推進遼寧省自然資源領域生態保護補償制度建設的思考

石立山 董仲宇 韓棚舉

（1.遼寧省交通建設管理有限責任公司，遼寧沈陽 110005；2.遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

我國生態保護補償機制最早于2005年黨的十六屆五中全會提出。黨的十八大以來，生態保護補償的功能定位和制度建設方向逐步明晰。2013年，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將生態補償制度建設納入全面深化改革重大事項。之后，中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》對生態保護補償制度建設提出了明確的要求。《關于健全生態保護補償機制的意見》首次從國家層面對建立生態保護補償機制作出了全面部署，提出了指導思想、補償原則、重點領域、職責分工、制度創新等20項任務，明確建立由發展改革委、財政部會同有關部門組成部際協調機制。從2016年至今，《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》等重要文件相繼出臺，從流域上下游橫向生態保護補償機制建設、市場多元化生態補償機制建設、自然資源資產保護補償可持續發展等多方面豐富生態保護補償機制內涵。

生態保護補償涉及面非常廣泛，包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等等。遼寧省在重點生態功能區轉移支付和跨市飲用水水源補償方面進行了一些探索與實踐。

一、遼寧省生態保護補償工作開展情況

1.跨市飲用水水源財政縱向補償

近年來，省財政通過積極爭取中央重點生態功能區轉移支付，加大省級財力投入等方式，進一步健全重要生態功能地區生態補償機制，對跨市水源保護區等地區給予了重點傾斜支持。

一是不斷完善中央重點生態功能區生態補償政策。2017年，根據國家最新政策和遼寧省主體功能區規劃要求，省財政廳、省發展改革委、原省環保廳反復研究，制定了《遼寧省中央重點生態功能區轉移支付資金管理辦法》，優化調整補助范圍，建立了對國家級和省級重點生態功能區所屬縣、國家級禁止開發區域、跨市飲用水水源保護區的生態補償機制。

二是不斷完善省財力性轉移支付資金分配政策。在縣級基本財力保障機制轉移支付政策方面，2017年省財政廳重新制發了《遼寧省縣級基本財力保障機制獎補資金管理辦法》，明確規定：對列入國家重點生態功能區的縣，加大補助力度，對列入省級重點生態功能區的縣，適當提高補助系數。跨市飲用水水源保護區相關縣均享受此項政策。在省級財政均衡性轉移支付政策方面，2018年，省財政廳修訂了《省財政均衡性轉移支付辦法》，明確規定：對國家級和省級重點生態功能區所屬縣按不同標準予以定額補助；對省委省政府確定的貧困縣和深度貧困縣按不同標準予以定額補助。

三是按照省政府意見，從2013年起實施了大伙房水源一級保護區退耕封育政策。省財政每年安排撫順、本溪兩市大伙房水源退耕補償資金，由兩市包干使用，直至土地二輪承包期結束。

2.跨市飲用水水源橫向生態補償

為解決和落實好大連地區省人大代表的建議，2011年1月，省政府辦公廳下發了《關于做好碧流河和英那河上游飲用水水源保護工作的通知》，規定：一是碧流河和英那河上游地區建設資金由省政府和大連市政府各承擔50%，運行費由由大連市和項目所在地政府各承擔50%；二是碧流河和英那河上游地區建設資金由省政府和大連市政府分別承擔30%和70%，運行費由由大連市和項目所在地政府分別承擔70%和30%。

此外，2002年-2018年，大連市與營口市還共同開展了碧流河上游地區水土保持，共同保護水源。據蓋州市水土保持局提供數據：碧流河上游水土保持治理三期共治理面積20.1萬畝，各方投入資金2335萬元，其中省補助885萬元，大連市投資1120萬元，營口市投資320萬元。大連市投資占比48%，對項目完成起到關鍵作用。

3.河流斷面水質污染橫向補償

在2008年《遼寧省跨行政區域河流出市斷面水質目標考核暫行辦法》基礎上，2017年，省政府出臺了《遼寧省河流斷面水質污染補償辦法》，于當年5月開始正式實施。新辦法采取21項指標全面考核水質、劣Ⅴ類斷面加罰、增加干支流斷面等措施，明確干支流79個斷面納入河流斷面水質污染補償范圍。進一步完善了入省斷面、入海斷面、重要支流河口斷面責任與補償關系，實現了補償責任的封閉循環；同時建立了“主動補償與不主動補償”區別對待的懲罰機制和省統籌資金“獎勵達標、獎勵改善”的激勵機制。

2018年7月，為了與新的補償制度相銜接，省財政廳會同原省環境保護廳聯合印發了《遼寧省河流斷面水質污染補償資金管理辦法》。該資金管理辦法的最大亮點是，市與市之間的直接補償資金不再經過省財政，而由上游超標市直接補償下游市，剩余資金全部由省統籌分配。

二、推進補償制度建設中存在的主要問題

近年來，遼寧省生態保護補償制度建設取得了階段性進展，但相關法律缺失、職責不清、管理分散等因素的影響，一定程度上影響了生態保護補償機制建設的步伐。

1.法律缺失

從對國家、地方及遼寧省的相關法律法規梳理情況來看，從國家到地方，包括遼寧省至今未對生態保護補償進行專門立法，相關法規及配套制度建設滯后，在誰來補、補給誰、怎么補、補多少等方面缺乏法律依據和剛性約束。特別是遼寧省的相關生態保護法律法規中，對生態保護補償制度建設立法緊緊停留于表面，沒有操作的具體辦法。

2.職責不清

按照國家機構改革的總體部署，在推進生態保護補償體制建設方面，依據中辦、國辦印發的國家發展改革委“三定”規定，國家發展改革委負責生態保護補償機制建設，負責“提出健全生態保護補償機制政策措施”。自然資源部負責生態保護補償制度建設，負責“牽頭建立生態保護補償制度”。沒有相關體制機制的保障，單靠自然資源部門牽頭從補償制度入手推進此項工作，缺乏權威性、統籌性和系統性。

3.管理分散

遼寧省生態保護補償還是按照森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等單項生態資源或獨立生態要素，由不同部門分別進行補償，存在分頭管理、分散補償問題。由于力量分散、缺乏統籌協調，容易出現顧此失彼、區域生態系統被割裂、有限的補償資金使用低效甚至浪費等問題。同時，管理分散導致難以對生態保護補償實施有效監督和績效評價。

4.方式單一

補償資金來源渠道和補償方式單一，補償資金主要依靠中央財政轉移支付、省級財政轉移支付及部門投入，引導性特點較為明顯，大部分地方政府用于生態保護補償的經費十分有限，且相對于生態保護的需求量，補償資金缺口較大，企事業單位投入、優惠貸款、社會捐贈等其他渠道缺失。除資金補助外，對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區、飛地經濟等補償方式在實踐中較少。

5.動力不足

主要體現在橫向補償方面，對于補償主體，由于行政體制上不相隸屬關系和工作上缺乏有效協調機制，地方政府之間對生態保護橫向補償有共識、缺行動。對于補償對象，生態保護地區多是發展滯后、財力緊張的地區，生態保護補償與其付出的發展機會成本、作出的生態保護貢獻不對等，容易挫傷當地政府和群眾的積極性，造成對生態保護地區發展的不公平性。對于市場化補償，由于自然資源產權權屬不明晰，生態產品價值核算標準缺失，生態產品交易價格體系和交易平臺不健全，客觀公正的市場化補償機制沒有真正建立。

三、推進遼寧省生態保護補償機制建設的措施及建議

1.加快生態保護補償法律體系建設

在法律層面，加快相關立法，明確生態保護補償的法律地位、法理依據、內涵范圍，在補償原則、補償責任、補償主體、補償對象、補償標準、補償方式、補償激勵、補償監管和權利義務等方面作出系統規定和剛性約束，為生態保護補償開展提供法治保障。

在制度層面，有針對性地分別制定省級和地方生態保護補償制度，逐步形成省級統籌、系統完備、科學規范、行之有效的生態保護補償制度體系。

在標準方面，以生態產品產出能力為基礎，根據不同區域、不同領域的特點，完善測算方法，分別制定補償標準，逐步形成標準體系。

2.進一步明晰部門工作職責

按照遼寧省政府辦公廳《關于健全生態保護補償機制的實施意見》）文件精神和新“三定”方案，建議充分發揮省發展改革委協調指導全省區域經濟發展和協作，組織擬訂區域經濟發展規劃及政策措施的職能優勢，統籌推進實施意見的具體落實，建立和完善遼寧省的生態保護補償體制機制，讓制度建設有章可循。其他部門分工協助，由省水利廳負責擬定水流領域生態保護補償機制的實施辦法；由省林草局負責擬定自然保護地、森林、草原、濕地及荒漠等領域自然資源生態保護補償機制的實施辦法；由省財政廳負責擬定財政轉移支付、補償資金監管及分配的實施辦法；由省自然資源廳負責擬定海洋、耕地、礦產等自然資源領域的生態保護補償機制實施辦法，并配合省發展改革委協調推進全省生態補償機制建設。

3.推進多元化補償機制建設

建議按照國家發展改革委等九部門《關于印發<建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃>的通知》要求，制定遼寧省推進市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃，實現全社會參與生態保護的積極性有效提升，受益者付費、保護者得到合理補償的政策環境初步形成，市場化、多元化生態保護補償水平明顯提升，生態保護補償市場體系進一步完善，生態保護者和受益者互動關系更加協調，成為生態優先、綠色發展的有力支撐的總體目標，進一步推進遼寧省生態補償機制建設。

4.建立統一的自然資源領域生態保護補償制度

建立統一集中的生態保護補償制度，統籌整合森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等基于自然資源要素的生態補償政策，由多頭分散補償向整合統一補償轉變，由單要素補償向生態功能區整體（或區域）補償轉變，逐步健全以政府購買公共生態產品服務的縱向補償機制、以自然資源資產有償使用為主的市場化補償機制及以不同地區政府間友好協商為基礎的橫向補償機制，使縱向補償體現國家意志，更權威和集中統一；使市場化和橫向補償更能體現生態產品價值和市場規則，更加有序規范。