國土空間規劃的土地利用分類方案研究

李爽

（遼寧省基礎測繪院，遼寧錦州 121000）

一直以來，我國的土地規劃長期處于各自為政的狀態，且規劃內容存在著矛盾，這種情況嚴重制約了我國社會經濟的發展。為了能更好地推進集約利用土地，保證經濟持續快速健康的發展，對國土空間規劃的土地利用分類方案進行研究是非常必要的。

一、國土空間規劃的基本構成

國土空間規劃的基本構成包括空間管控底線、制定主體功能區戰略、“三區三線”協同劃定、空間要素的有效植入。

1.空間管控底線

充分發揮國家和省級主體功能區在國土空間方面的戰略性、基礎性和約束性作用，按照不同區域的主體功能定位，進行科學的資源環境承載能力評價和國土開發適宜性評價，實行差異化的國土空間利用和開發（樊杰，2013）。

2.制定主體功能區戰略

按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的區域功能定位，優化國土空間開發格局，實施國土空間的分類管理政策。

3.“三區三線”協同劃定

在國家層面和省級層面，在保障國家生態安全、糧食安全、城鄉安全的基礎上劃定“三類空間”和“三條紅線”。在城市層面，進一步落實國家和省級主體功能區戰略，細分生態和農村“兩類空間”和生態保護和永久農村地區“兩條紅線”，在此基礎上準確劃定城鎮建成區及其邊界，從城鎮土地開發效率和城鎮建設安全的視角劃定城鎮剛性增長邊界和彈性增長邊界，為推進國家城鎮化戰略服務。

4.空間要素的有效植入

國土空間規劃說到底是空間要素的科學利用和規劃，包括政府轄區空間的有效或高效利用，也面臨更大范圍內水、交通、環境、社會和文化資源的分享使用。有效植入這些空間要素成為國土空間規劃的核心內容。

二、國土空間規劃土地利用分類存在的問題

1.土地分類體系各有不同

對于土地利用進行分類的目的在于提升對用地結構和規模的合理管控，根據土地性質來對城市用地進行詳細劃分。雖然城鄉規劃用地分類具有全覆蓋的屬性，但是農林、水域以及非建設用地基本上會被排除到總體規劃外，對于生態土地的保護缺乏足夠的重視，使得城市的發展呈現出無序性。另外，城鄉規劃土地按照空間層次來將城市和鄉鎮的建設用地設為同一類別，這必然會造成城市空間表達的協調和連接出現問題。

土地利用分類重視對農田和耕地的保護，重視對農林用地轉建筑用地的控制。所以，為了能夠在規劃過程中滿足耕地保護的目標，需要實現對農用土地更加細致的分類，根據土地的特點和用途來對其進行劃分。但對建設用地的分類則相對更加粗糙，從而導致土地利用規劃難以滿足實際用地需求，無法設計出科學合理的國土空間分布方案，進而造成頻繁調整的問題。

雖然最新土地利用分類體系為了適應社會發展進行了調整，并最大限度的與調查分析結果進行銜接，但因為自身的規劃體系存在局限性，導致土地利用分類無法做到無縫對接，從本質上看仍然分屬于兩個體系，從而形成了各自為政的局面，提升了國土空間規劃對接的難度。

2.統計方式差別較大且難以協調

城鄉規劃與土地管理有著不同的管控方式和目的性，所以存在著土地類型定義方面的差異，使得用地標準難以進行協調，這種差異主要體現在以下幾個方面：首先，是對建設用地統計口徑存在差異，例如在城鄉規劃中的建設用地不包括水庫水面，而在土地管理中的建設用地卻包含了水庫水面。其次，土地管理規劃中建設用地包括了農村居民點、采礦用地、獨立建設用地以及城市等。而城鄉規劃中的建設用地僅包括城市、鄉鎮及村莊這幾類。

3.規劃效率低

因為城鄉規劃和土地管理規劃有著不同的土地類型分類標準，所以在具體的工作中常常會發生同一地塊采用兩種地名的方式，從而導致其他部門進行土地批準時出現偏差，同時也為項目審批和土地調查等工作帶來極大的不便。因為國土空間規劃土地利用分類的內涵存在著差異，使得空間規劃編制常常出現內容重復的現象，同時也使得用地布局方面存在著一定的矛盾，導致國土空間規劃管控出現紊亂，大大增加了規劃管控的成本。

城鄉規劃中的建設用地是指規劃區域范圍中除去村鎮建設用地之外的建設用地，而土地管理規劃中的建設用地是指轄區內的國有建設用地，在進行編制和規劃的過程中，對于獨立建設用地和城鎮用地并沒有進行細致的分類，都將其定義為農村居民點用地，只要不違反城市規劃條例都可以進行城市建設。可見城鄉規劃和土地管理規劃之間存在較大差異性，這對國土空間規劃的管控造成了一定的困難。

三、國土空間規劃土地利用分類方案研究

1.土地管理規劃和城鄉規劃建設用地對接

（1）分類對接

土地管理規劃中的建設用地包括交通水利、城鄉建設以及其他用地這幾種類別，城鄉建設用地包含著一定的約束性指標。

城鄉規劃建設用地分為居民點建設用地、交通設施建設用地和公共區域設施用地以及采礦和特殊用地等等，這種分類方式主要是為了能夠對國土用地分類進行強化，實現類型的對接。

所以，對于國土空間規劃的土地利用分類應仍然采用建設用地二級分類的方式，從而有效的符合建設用地管控需求，并減少建設用地分類級別，實現六個建設用地的二級分類模式。

（2）規模對接

城鄉規劃土地分類中，建設用地不包含水庫水面，而在土地管理規劃中水庫水面屬于交通水利用地類別當中。這也是在土地管理規劃和城鄉規劃中的最大差別所在。

在土地管理規劃中，將水庫看作一種建設項目，為了實現建設用地的良好管控來將其納入到建設用地類別中是十分合理的。但是隨著社會經濟的發展，水庫無論是從功能上，還是在內涵上都不應被納入到建設用地中，如果將其作為建設用地來進行管理那么將會出現很多的弊端。

政府為了提升建設用地規模指標會將城鎮內道路歸納到交通用地，并將水庫水面定位成坑塘水面從而實現用地規模的平衡，這對規劃編制的科學性造成了嚴重的負面影響。所以，更適合將水庫水面作為水域來進行管理，納入到生態用地的范疇當中，這對于建設水利項目的積極性起到了激發的作用，同時也便于更好的解決農村的用水安全問題。

2.農林用地對接

我國的林地和耕地屬于不同的部門來管理，這些部門對于林地的界定方式存在一定的差別，導致用地管理界限并不足夠清晰，從而造成了國土空間規劃管理的混亂。

通常來看，農業種植結構無法進行精確預測和管控，所以在地區規劃土地利用分類時，對于農業用地的分類較為粗略，甚至不將其劃分為二級地的類別當中，僅采用農業用地來對其進行概括。

因為我國屬于農業生產結構，人口眾多，所以需要對耕地進行保護，將農業發展土地劃分為林地、草地、耕地以及其他農地，其中國土和林地部門之間的統計差異主要體現在園地上。園地同時具備了林地和耕地的特征，需要進行資金和勞動力的投入，并需要采取耕地的經營方式。所以國土規劃一般會將園地定義為可調整土地分類，無論是將其歸為哪一類都會造成規劃紊亂。

因而，應根據土地規劃用地分類的方式來進行農用地分類，對于國土和林業部門之間存在的差異應通過溝通的方式來解決，并且要通過共同調查的方式來實現數據上的統一，從而對保護和管理范圍進行明確。

四、結語

總而言之，國土空間規劃的土利用分類工作依然處于不斷發展的過程中，而為切實發揮出土地資源利用及管控實效價值，相關管理部門也應基于地區發展實情及需求，構建起完整的國土空間規劃的土利用分類管理機制，強化土地資源利用監管力度，堅決貫徹落實科學發展觀，切實提升土地資源規劃及管理水平。