法律實施視角下學校體育法規完善對策

◇肇慶學院體育與健康學院 吳 亮 孫 飛

本文采用文獻資料法、邏輯分析等研究方法從法律實施視角對學校體育法規完善對策進行研究。在對我國現行學校體育法規執行過程中存在的問題進行分析的基礎上，認為學校體育法規執行困難既有相關法律關系主體對學校體育工作不重視、法律素養有待提高等主觀方面的原因，也有學校體育場地設施不足、體育法規配套制度不完善等客觀方面的問題。針對以上問題，對現行學校體育法規完善與執行提出了相關的建議。

1 前言

學校體育是學校教育的重要組成部分，對于提升青少年體育素養、培養終身體育意識和能力具有重要價值，受到國家、社會、家庭等多方面的高度關注。隨著人們的生活水平越來越高、健康意識越來越強烈，在肯定學校體育取得重大成績的同時，青少年學生體質持續下降引起廣泛的關注。學校體育工作質量下降，已經成為學校教育發展的嚴重阻礙，其中很重要的原因就是國家和地方有關的學校體育法律法規在執行過程中被阻滯，甚至存在有法不依、執法不嚴的現象，從而導致學校體育法律法規不能發揮應有的法律效力[1]。習總書記強調：人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量[2]。法律實施效果一定程度反饋了立法質量，在我國學校體育法規體系初步形成的前提下，從法律實施視角對其存在的問題進行研究，對學校體育法規完善具有重要的參考價值。

2 學校體育法規實施面臨的主要問題

2.1 學校體育法規與實施概況

新中國成立以來，我國學校體育法律法規經歷了初創（1949-1965）、停滯（1966-1976）、恢復（1977-1994）和發展（1995至今）四個階段[3]。目前形成了以《憲法》《教育法》《體育法》等法律為統領，以《學校體育工作條例》《學生體質健康標準》《學生傷害事故處理辦法》等行政法規和部門規章為主體的完整體系。同時，各省、市、自治區及具有立法權的地級市在符合中央立法的同時，也結合所在地學校體育發展的特點制訂了相關的學校體育地方性法規，例如《內蒙古自治區學校體育工作條例實施辦法》等。以上中央和地方性法律法規配合相關的學校體育政策，成為引領、規制學校體育有序開展的完整法規體系。

學校體育工作，從內容看來主要包括體育（與健康）課程、課外體育活動、業余訓練與競賽三個方面，它們也是實現學校體育工作目標的主要手段和方式。圍繞以上核心工作，需要有場地、資金、師資、制度等方面的保障。現有學校體育法規對于“每周不能少于2次體育課”、“每天必須保障1小時的課外體育活動”等主要學校體育工作評價指標都進行了明確的量化規定。在“健康第一”成為學校體育指導思想的背景下，學生體質狀況持續下降一定程度反映了學校體育法規在實施過程中效果不佳。目前對于學校體育存在的主要問題已經引起了廣泛關注與研究，較為突出的問題主要體現為學校體育法律法規執行不力、監管不到位；體育課縮水，每天鍛煉1小時得不到保障；體育師資缺乏、工作超負荷；學校體育場地器材匱乏；學生體質監測亂象叢生等方面[4]。

2.2 阻滯學校體育法規實施的原因

以上學校體育法規實施過程中體現的問題是一種整體視角，不可否認有不少地區在貫徹落實學校體育相關法定要求時是嚴格執行并且成就顯著的。筆者認為，目前學校體育法規實施狀況整體上阻滯不前的原因既有實施主體方面的主觀原因，也存在外在條件不足導致的客觀原因。

主觀方面原因主要體現在兩個方面。首先，對學校體育工作不夠重視。為了在各種考試、特別是升學考試中取得優異成績，體育、藝術類課程往往處于邊緣地帶，體育中考“考什么項目就練什么項目”的現象依舊普遍存在。不少師生、家長乃至體育教師對于體育的學科價值主觀認識不深，致使學生主動參與體育活動不足、很多法律法規的具體要求無法落到實處。其次，學校體育工作者法律素養有待提高。學校和體育教師作為學校體育法規的主要執行主體之一，他們對于有關學校體育法律法規的認知率低、法律意識不強是目前影響學校體育法規嚴格實施的重要原因。有研究對我國31省市的1082名職業體育工作者進行調查研究，通過調查問卷和詳細數據得出結論，認為我國職業體育工作者基本法律常識的掌握水平較好、法律意識一般、法律行為缺失、整體法律行為現狀不容樂觀[5]。筆者采取調查問卷對某市（包括區縣、鄉鎮和農村）中小學體育教師進行法律素養調查，獲得有效問卷196份，調查數據顯示：98.7%的被調查者認為體育、教育政策法規與自身的工作密切相關，但對于學校體育相關法律法規的知曉率卻不容樂觀，被調查者對于《中小學體育設施技術規程》的知曉率僅為32.3%，對于《國家學校體育衛生條件試行基本標準》的知曉率僅為29.6%。在體育教師對相關法律法規的知曉率如此低的情況下，很難要求他們能夠按照相關法定要求開展學校體育工作并據此維護學校體育工作的正常開展。以上相關調查數據表明學校體育工作者的法律素養還不能夠滿足學校體育工作依法開展的需求。

在承認學校體育工作的相關主體存在主觀方面的問題導致學校體育法律法規難以執行的同時，客觀方面的原因也是不容忽視的。首先，學校體育場地設施不足。根據教育部發布的《2019年全國教育事業發展統計公報》相關數據顯示：我國普通小學體育運動場（館）面積達標學校90.22%，體育器械配備達標學校95.38%；初中學校體育運動場（館）面積達標學校93.54%，體育器械配備達標學校96.56%；普通高中體育運動場（館）面積達標學校91.62%，體育器械配備達標學校94.20%。可以想象，中西部地區、農村及偏遠地區的學校體育場地設施缺乏問題更為嚴重。筆者走訪了不少廣東西部山區地區的學校，中小學校園僅有一片空曠地、附帶1個沙坑的學校不在少數。當開展學校體育的基本體育場地設施都不能得到滿足時，即使體育教師主觀上努力，很多學校的體育課和課外體育活動依舊難以保障。其次，缺乏有力的保障制度。例如，《學校體育工作條例》規定各級人民政府在安排年度學校教育經費時，應安排一定數額的體育經費，以保證學校體育工作的開展[6]。但是對于該類較為模糊的條款，學校作為被管理機構只能申明而不能對體育經費的實際撥付產生任何決策性影響。又如，為了解決學校體育運動傷害導致的相關隱憂，教育部2015年頒行了《學校體育運動風險防控暫行辦法》，對體育場地設施器材、保險等方面提出了相關原則性要求，但是實現這些要求的經費、責任主體卻并沒有明確規定。由于缺乏相關的地方配套法律規范，在學校教育經費特別是體育專項經費不足的條件下，很多法定要求也難以執行到位。

通過以上分析可以看到，阻滯學校體育法規實施的主客觀原因是交叉存在、相互制約與影響的。學校體育法規的內容與學校體育發展的客觀實際存在一定程度脫節也是客觀事實。從學校體育法規制定者的層面而言，其注重的是學生全面素質的培養，因此標準嚴格且規整，但也忽視了諸多執行中的現實因素[7]。因此，從法律法規實施的視角對學校體育法規進行完善是完善學校體育法規立法的可行途徑。

3 學校體育法規完善建議與實施對策

3.1 學校體育法規完善建議

高質量的學校體育法規是執行的前提和基礎。從學校體育法規執行的視角看，現行學校體育法規可以從以下方面加以完善。首先，注重學校體育法規的可操作性。學校體育工作內容和目標相對明確，因此學校體育法規應該強調可執行、可操作。有關體育課、學校體育經費、體育場地設施與器材等方面的法定條文應該更加科學合理。如前文所述，場地設施與器材各學段都沒有100%達標的情況，法律作為最為基本的社會規范，這種情況一定程度說明有些法律條文要求是超越目前（部分）學校體育發展實際情況的。其次，進一步重視地方立法。我國幅員遼闊，地區差異、城鄉差別比較明顯。應該更加重視學校體育地方性法規。在符合學校體育立法基本要求的前提下，各地方應當確立不同的地區標準，這也符合實事求是、因地制宜的原則。再次，注重立法后評估。法律法規制定以后應當按照《立法法》的要求適時進行評估、調整。對于其中科學性不足、可操作不強的條文應修改或刪除，對于學校體育工作開展中遇到的新問題、突出問題、老大難問題應該做出相應的法律回應，同時配合其它管理手段、措施共同加以解決。

3.2 學校體育法規實施對策

法律的生命力在于實施，在強調學校體育法規立法質量的同時，在現有法規背景下，學校體育法規實施也還大有可為。首先，明確法律關系主體、落實法律責任。針對學校體育經費、場地設施、體育課及課外體育活動保障等方面在落實法定要求過程中遇到的問題，應該發揮第三方或者學校體育行政管理部門的主導作用，依照法定要求形成相應的實施細則、保障學校體育工作的正常有序開展。其次，執法必嚴、違法必究。要以立法后評估、第三方評估等手段強化學校體育法規的執法。對不落實法定要求的教育行政管理部門、學校或者體育教師等依法追究相應的法律責任，強化學校體育法規的權威。再次，提升體育工作者的法律素養。對于體育教師、學校領導、學生及其家長等相關主體應該加強體育法規的宣講與教育，使之明確依法開展學校體育工作既是大家的義務也是大家的基本權利，形成學校體育法規實施的良好氛圍。

4 結語

學校體育法規真正實施才能為學校體育工作提供強有力的制度保障。學校體育法規實施目前遇到困難，既有法律法規質量方面的原因，也有相關主體執行不力的問題。從法律實施的角度看，學校體育法規應該尊重學校體育發展的客觀實際與地區差異，立法強調可操作性同時更加注重學校體育的地方立法質量。在具體實施對策方面，細化相關法律關系主體的權利義務、強化執法必嚴、提升法律素養也是推動學校體育法規執行的重要手段。