治理主體視角下政府?dāng)?shù)據(jù)治理路徑研究

孫 穎

（南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院 江蘇南京 210000）

政府大數(shù)據(jù)治理體系是圍繞政府大數(shù)據(jù)治理活動(dòng)而形成的由一系列要素及其相互關(guān)系所構(gòu)成的有機(jī)整體。政府大數(shù)據(jù)治理體系可以為政府大數(shù)據(jù)治理實(shí)踐提供指導(dǎo)，確保大數(shù)據(jù)治理活動(dòng)的成功。一般而言，治理體系是由治理主體、治理客體、治理目標(biāo)、治理工具、治理方式等要素構(gòu)成的完整體系。治理主體是治理活動(dòng)的決策者、組織者、協(xié)調(diào)者、操作者和參謀者，為了實(shí)現(xiàn)政府大數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)，需要建立相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)——大數(shù)據(jù)治理主體。[1]

一、治理主體：由企業(yè)擴(kuò)展至政府領(lǐng)域

大數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域有兩類(lèi)重要的治理主體：企業(yè)和政府，關(guān)于大數(shù)據(jù)治理的研究最早興起于企業(yè)內(nèi)部。在企業(yè)的管理領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)治理在評(píng)估、指導(dǎo)和監(jiān)督大數(shù)據(jù)的管理和利用上發(fā)揮了很大的作用。另外，在企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和收益方面，平衡風(fēng)險(xiǎn)和收益運(yùn)用了大數(shù)據(jù)治理。這些研究表明：實(shí)現(xiàn)企業(yè)的管理、效率和服務(wù)是企業(yè)大數(shù)據(jù)治理的主要目標(biāo)。最近，越來(lái)越多的研究對(duì)政府大數(shù)據(jù)治理給予關(guān)注。具體而言，以國(guó)家治理為出發(fā)點(diǎn)，人、物、技術(shù)、數(shù)據(jù)組成了大數(shù)據(jù)治理，其被視為國(guó)家治理的組成部分。尤其在動(dòng)機(jī)-能力的框架下，現(xiàn)有研究認(rèn)為，我國(guó)地方政府在已經(jīng)開(kāi)始利用大數(shù)據(jù)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府管理，但在管理過(guò)程中存在管理體制機(jī)制方面的困境。例如，在這次2020年新冠肺炎抗擊疫情的過(guò)程中，信息發(fā)布不夠及時(shí)、非典時(shí)期建立起來(lái)的傳染病應(yīng)急防控系統(tǒng)未充分利用等。與企業(yè)大數(shù)據(jù)治理不同的是，在應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)、威脅與不確定性時(shí)，政府大數(shù)據(jù)治理更多通過(guò)技術(shù)工具來(lái)進(jìn)行，并且更為突出對(duì)整體框架的關(guān)注，以政府為主導(dǎo)，而企業(yè)大數(shù)據(jù)治理則側(cè)重于目的導(dǎo)向。[2-4]

二、完善數(shù)據(jù)治理管理機(jī)制，健全數(shù)據(jù)治理組織架構(gòu)

政府?dāng)?shù)據(jù)治理工作應(yīng)圍繞地方發(fā)展的目標(biāo)定位進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，并形成權(quán)責(zé)分明的組織架構(gòu)和管理體制，這是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程?？梢詤⒖嫉拇胧┌ǎ撼闪?zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)小組，成立數(shù)據(jù)治理部門(mén)，建立政府首席數(shù)據(jù)官制度，等等。筆者建議為確保數(shù)據(jù)治理工作的協(xié)調(diào)能力和實(shí)際成效，成立由當(dāng)?shù)攸h委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的數(shù)據(jù)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，為進(jìn)一步完善后續(xù)組織架構(gòu)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)、創(chuàng)造了有利條件。即使在成立了專(zhuān)門(mén)的數(shù)據(jù)治理部門(mén)之后，高層次的協(xié)調(diào)和推動(dòng)工作也仍然需要領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)承擔(dān)。另外，數(shù)據(jù)治理想要得到長(zhǎng)期可持續(xù)推進(jìn)的組織保障，成立數(shù)據(jù)治理專(zhuān)門(mén)部門(mén)顯得尤為重要。建立政府首席數(shù)據(jù)官制度也是創(chuàng)建數(shù)據(jù)治理協(xié)同體系的強(qiáng)有力支撐。作為一個(gè)制度體系，首席數(shù)據(jù)官制度首先要在市政府、市直部門(mén)、區(qū)縣政府、市屬國(guó)有企事業(yè)單位逐步設(shè)置首席數(shù)據(jù)官，并建立完善首席數(shù)據(jù)官的選任、培訓(xùn)、考核、激勵(lì)等各項(xiàng)配套機(jī)制，最后逐步設(shè)立首席數(shù)據(jù)官聯(lián)席會(huì)議。

三、組織體制是決定基層政府?dāng)?shù)據(jù)治理效果的決定性要素

基層政府?dāng)?shù)據(jù)治理主要體現(xiàn)為實(shí)施策略或行動(dòng)過(guò)程與行為，均需微觀主體的政策傳導(dǎo)和執(zhí)行，以將多元主體和資源整合到統(tǒng)一的數(shù)據(jù)治理體系中，并做出積極反應(yīng)。從本質(zhì)上講，導(dǎo)致數(shù)據(jù)治理失敗的主要原因并不是技術(shù)性因素，往往由組織性或社會(huì)性因素導(dǎo)致。組織模式影響著基層政府?dāng)?shù)據(jù)治理的運(yùn)行狀態(tài)，決定了數(shù)據(jù)資源的配置、汲取、整合與利用效果，意味著僅僅關(guān)注文化觀念、制度設(shè)計(jì)和治理架構(gòu)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要關(guān)注深層次的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行方式。[5]

（一）集中與分散相結(jié)合的組織體制

數(shù)據(jù)治理的組織結(jié)構(gòu)不應(yīng)是“一刀切”以適應(yīng)所有機(jī)構(gòu)，集中式、分散式以及官僚化等不同模式均會(huì)對(duì)政府部門(mén)的數(shù)據(jù)流動(dòng)與溝通渠道產(chǎn)生不同的影響?；鶎诱?dāng)?shù)據(jù)流動(dòng)具有明顯的彌漫性特征，其組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行涉及數(shù)據(jù)管理任務(wù)的分配和業(yè)務(wù)流程優(yōu)化，既需要橫向上實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)的交流與融合，“越來(lái)越需要跨組織邊界的協(xié)同治理，利用技術(shù)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的綜合和定制”。同時(shí)也需要縱向上形成政府體系內(nèi)部數(shù)據(jù)行為的自我約束和部門(mén)間的交流共享。為保證效果，既需要對(duì)數(shù)據(jù)治理的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)保持集中與統(tǒng)一調(diào)配，增強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)資源統(tǒng)合權(quán)，也需要充分挖掘各機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)敏銳力和綜合應(yīng)對(duì)能力，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間的理性制衡。[6-8]

（二）全方位監(jiān)控機(jī)制

有學(xué)者發(fā)現(xiàn)信息管理問(wèn)題的根源是責(zé)任感缺失，在組織框架內(nèi)通常并沒(méi)有數(shù)據(jù)、信息或知識(shí)管理者等相應(yīng)角色。因而，有必要清楚闡明各級(jí)組織的問(wèn)責(zé)制，以支持對(duì)信息資產(chǎn)的恰當(dāng)管理。為杜絕或減少具體辦事部門(mén)在數(shù)據(jù)資源開(kāi)放與數(shù)據(jù)質(zhì)量保障、數(shù)據(jù)服務(wù)供給中的選擇性執(zhí)行或者不均衡執(zhí)行，美國(guó)、新西蘭等紛紛建立了各有側(cè)重的政府?dāng)?shù)據(jù)治理評(píng)估框架 ，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的考核檢查形成數(shù)據(jù)治理的全流程管控體系。[9-10]