《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》和地方實施辦法的關(guān)系研究及啟示

姚峰

（南開大學(xué) 天津 300350）

一般認(rèn)為，地方黨內(nèi)法規(guī)服務(wù)于中央黨內(nèi)法規(guī)，地方黨內(nèi)法規(guī)立法工作的唯一任務(wù)就是讓中央黨內(nèi)法規(guī)的原則和規(guī)定在地方“落地生根”，并使中央黨內(nèi)法規(guī)的追求和旨意在執(zhí)行中“開花結(jié)果”，但實際上不管是中央還是地方，在黨內(nèi)法規(guī)立法工作中都有著全方位多維度的考量。因此，針對黨內(nèi)法規(guī)的個案研究對于中央和地方加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，推動完善黨內(nèi)法規(guī)體系具有不可替代的意義。

一、《條例》和地方實施《辦法》的關(guān)系

2019年8月中旬，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》（以下簡稱《條例》），《條例》公布后，全國大部分省、自治區(qū)、直轄市先后出臺《落實〈中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例〉實施辦法》（以下簡稱《辦法》）。以中央《條例》和安徽、貴州和廣東三省《辦法》為例，三省《辦法》在《條例》基礎(chǔ)上制定，在理念原則、框架結(jié)構(gòu)、制度規(guī)范等方面不僅與中央《條例》有著千絲萬縷的聯(lián)系，同時也展現(xiàn)出比之《條例》更為鮮明的地方特色和時代氣息。

（一）《條例》是地方《辦法》的基準(zhǔn)和根基

1.理念和原則上，地方《辦法》堅持和維護中央《條例》

縱觀三省《辦法》文本，對中央《條例》理念和原則的堅守，主要處體現(xiàn)在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“以人民為中心”“農(nóng)村基本經(jīng)營制度”“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”“一切從實際出發(fā)”等方面，下面以“黨的領(lǐng)導(dǎo)”為例進行分析。

在《條例》中，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，對《條例》進行文本分析，《條例》近5000字，其中涉及到“黨”的地方達(dá)到100處之多，而其他諸如“領(lǐng)導(dǎo)”“黨中央”、“黨委”等黨相關(guān)的詞匯更是遍布《條例》各個章節(jié)；第二，從價值意蘊角度來看，我國目前正處在脫貧攻堅全面勝利，鄉(xiāng)村振興揚帆起航的歷史交匯點，《條例》是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)第一部完整的、系統(tǒng)的專門針對農(nóng)村工作而制定的黨內(nèi)法規(guī)，彰顯了新時代要加強黨對農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)的決心。不管是從文本角度還是從價值意蘊角度，不管是中央《條例》，還是地方《辦法》，都處處體現(xiàn)著“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的理念，閃耀著“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的光輝，這是地方黨內(nèi)法規(guī)在理念與原則上與中央黨內(nèi)法規(guī)相契合的突出表現(xiàn)。

2.框架和結(jié)構(gòu)上，地方《辦法》繼承和模仿中央《條例》

從框架結(jié)構(gòu)來看，貴州、安徽、廣東三省地方《辦法》基本沿襲了中央《條例》之總則—分則—附則的架構(gòu)；在章節(jié)設(shè)置上，貴州、安徽和廣東三省《辦法》并未對中央《條例》進行完全地生搬硬套，反而嘗試在中央《條例》的基礎(chǔ)上進行調(diào)整，如貴州《辦法》將中央《條例》“隊伍建設(shè)”一章刪去；安徽《辦法》除將中央《條例》“隊伍建設(shè)”和“考核監(jiān)督”兩章刪去之外，還增添新章“工作落實機制”；廣東《辦法》將中央《條例》第四章“隊伍建設(shè)”改為“工作機制”。在章節(jié)上有所調(diào)整的同時，三省《辦法》都基本維持了中央《條例》在“組織建設(shè)”、“工作任務(wù)安排”“干部隊伍建設(shè)”“政策保障制度”“考核監(jiān)督體系”等重點建設(shè)方向上的規(guī)定。

基于對安徽、貴州和廣東三省《辦法》的分析得出以下結(jié)論：中央《條例》在篇章結(jié)構(gòu)和框架布局上會對地方《辦法》產(chǎn)生持久性和決定性的影響，即使地方在制定地方實施辦法時嘗試在個別章節(jié)和內(nèi)容上進行調(diào)整和突破，也很難創(chuàng)新出系統(tǒng)化、科學(xué)化的架構(gòu)，更多的則是在框架和結(jié)構(gòu)上對中央《條例》進行繼承和模仿。

3.制度和規(guī)范上，地方《辦法》深化和細(xì)化中央《條例》

為了確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施，《條例》將實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求細(xì)化成具體的規(guī)定，從制度和體制機制層面規(guī)定了黨在各個方面、各個環(huán)節(jié)上對“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)，使黨管農(nóng)村工作真正實現(xiàn)了有章可循、有法可依。

地方《辦法》對中央《條例》的制度規(guī)范進行深化和細(xì)化，具體如下：第一，在組織領(lǐng)導(dǎo)方面，貴州、安徽、廣東三省《辦法》中都設(shè)立地方性農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，安徽和貴州兩省省委都在各自《辦法》中強調(diào)縣委書記應(yīng)當(dāng)好鄉(xiāng)村振興“一線總指揮”；第二，在主要任務(wù)之經(jīng)濟建設(shè)方面，三省《辦法》都對中央《條例》相應(yīng)內(nèi)容進行了具體化。如貴州《辦法》對“新時代黨如何加強、從哪方面加強黨對農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)方面的領(lǐng)導(dǎo)”這一問題進行了具體而深入的回答，即提出了持續(xù)推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)革命、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟、壯大新型經(jīng)營主體和聚集優(yōu)勢資源四大重要舉措；第三，保障措施方面，中央《條例》明確了各級黨委在農(nóng)村工作上要完善的五大保障措施，而地方如廣東《辦法》“保障措施”一章的生成邏輯就是在中央《條例》五大措施基礎(chǔ)之上進行優(yōu)化和調(diào)整，強調(diào)的滿足農(nóng)村發(fā)展的要素配置、建立“三農(nóng)”投入增長機制、增加對農(nóng)村社會事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的重視、發(fā)揮規(guī)劃科教和法治的作用等任務(wù)和要求。地方《辦法》對中央《條例》的細(xì)化和深化，集中體現(xiàn)了中央《條例》為新時代鄉(xiāng)村振興“保駕護航”的最終目的。

（二）地方《辦法》在中央《條例》基礎(chǔ)之上的延展與突破

地方《辦法》仍能根據(jù)地方特色因地制宜，勇于創(chuàng)新，在統(tǒng)一于中央《條例》理念、原則和價值基礎(chǔ)上，展現(xiàn)出鮮明的本土性、前瞻性和可操作性。

1.地方《辦法》對中央《條例》原則和理念上的延展

在堅持“法制統(tǒng)一”原則的前提下，地方《辦法》根據(jù)本地區(qū)的政治經(jīng)濟和文化生活的特點進行嘗試性的立法創(chuàng)新。如在精神文明建設(shè)方面，貴州《辦法》第十六條提到“培育和踐行社會主義核心價值觀，大力弘揚‘團結(jié)奮進、拼搏創(chuàng)新、苦干實干、后發(fā)趕超’新時代貴州精神”，提出了符合貴州特色的“貴州精神”，這生成于貴州大地上的新時代貴州精神，既是對貴州傳統(tǒng)文化的傳承，又是對貴州發(fā)展特色的總結(jié)，同時也是在內(nèi)容理念等方面對社會主義核心價值觀的延展。

2.在篇章布局和框架結(jié)構(gòu)上，地方《辦法》對中央《條例》進行優(yōu)化和調(diào)整

從文本分析的角度，貴州、安徽、廣東三省《辦法》，基本沿襲了中央《條例》之總則—分則—附則的架構(gòu)，在章節(jié)設(shè)置上也和中央《條例》相差無幾，但仔細(xì)分析后便會發(fā)現(xiàn)三省《辦法》在篇章結(jié)構(gòu)和布局上對《條例》進行了優(yōu)化和調(diào)整。如以貴州《辦法》為例，從章節(jié)設(shè)置來看，貴州《辦法》將中央《條例》第四章之“隊伍建設(shè)”刪去，然而從文本具體內(nèi)容上看，貴州《辦法》將中央《條例》之“隊伍建設(shè)”一章的內(nèi)容歸置到“主要任務(wù)”章節(jié)之下。從篇幅上看，貴州《辦法》在第三章“工作任務(wù)”上明顯比中央《條例》相應(yīng)章節(jié)花了更多的筆墨，有兩點原因：其一，“隊伍建設(shè)”相關(guān)內(nèi)容的歸置；其二，在“新時代黨如何加強、從哪方面加強黨對農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)方面的領(lǐng)導(dǎo)”這一問題上，貴州《辦法》進行了具體而深入地論述。通過以上文本分析得出結(jié)論：中央《條例》雖然會直接影響到地方《辦法》的篇章布局和框架結(jié)構(gòu)，但地方《辦法》同樣會根據(jù)地方特色，包括本地區(qū)經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展情況進行章節(jié)上的調(diào)整和篇幅上的優(yōu)化和擴充。

3.在制度規(guī)范上，地方《辦法》對中央《條例》的側(cè)重和突破

除了細(xì)化，地方《辦法》也對中央《條例》進行“側(cè)重”和“突破”，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，地方《辦法》展現(xiàn)出和中央《條例》不同的側(cè)重點。 “執(zhí)行”是地方實施《辦法》比之中央《條例》更為突出強調(diào)的地方，雖然簡單羅列“貫徹”“落實”的強調(diào)次數(shù)不能作為各省重視執(zhí)行與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)，卻可以從側(cè)面反映出各地方省委在制定實施《辦法》時對于“執(zhí)行”的重視程度，通過文本分析，中央《條例》全篇有14處提到“貫徹”“落實”；貴州實施《辦法》全篇共提到19次“貫徹”“落實”；安徽實施《辦法》全篇共提到26次；廣東實施《辦法》全篇共提到24次。第二，地方《辦法》相對于中央《條例》的創(chuàng)新之舉。與中央《條例》相比，廣東《辦法》在“主要任務(wù)”章節(jié)中增加了“鼓勵地方創(chuàng)新、尊重基層創(chuàng)造”“建立完善鼓勵基層探索的容錯糾錯工作機制”等內(nèi)容條文。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略呼喚新?lián)?dāng)、新作為，這就要求我們遠(yuǎn)離故步自封，拒絕墨守成規(guī)，以極大的政治勇氣應(yīng)對農(nóng)村改革進程中的問題與難題。因此，進一步解放思想、勇于改革創(chuàng)新，就成為廣東《辦法》相對于中央《條例》的一項兼具時代意義和現(xiàn)實意義的創(chuàng)新之舉。

以上，我們通過對中央《條例》和貴州、安徽、廣東三省《辦法》進行分析，總結(jié)了中央《條例》和地方實施《辦法》的關(guān)系：一方面，中央《條例》決定了地方《辦法》的基準(zhǔn)和原則，地方《辦法》只能在理念原則、篇章架構(gòu)、內(nèi)容領(lǐng)域等方面對中央《條例》進行效法、仿制和細(xì)化；另一方面，地方《辦法》對中央《條例》的理念原則進行延展、對中央《條例》的篇章框架進行調(diào)整優(yōu)化、對其制度規(guī)范進行因地制宜地進行側(cè)重、延展和突破。

二、啟示

從對中央《條例》和安徽、廣東和貴州地方實施《辦法》的關(guān)系研究中可以看出，中央黨內(nèi)法規(guī)作為一般性規(guī)定，決定了它不可能對地方所有事項部署的巨細(xì)無遺，因此地方省委出于加強社會治理和制度建設(shè)的需要，必然在中央黨內(nèi)法規(guī)原有的理念原則、篇章架構(gòu)和制度規(guī)范基礎(chǔ)上進行調(diào)整、細(xì)化、突破、創(chuàng)新。憑借著超前的理念和卓效的實踐，地方省委在制定地方黨內(nèi)法規(guī)時往往能探索出一些具有鮮明時代特色和普遍推廣意義的制度規(guī)范，而這些產(chǎn)生于地方并帶有鮮明時代特色和普遍推廣意義的制度規(guī)范，往往為中央制定、修改黨內(nèi)法規(guī)提供了難能可貴的經(jīng)驗借鑒和源源不斷的動力源泉。

（一）對地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作的思考

1.堅決維護黨中央權(quán)威和發(fā)揮地方特色

地方黨內(nèi)法規(guī)立法有兩個重點要求，一是必須遵守不抵觸原則，中央黨內(nèi)法規(guī)是在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下制定，體現(xiàn)的是黨中央的領(lǐng)導(dǎo)意志和戰(zhàn)略意圖，不與中央黨內(nèi)法規(guī)相抵觸，就是“兩個維護”在地方立法工作中的具體體現(xiàn)。二是發(fā)揮地方特色，不抵觸原則一方面要求地方黨內(nèi)法規(guī)在法權(quán)、法條、法意上不能與中央黨內(nèi)法規(guī)相抵觸，另一方面又要防止地方將不抵觸原則機械化理解，一味沿襲中央黨內(nèi)法規(guī)的不作為現(xiàn)象。對此，地方黨內(nèi)法規(guī)立法工作可以從兩方面著手：其一，在確保立法質(zhì)量的基礎(chǔ)上勇于創(chuàng)新，突破固有思維定勢，拒絕墨守成規(guī)，努力探索出一些具有鮮明時代特色和普遍推廣意義的制度規(guī)范；其二，在堅持法制統(tǒng)一的前提下，立足于本地區(qū)特殊的經(jīng)濟政治文化生態(tài)等發(fā)展實際，力求從制度層面解決在推進現(xiàn)代化建設(shè)進程中涌現(xiàn)出的一系列深層次問題、難題，尤其在處理城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、立法與執(zhí)法、法規(guī)與習(xí)慣等關(guān)系的過程中展現(xiàn)出中央不能替代的作用。

2.地方黨內(nèi)法規(guī)立法關(guān)鍵在于貫徹落實

中央制定黨內(nèi)法規(guī)大部分屬于“創(chuàng)制性立法”，可操作性較低，所以，“貫徹落實”與否關(guān)系著中央黨內(nèi)法規(guī)的成敗。地方黨內(nèi)法規(guī)具有本土性和可操作性強等優(yōu)點，在解決本地區(qū)問題上，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮地方黨內(nèi)法規(guī)的特點和優(yōu)勢，而不是亦步亦趨沿襲中央一般性黨內(nèi)法規(guī)，更不能在忽視本地區(qū)具體實踐和實際需要情況下直接借鑒其他地方性法規(guī)制度和制度創(chuàng)新之處。地方省委立法工作應(yīng)專注于“貫徹落實”，2019年9月在天津召開的省級人大立法工作交流會，全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書強調(diào)：“地方立法要圍繞貫徹落實黨的十九大精神、貫徹落實新發(fā)展理念，抓住重點，突出地方特色。”其中堅持“十九大精神”“新發(fā)展理念”是原則，“抓住重點，突出地方特色”是要求，而“貫徹落實”是才是地方立法工作的關(guān)鍵。

（二）對中央黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作的思考

1.中央必須逐漸完善與地方黨委在黨內(nèi)法規(guī)立法上的權(quán)限劃分

在地方和中央黨內(nèi)法規(guī)立法的權(quán)限沒有被嚴(yán)密劃分的情況下，地方黨內(nèi)法規(guī)立法工作就容易出現(xiàn)以下問題：其一，權(quán)限模糊而導(dǎo)致的立法主體懶惰懈怠，地方省委立法工作敷衍了事、安于現(xiàn)狀，會直接折損地方黨內(nèi)法規(guī)立法質(zhì)量；其二，對中央黨內(nèi)法規(guī)進行一概而論的沿襲，導(dǎo)致地方特色難以凸顯；其三，中央制定黨內(nèi)法規(guī)大部分屬于“創(chuàng)制性立法”，主要目的是為了在制度建設(shè)方面填補空白，而地方黨內(nèi)法規(guī)的側(cè)重點應(yīng)該在于“執(zhí)行”，大量仿制中央黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容，最終會導(dǎo)致地方黨內(nèi)法規(guī)可操作性低，最終流于擺設(shè)。如今我們已經(jīng)取得了脫貧攻堅的巨大勝利，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也全面啟航，改革所面臨的困難是前所未有，而每取得一次勝利所付出的代價也是巨大的，在此情況下，地方黨內(nèi)法規(guī)立法實踐因立法權(quán)限沒被明確劃分導(dǎo)致的不作為或者不敢作為必然會影響改革成果的鞏固。因此為了確保改革成果的鞏固，為了今后的改革能取得更大的收益，逐漸劃分好地方省委和黨中央黨內(nèi)法規(guī)立法的權(quán)限，是完善黨內(nèi)法規(guī)體系的重點與方向。

2.立足于法治建設(shè)不平衡的全局，以頂層設(shè)計引領(lǐng)法治建設(shè)的未來

中國是一個地區(qū)發(fā)展極不平衡的國家，地方與地方之間不僅經(jīng)濟發(fā)展水平天差地別，在法治建設(shè)方面也是云泥之分。中央《條例》的出臺，是為了服務(wù)于即將全面開展的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，適應(yīng)了新時代黨加強對農(nóng)村各個方面工作領(lǐng)導(dǎo)的需要，但不可否認(rèn)的是，因為法治建設(shè)落后等原因，一些省份始終未出臺本地區(qū)相應(yīng)《辦法》，針對此種情況，中央制定黨內(nèi)法規(guī)必定要立足于法治發(fā)展不平衡的全局。對于法治建設(shè)落后的地區(qū)，其地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)滯后不前，步履緩慢，對此中央要通過加大黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)帶動地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，對地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作進行積極引導(dǎo)和幫助，使其內(nèi)容日臻完善，理念日新月異。此外，中央要重視這些地區(qū)法治建設(shè)落后的深層次原因，即立法隊伍緊缺導(dǎo)致的立法能力不足，法制觀念不強導(dǎo)致的立法實踐滯后，對此中央一方面要擴展立法人才培養(yǎng)、輸送渠道，幫助法治落后地區(qū)建立高效率的立法隊伍，還要加大對這些地區(qū)的立法審查和監(jiān)督，防止出現(xiàn)一些與中央黨內(nèi)法規(guī)相抵觸、背離時代潮流的陳舊規(guī)定。

對于法治發(fā)達(dá)地區(qū)，在保證立法質(zhì)量的基礎(chǔ)上，中央要鼓勵和保護地方做好頂層設(shè)計和體制機制創(chuàng)新。一方面，中國特色社會主義進入新時代，在進一步深化改革過程中所面臨的形勢和挑戰(zhàn)都是前所未有的，這些因素決定了黨內(nèi)法規(guī)立法工作已經(jīng)不能局限在總結(jié)經(jīng)驗上，立法工作還需要做好頂層設(shè)計、推動制度創(chuàng)新，如此才能更好地為改革“保駕”、為發(fā)展“護航”。