從遼寧省農村宅基地土地使用現狀探討宅基地管理制度的設計和完善

李彥輝

(遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032)

農村宅基地制度是我國的土地制度中極為重要的組成部分，宅基地事關農民切身利益，是農民安身立命的根本，對我國經濟社會穩定健康持續發展具有重要意義。但由于各種原因，在土地利用年度變更的工作中，一直沒有對農村宅基地的單獨調查統計數據，涉及到農村宅基地的相關數據需要在“農村居民點”、“村莊用地”等統計欄目中去查找和分析。

2013年，遼寧省在大力推進“一區一帶”土地管理制度改革的工作過程中，組織了全省農村宅基地利用現狀調查工作，2017年，當時的遼寧省國土資源廳和省土地整理中心開展了全省農村宅基地土地使用現狀調查工作，形成了《遼寧省農村宅基地土地使用標準研究報告》，總體上形成了關于遼寧省農村宅基地土地使用比較全面、完整、準確的各項基礎數據。

一、遼寧省農村宅基地土地使用現狀分析

1.宅基地布局規劃凌亂無序

遼寧省的農村宅基地，大多是農民在小農經濟的基礎上，按照自家耕種自足和生活方便而自發形式的零散的居民點，因為延續的是傳統農業耕作和經營方式，必然要求和造成較小的生產生活、耕作勞動半徑，因此，農民的居民點大多是依田建造，家家戶戶各自為政，缺乏統一有效的布局和規劃，從而導致農村宅基地零散無序的現狀。

隨著近年來有計劃的撤村并屯和城鄉建設用地增減掛鉤政策的實施，部分地理位置偏遠、人口數量較少的村落進行了合并或是并入鄰近中心村，局部狀況有所改善，但由于缺乏統一的布局規劃，農民建房時考慮的主要是方便生活、利用生產，部分農民在村外甚至基本農田上建房，導致農村宅基地總體上無序、凌亂的格局還是沒有根本改觀。不僅造成了土地粗放利用，土地資源浪費嚴重，而且不利于耕地保護和農村的持續發展。

2.宅基地閑置情況普遍存在

根據遼寧省農村宅基地土地使用現狀調查顯示，宅基地閑置的最主要形式是造成的長年閑置，其次是外出打工造成的季節性閑置。

造成“一戶多宅”的主要原因有以下幾個方面，一是家庭繼承原因。按照我們國家的法律，盡管農村的宅基地不能夠進行繼承，但是建造在宅基地上的房屋作為財產是可以繼承的，村集體在具體的管理過程中，由于傳統習慣和法律意識不強，絕大多數的繼承房屋對宅基地沒有進行相應處理，從而造成了很多農村地區的農戶存在“一戶多宅”的實際情況。二是農宅建新卻不拆舊原因。很多農戶隨著生活條件的提高，出于改善居住條件的愿望，重新建設了新的住宅，但對以前的老舊住宅卻沒有進行拆除，這也在客觀上形成了大量的“一戶多宅”。三是實際成為住宅的其他農業用房。在農村地區由于調整產業結構，產生了大量的看護用房，盡管各地規定了相應的看護用房建設和用地標準，但在實際建設中，很多農戶的看護用房都存在提高建房標準、超過占地規模的現象，實際上看護用房居住條件和居住功能完善齊全，和住宅基本一樣。

3.宅基地使用標準不盡合理

遼寧省的農村住宅大多是單層平房的建筑類型，居住模式按照傳統習慣和生活方式都是一家一戶獨立的院落，宅基地超標占地的現象非常普遍。根據2017年的抽樣調查，按照遼寧省農村宅基地占地面積每戶最大400平方米的使用規定，每戶超過標準的幅度在130%以上。

造成這種情況的主要原因有四個方面：一是原有的宅基地占地標準已經無法滿足當前農民改善居住條件和進行日常生產生活的實際需要；二是許多農村地區的宅基地批準時間較早，當時的管理體系較為寬松批準面積較大，雖然超出遼寧省現行規定標準，但由于歷史原因無法進行核減和清退；三是很多農戶有在自家的住宅前的院落種植農作物的傳統習慣，按照宗地劃分以圍墻實際圈占的現狀，那些被農戶的圍墻圈入自家庭院種植農作物的耕地，也屬于宅基地的占地面積；四是很多農村地區缺乏科學的規范和引導，農民在實際生產生活中通過對宅基地平面擴張的方式，自行增加宅基地占地面積，不合理的侵占造成了宅基地的超標。

4.宅基地流轉情況比較復雜

根據我國法律，對農村宅基地限制出租、轉讓、買賣，明確禁止城鎮居民到農村購買宅基地。隨著我國經濟社會快速發展，土地的資產價值越來越明顯。

上世紀90年代后，遼寧省集體建設用地在農村已經進行流轉并在農村的經濟生活中開始扮演重要角色，在土地流轉的過程中，宅基地的流轉占有相當的比例，主要包括出租、繼承、贈與、轉讓等形式。在遼寧省經濟發展較好的地區，尤其是靠近城區的鄉鎮，流轉的情況更加活躍，出租的形式主要是把宅基地租給非本地的務工人員；繼承的形式主要涉及集體經濟組織內部或各集體經濟組織之間的成員。

5.宅基地違規用地多有發生

遼寧省農村宅基地土地使用現狀調查顯示，很多農村地區的農戶受傳統觀念影響，法律意識淡薄，在沒有經過依法審批的情況下，就自行在承包的責任田和自留地上擅自建造房屋，通過違規的手段形成的宅基地在實際生活中存在不小的數量。

在地區分布上表現為，沈陽、大連、錦州、丹東、盤錦經濟發展較好和沿海的5個地區發生的情況較多，違規宅基地宗數占到全省總數量的76%，違規占用面積占到全省總數量的84%。

在時間跨度上，時間主要集中2009前，違規宅基地宗數占到全省總數量的81%，違規占用面積占到全省總數量的88%。

在近年來農村人口數量逐年有所減少的情況下，土地變更調查數據卻顯示出農村宅基地的面積逐年增加，違規建設宅基地也導致了寶貴的農村土地資源浪費現象較為嚴重。

二、不斷完善遼寧省農村宅基地管理制度的幾點建議

1.加強宅基地布局統籌規劃指導

在農村的宅基地管理上，多年來在統籌規劃、政策引導和數量控制方面的欠缺，絕大多數的農村地區沒有組織編制過“村莊布局及建設規劃”，房屋建造較為隨意，導致遼寧省較多的農村地區宅基地不合理的無序擴展。

一是要對農村宅基地加強用地規劃控制。市縣自然資源管理部門應會同相關部門，編制農村宅基地專項規劃，規劃的編制要充分考慮本地農村實際情況，充分征求當地村民意見，切實符合生產生活、地理氣候和風俗文化，體現布局、環境和人文特色。

二是對農村宅基地的布局和規模科學確定。當地的人民政府要根據土地利用總體規劃，結合城鎮規劃，對農村宅基地用地布局、用地規模嚴格管控，對農村居民點用地的保留、調整，農村基礎設施、生活生產用地需求進行統籌規劃，有序指導。

三是對農村宅基地的用地計劃加強管理。針對宅基地宗地的分散性和審批的不確定性，實行先使用、后核銷的管理辦法，縣市人民政府根據年度土地利用指標和實際需要，進行批準轉用并在年終統一上報核銷，有效解決農民建房的剛需和每戶每家單獨申請批準困難之間的矛盾。

2.落實宅基地建設節約用地理念

農村宅基地的土地利用效率低下主要表現為土地閑置、布局零亂、擴張無序等方面。要堅節約集約利用土地資源的理念，創新機制強化管理。

一是要對宅基地規模嚴格控制。既要保障農戶宅基地合理的用地需求，也要嚴格控制農村宅基地的用地規模和用地數量，統籌農村居民點和農村建設用地，有序利用空閑土地、閑置土地、未利用土地，研究制定進行舊宅改造、盤活挖潛的激勵措施和鼓勵政策。

二是要對農村居住點進行適度集中。按照“整治空心村、保護特色村、發展中心村”的原則，合理引導農村住戶合理的向中心村集中，條件具備的地區可以結合新農村建設，按照規劃、合理有效地整體推進農村中心村、小城鎮建設，引導農戶居住用房自愿集中。

三是要推進舊村落治理和改造。本著為農民維護合法權益和改善生活條件的原則，適度開展居民點整合，穩妥推進舊村落改造，積極進行空心村治理，在治理和改造的過程中涉及重新規劃宅基地，要統一標準和面積，涉及建設用地置換調整，要評估價格，嚴格限定范圍邊界。

3.嚴格宅基地用地推薦面積標準

遼寧省農村宅基地存在一戶多宅和宅基地面積超標現象，既有歷史遺留原因，也有農村宅基地制度不完善的因素，還要宅基地審批把關不嚴的問題，建議從以下幾方面完善制度、嚴格標準。

一是各地區根據本地區農村實際情況，制定相應的宅基地標準，嚴格執行“一戶一宅”的規定，對農村住戶新申請宅基地嚴格控制用地標準。

二是完善宅基地的取得方式和用地權益，宅基地分配嚴格執行面積法定的制度，嚴格控制分散單宗的宅基地，鼓勵農民通過集中公寓、住宅小區等形式改善居住條件。

三是規范取得宅基地的法定程序，明確申請條件、審批程序、辦理環節、受理時限，向社會公開并接受監督。

四是加強宅基地確權登記、證書發放和檔案管理，積極推進農村地籍調查，規范確權登記發證，明確權屬、摸清底數，對宅基地現狀登記造成建檔，做到變更及時、查詢便捷。

五是充分發揮村民自治組織的作用，在宅基地的管理中堅持“一監督、四公開”的原則，聽取群眾意見建議，接受群眾的監督，計劃用地和戶型用地指標公開，審批和法定程序公開，村民集體組織要建立完善宅基地取得程序、使用方式、退出機制、抵押審核等方面的管理制度。

4.建立宅基地使用有償退出制度

根據我國現行法律，宅基地使用權對應農民身份，是一種無償取得的土地財產權，但村民只能“一戶一宅”，并且宅基地的占地面積要符合省級政府的規定標準。如果一戶村民擁有兩處或兩處以上宅基地，或者一處宅基地但是占地面積超過了規定的標準，都與規定不相符合，也突破了關于宅基地產權的均衡狀況，必須要立足現狀，改革創新，創造條件，穩步推進宅基地使用有償退出制度。

一是要對農村農戶首次取得的宅基地繼續按照無償分配和按規定標準分配的方式。對于歷史遺留原因形成的一戶多宅問題，以及宅基地用地面積超過規定標準的情況，要探索實行有償使用制度，由所在的農村集體經濟組織建立相關制度，明確有償使用標準，有償使用收益的分配和使用方式、途徑。

二是積極探索多種形式實現宅基地的用益物權，擴大試點農民住房的產權抵押、擔保、轉讓，通過集體擔保、多戶聯保等形式，保障抵押權人權益，切實把宅基地的用益物權落到實處。

5.推進宅基地管理監督追責機制

對于宅基地的管理，多年來由于農民住宅建房的占地分散零亂、隨意無序、工期較短等特點，導致本身就薄弱的基層力量管理不到位、監督不及時、處置不得力的狀況一直是工作難點。要有效加強土地執法監督檢查，完善監察監管手段。

一是要落實動態監督巡查和嚴格追責制度。地方自然資源管理部門要加強動態管理和監督巡查，對農村宅基地違法違規的行為切實做到及時發現、及時報告、及時處置，落實責任部門和責任人，對管理不到位、處置不及時的責任部門和責任人要追究管理責任。

二是建立協同管理責任機制。要有政府主導構建多部門配合的聯動機制，齊抓共管、協同配合，形成執法監管合力，對涉及宅基地的違規違法占地行為及時遏制。

三是對宅基地違法違規用地和建設行為依法查處。對未經申請擅自建造住宅的違法行為，要嚴格執法，該拆除的限期拆除，限期恢復土地原狀；對違反批準標準超標占有土地建造住宅的宅基地，在依法查處后要按規定登記，對超標的部分可以探索實行有償使用的方式；對一戶兩宅的行為，要依法收回其中一處宅基地。

四是要及時研判和處置新情況、新問題。結合地區實際，通過制定措施、加強管理、抓好落實，認真研究符合本地情況的具體措施。加強調查研究，及時研判在宅基地監督管理過程中發現的苗頭性、傾向性問題，未雨綢繆、主動作為，及時制定針對性措施，下功夫處置解決，把對農村宅基地的管理工作落到實處。