。只有大群體和小群體均對環境政策保持肯定的態度，環境行政才能夠有力地推行。

“多數人的認可”在實際中的主要體現方式是公眾參與，它被貫穿在所有的環境公共決策之中[13]。如果將公眾參與的視野放得更加廣闊，我們可以發現其同時具有前提和路徑兩個屬性。作為前提的公眾參與奠定了環境行政的根基，是公共行政權力的合法性體現；而作為路徑的公眾參與提供了環境行政權力順利行使的渠道，確保了公共行政權力的有效性。

作為路徑的公眾的參與有多種形式，可以是個體的，也可以是組織性的。具體到操作層面上，針對非法環境污染行為向行政部門進行舉報、發起環境公益訴訟、對環境立法與政策提出建議亦或者單純地積極配合行政執法等均是公眾參與的方式。但是我們應當注意到其中可能出現的一些問題，譬如出于個人利益和認知錯誤等原因，對環境公共決策做出具有偏向性的參與；抑或者出于各種主客觀原因而放棄參與等。針對這些問題，合理的行政解決方案可以是利益組織化，組織而非個體來行使主動公眾參與權能夠充分彌補上文所述種種不足[13]。合理合規的利益組織可以確保公眾參與時信息提供的簡潔與準確，也可以讓公眾可以“搭便車”，從而更有參與環境公共決策的欲望。公共行政正義的應然要求不僅僅是提供參與的可能，更應當注重廣泛參與的最終實現，即達成形式與實質的統一。

環境行政的實踐組成中同樣有一個因素受到公共行政正義框架的制約，那就是環境行政執法人員。執法人員對環境公共政策的認同之必要在上文已經有所闡述，但是同時還應當考慮其責任問題。早在兩千多年前，柏拉圖就已經于其著作《理想國》中指出了“盡力履行公務”這一城邦正義原則；孔子也提出了“為人謀而不忠乎”的道德標準，根據這一原則公務人員自然應當忠于他所服務的人民。然而環境行政權力的所有者不可避免會擁有一定程度的私人性，環境行政執法的過程中也涉嫌許多復雜的利益問題，因此這種私人性極有可能導致環境行政的異化，從而與公共行政正義的應然要求發生沖突[14]。所以，公共行政正義的價值體現為對環境行政過程中私人性的制約，以確保其實現路徑的不偏不倚。

（三）作為環境行政目的公共行政正義：基于利益權衡角度

公共行政的目的是公共利益的實現，但這并不意味著單純公共利益的“最大化”[15]。因為公共利益最大化的過程中極有可能會導致個體或者群體利益的受損，而且“最大化”是否能夠達到，是否真實也都是值得懷疑的地方。環境行政中同樣滲透著這些問題，尤其體現在對個體的制約乃至懲戒上。本節將著重于討論環境行政和公共利益的權衡問題。

環境行政的過程中懲戒對象主要是對生態環境做出破壞的人，作出懲戒的目的也分為兩個方面，分別是警示作用和補償修復環境所需經費。為了實現公共行政的目的，環境行政的懲處就必須更加合理，以確保目的的實現。過輕的懲處力度很有可能變為變相的“排污權”購買[3]，且懲處金額根本無法補足環境修復的資金缺口，公共利益的保障自然也蕩然無存。從另一個角度上來看，環境行政懲罰本身也應當受到監督，建立起對此的獎懲機制[16]，以確保環境行政充分服務于公共利益。當然，在這里需要明晰一個概念——究竟何為公共利益？這同樣是環境行政需要考量的。行政過程中可能伴隨的“公共利益”概念擴張固然存在必要，但可能也會產生一些需要反思的問題。對此概念的界定，是環境行政目的制定時的一個先決條件，因為當我們確定我們的目的是“善”的時候，我們必須要對“善”概念作出界定，才能確保目的本身合乎“善”的要求。

環境行政同時也包括對個體權益的限縮，譬如禁止大排量汽車出售，不可避免會對社會中一些人造成影響。但如果這種限縮能夠顯然地促進公眾利益，那么其就應當是被肯定的。如果不對環境污染行為進行任何制約，則人的生命健康權幾乎必然受到相當程度的侵害，更不用提其他權利了。至于這種限制的程度，就需要以公共行政正義為標準衡量：有多少人的利益因此受損？是否有可替代的對象？他們能否承擔利益的損失？有多少人因此受益？這些受損者是否因此受益？考慮到生態環境問題的特殊性，我們可以斷言幾乎每個人都能夠因此受益，問題無非是利益可能受到的損害，這是最值得斟酌的。我們固然可能無法確定一個十分精確的利益權衡之點，但是我們仍然應當努力判斷環境行政本身是否合乎正義之要求；應然與實然之間固然存在差距，但是價值理性的追求則始終都不應被放棄。以人民為主體，充分保證最廣大人民的利益，是環境行政的應有之義。

三、社會善的實現

公眾參與是環境行政的正義前提，環境行政又必然歸于公眾利益的實現，最終形成“來自人民，為了人民”的閉環。過去，由于環境行政的特殊性，公眾參與程度較許多行政行為而言為弱，且環境行政的公眾利益實現遠不如社會保障之類那么明顯，因此環境行政時有受到質疑。

正如前文所述，從范式上來看，環境行政和其他公共行政的范式具有同一性，這一點毫無疑問。然而環境行政所指向的究竟是什么？如果不能確定環境行政的目的指向，則不可避免會陷入“為了誰的環境行政”這種窘境。環境行政的目的是保護生態環境，公共行政正義的目的論維度則要求實現公共利益，前者必然指向后者，兩者之間的紐帶則是社會之善。

我們應當意識到確保公眾參與本身就是社會善的一部分，通過理念更新、制度供給、制度保障等手段確保環境治理的公共性也很有必要[17]。公眾參與有利于確保環境行政體制自身的合理性與合法性，更可以協助促進環境行政人員的素質。從美德倫理學的角度考慮，我們現代人需要具有社會性質的美德[18]；而公眾對環境行政的參與有助于整體的生態意識養成，這正是當代社會所需要的被稱之為“生態公民”的美德。美德的可教性是古希臘以來就在討論的問題，環境行政在這里起到“教導德性知識養成”的作用。美德的養成顯然是社會之善，無論是狹義的人類社會還是廣義的生物與環境共同構成的社會。至于從目的角度考慮的話，環境行政本身的正義導向十分顯而易見，也無需多加贅述。只是需要指出一個核心要點，就是人應當意識到當下人類所面臨環境問題的嚴重性，無論人類中心亦或者非人類中心主義都應當承認環境權作為全人類應有權利的價值。綜上，環境行政的實質正義必然是社會之善，即社會整體環境權的充分保證。

當然在最后還是要指出一點，我們應當承認，環境保護所促成的“生態公民”這一美德能否納入傳統的美德倫理學中仍然是有疑問的。但如果考慮到這一美德確實能夠作為傳統規范倫理的補充，則其美德性質還是可以藉由這一角度得到確證。由此，在公共行政正義這一框架下，環境行政的形式正義最終被反饋為社會性的美德，即社會之善，而實質正義的終點也毫無疑問是社會之善。形式正義與實質正義被統一為社會善的實現，這既是環境行政的最高目標，也是價值所在。

四、結語

就整體上來看，公共行政正義應當滲透入環境行政的各個階段，方能使得環境行政更加有效合理，確保環境行政更好地服務于廣大人民，而非僅僅止步于環境指標的改善。我們不應忘記，環境行政正是為了達到可持續發展的目的，從而導向社會善的最終達成。