征地補償制度的演變及思考

姚麗

(遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032)

土地是人類賴以生存的基礎，一直以來都受到人們的重視。隨著我國社會經濟的迅速發展以及城鎮化建設進程的不斷推進，建設用地需求也持續上升，征地是滿足這一需求最便捷的方式，因而征地及其補償制度成為了社會關注的熱點問題。本文將梳理建國以來我國征地補償制度的演變，分析現存征地補償制度的特點，并提出對現行征地補償制度的一些思考。

一、征地補償制度變遷

新中國成立以來，征地補償經歷了一個曲折發展的過程，在范圍、方式和程序等方面都有所進步，大致經歷了建國初期構建、改革開放初期重構和市場經濟建立后變革等3個不同歷史時期的變遷。

1.建國初期的制度構建階段

我國早在建國初期就建立了征地制度，1950年6月24日出臺的《鐵路留用土地辦法》是我國最早的一部關于土地征用方面的正式法規，其中第六條規定：“鐵路因建設關系，原有土地不敷應用或有新設施需要土地時，由鐵路局通過地方政府收買或征購之”。同年6月頒布的《土地改革法》并未涉及征地補償的相關條款。不久后，政務院發布《城市郊區土地改革條例》，規定國家征收農民私有土地要給予適當代價或者以相等的國有土地進行調換，對失地農民給予適當的安置，并對其在土地上進行的生產投資及有關損失給予合理的補償，開始了對農民權益的關注。

1953年12月，中央人民政府政務院發布了《國家建設征用土地辦法》，成為新中國成立后第一部比較完整的有關建設項目征用土地的法規。該《辦法》較為充分地尊重和維護了農民的土地權益和基本權益，其中規定了國家建設征用土地的基本原則、被征用土地的補償費以及被征地農民的安置措施，并對“國家建設”與“非國家建設”在征用土地方面的差異做出了區分。1954年，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》，規定了“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料進行征購、征用或收歸國有”，由此奠定了征地制度的法律基礎。在此基礎上，國務院又于1957年對1953年頒布的《國家建設征用土地辦法》進行了修訂，并于1958年1月開始正式實施，明確界定了“國家建設”的范疇，“非國家建設”主體的適用范圍也有所擴大，但在征地補償標準方面，由于當時的一些官員認為農村合作化實施后，農民生活水平有所提高，因此補償標準應該有所降低，同時又能節省國家開支，因而將原辦法規定的3～5年總產值降低為2～4年總產值。

總體來說，建國初期至1958年的征地補償經歷了一個從無到有的過程，主要強調“公平合理”的原則，并重視被征地農民的安置問題，這都在一定程度上體現了對于農民利益的保護。

2.改革開放初期的制度重構階段

改革開放以后，我國的經濟建設不斷推進，建設用地需求不斷上升，征地數量越來越大，而此時，1958年公布的《國家建設征用土地辦法》已經無法適應新的形勢，因此在征地補償方面出現了新的問題。為適應新形勢，解決新問題，1982年，國務院公布了《國家建設征用土地條例》，將補償計算方法由原來的“產量總值法”改為“年產值倍數法”，明確土地補償費為被征耕地年產值的3至6倍，并要求各省針對不同種植類型規定補償標準，規定征用集體土地除付給補償費外，還應對因征地而需要安置的農業人口安置補助費，提出了此項費用的計算依據、標準和使用方向，指明了安置的主要途徑。雖然《條例》是改革開放后出臺的第一個征地法規，但由于其仍將農民個體排除在土地征收的協商體系外，無法給予更為公正、合理的征地補償費，因而其依然鐫刻著計劃經濟體制的烙印。

1986年6月，全國人大常委會通過了《中國人民共和國土地管理法》，在征地補償方面，該法沿用了《國家建設征用土地條例》中大部分規定，并將其上升為法律，其主要變化在于無償征收的終結并改進了剩余勞動力的安置途徑。1988年修訂的《土地管理法》未涉及征地及補償條款的修改。

從1982年的《國家建設征用土地條例》的公布到《土地管理法》的通過和初次修訂，我國建立了征地補償制度的法律框架，對征地補償范圍及各項補償費用的標準作出了明確詳細的規定，同時，在一定程度上提高了補償標準，規定了被征地農民的安置途徑，但仍帶有計劃經濟的色彩。

3.市場經濟建立后的制度變革階段

隨著工業化、城鎮化的發展，我國迎來了新一輪的征地高峰，在建設用地需求日益增長的同時，市場經濟體制下因征地及補償所引發的矛盾和沖突也日漸激烈，引起了社會的廣泛關注。

1998年，全國人大常委會第二次修訂了《中華人民共和國土地管理法》并于1999年1月1日起正式施行，本次修訂進一步提高了補償標準，規定征收耕地的土地補償費為該耕地被征收前三年平均年產值的6至10倍，征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的4至6倍，總和最高不得超過被征收前三年平均年產值的20倍。2004年的修訂又將其調整為30倍。

2007年，我國通過了《物權法》，提出要“足額支付”土地征收補償，“不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費”等，并安排被征地農民的社會保障費用，進一步體現了對農民合法權益的保護。

直到2019年，《中華人民共和國土地管理法》又開始了新一輪的修訂，其中有關征地制度的改革是本次修訂的一大亮點，在征地補償方面也有所涉及，比如將補償標準由此前一直沿用的年產值倍數法調整為區片綜合地價，明確了征地補償安置方案的確定與修改等。

從《土地管理法》的二次修訂到如今的四次修訂，我國的征地補償制度更加完善，“足額支付”和安排社會保障費用的規定也充分體現了國家對農民合法權益的關注。同時，補償標準計算方法的調整也能夠更準確的測算土地價值，有利于對農民土地權益的保護。

二、現行征地補償制度的特點

1.征地補償安置方案的確定方式進一步保障了被征地農民的權益

根據我國現行《土地管理法》，多數被征地的農村集體經濟組織成員認為征地補償安置方案不符合法律、法規規定的，縣級以上地方人民政府應當組織召開聽證會并根據法律、法規的規定和聽證會情況修改方案。相比此前征地補償安置方案確定后，由有關地方人民政府公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民意見的規定，現行規定更加注重對被征地農民權益的保障，使得農民在征地過程中有了更多的參與權和話語權。

2.建立了更加完善、多元的被征地農民保障機制

現行《土地管理法》將此前一直沿用的補償標準由年產值倍數法調整為區片綜合地價，并規定區片綜合地價的制定應當綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系、人口以及經濟社會發展水平等因素，且至少每三年調整或者重新公布一次。此外，在土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費的基礎上新增了農村村民住宅補償費及被征地農民的社會保障費用，從而建立起更加完善、多元的被征地農民保障機制。

三、現行征地補償制度的思考

1.國家應制定相關配套措施配合制度實施

我國第四次修訂的《土地管理法》自2020年1月1日開始實施，由于實施時間不長，許多相關配套措施還沒能制定并落實，然而制度的有效實施離不開相關配套措施的保駕護航，因此，國家應盡快推進配套措施的完善和落實，保障制度順利實施。

2.各地應加快出臺相關實施細則

我國省份眾多且各地情況不同，部分具體規定從國家層面制定不但無法統籌兼顧各省實際情況，反而會引發許多問題，阻礙制度的順利推進，因此，各地均應針對自身實際情況在現行制度框架下，加快出臺相關實施細則，以確保制度有效實施。自現行征地補償制度實施以來，許多省份都發布了相關政策文件，結合本地實際情況確定了區片綜合地價的標準、補償項目及比重，部分地區還針對其他地類制定了補償標準，完善了當地征地補償規定。

3.進一步探索和完善征地程序及被征地農民保障機制

現行征地補償制度在征地程序及被征地農民保障機制方面做出了修改，保障了農民在征地過程中的權力和權益，使征地過程更加公平合理，征地補償制度更加完善。完善的制度能夠為社會的和諧發展提供強有力的保障，因此，我們應進一步探索和完善征地程序及被征地農民保障機制，保障被征地農民權益，以盡可能的減少征地沖突，達成共贏局面。

四、結語

我國現行征地補償制度經過建國初期至今的演化與發展，其優越性有目共睹，因此我們應盡快推動各項配套措施落地，令各地針對本地實際情況加快出臺相關實施細則，以使其優越性得到充分的發揮。此外，在保證現行制度有效實施的同時，我們也要積極借鑒各國經驗，進一步對制度進行探索和完善，以更好的保障農民利益并實現社會和諧發展。