澳門特別行政區海域規劃現存問題與科學展望

楊 晶，稅 兵，倪明選

(1.澳門大學智慧城市物聯網國家重點實驗室，澳門；2.澳門大學法學院，澳門；3.香港科技大學(廣州)(籌)，廣東 廣州 511458)

根據2015年12月20日中華人民共和國國務院令第665號,“為支持澳門特別行政區經濟社會持續穩定發展，中央人民政府決定將澳門特別行政區海域面積明確為85平方公里”。自此，澳門特別行政區擁有自己的海域權。同時，為配合國家“十三五”的規劃和粵港澳大灣區城市群發展規劃的戰略，特區政府亦于2016年4月及2017年6月分別公布《澳門特別行政區五年發展規劃( 2016—2020年)草案文本》及《關于<粵港澳大灣區粵港澳大灣區城市群發展規劃>的資料》的相關報告，澳門特別行政區85 km2海域是中央給予特區的寶貴財富。國家粵港澳大灣區一體化城市群的發展戰略，讓澳門特別行政區社會各界高度重視，加速不斷投入和海域相關的產業及研究。為此，對新時代的海域研究及管理建設必須有新的高度和戰略布局，本文將結合澳門特別行政區海域發展歷程，系統梳理現有海域管理架構及海域管理建設經驗，提出澳門特別行政區海域規劃的若干思考及研究展望。

1 澳門特別行政區填海造地的演變

澳門特別行政區原生土地為珠江河域泥沙受河水沖積，于出海口基巖花崗巖層堆積而成，據記錄1840年時澳門半島的面積為2.78 km2，多年來政府一直透過填海造地來增加澳門特別行政區土地面積，為世界上填海造陸比例最高的地方之一(圖1)。澳門特別行政區新城區填海工程完成后將會增加約7 km2的土地，加之中央人民政府于2015年將澳門特別行政區海域面積明確為85 km2，亦給澳門特別行政區未來填海造地提供有利條件。

a)2000年

由于山多平地少，澳門特別行政區歷史上，澳葡政府于1863年進行第一次填海工程。截至2011年澳門半島的面積在填海工程下已超過9.3 km2，比1840年的2.78 km2擴大3倍。其時澳門特別行政區并無法定水域，澳葡政府時代已在沿岸的習慣水域內填出不少土地，且未事先征得中國政府的同意；澳門特別行政區回歸后，特區政府沿用慣例，直至2002年2月1日，中國開始實施《海域使用管理法》，新的填海工程必須取得中國政府同意。澳門特別行政區總面積因沿岸填海而不斷擴大，自有記錄的1912年的11.6 km2逐步擴展至2020年的32.9 km2，其土地面積的增長主要借由填海造地而來，增加的土地集中于澳門半島及路凼城，而路環南端竹灣和黑沙海灘變化輕微，估計由海岸自然灘涂和受海浪沖刷而成。

2009年澳門特別行政區新城填海規劃由2012年國務院批復同意，面積約3.5 km2，用以建設新城區，并要求澳門特別行政區在填海過程中跟進管理，加強保護周邊環境，充分發揮新城區的建設作用。澳門特別行政區新城填海區域，分為A、B、C、D、E，共5大塊。A區面積最大，毗鄰珠海拱北。截至2020年，已有澳門特別行政區新城填海區A區填土及堤堰建造工程1.4 km2，港珠澳大橋珠澳口岸人工島澳門口岸管理區0.7 km2順利完工。中央人民政府于2015年將澳門特別行政區海域面積明確為85 km2，亦給澳門特別行政區未來填海造地提供有利條件。值得一提，填海造地長遠的影響是鄰近海域水動力的改變。基于水動力學觀點，對于復雜的天然河道，填土是否會造成淹水倒灌并非簡單問題。因此，需透過大型的水動力調查，結合物理和數值模型，有望預測出現的相關情況。與此同時，填海造地須基于水動力和相關生態環境的系統研究以減少上游水流的停留時間和富營養化機會，并透過預先規劃和科學決策，促進提高防洪防潮的抗災能力。澳門特別行政區海域位于伶仃洋西岸出口與磨刀門出口之間，緊鄰珠海，填海造地亦可能影響珠江河口出海口門的行洪安全影響，需綜合考慮并取得中國政府水行政主管部門的許可，因此對澳門特別行政區海域的科學規劃及可持續發展提出了更高的要求和期待。

2 澳門特別行政區海域發展的主要現存問題

從地理坐目標角度考察澳門特別行政區海域，其位于珠江口，屬中國內水。根據《澳門環境保護規劃(2010—2020)》，澳門特別行政區沿岸水體水質污染情況逐年惡化，部分水域近幾年多次出現死魚現象，其中以鴨涌河、筷子基北灣及內港的水質污染相對較重。同時，由于下水管道系統仍未完成改造及優化工作，部分仍存在錯接或非法排污等情況，且降雨徑流污染給沿岸水體帶來一定的污染負荷。2016 年《澳門沿岸水域水質監測報告》顯示，2016 年沿岸水質總評估指數、重金屬評估指數及非金屬評估指數均較2015年有所下降，沿岸水質較2015年有所改善。其中重金屬評估指數大幅下降至近10年新低；而非金屬評估指數下降幅度雖較大，但仍高于標準值。沿岸水質污染較重的區域集中在內港、南灣及外港。同時，整個珠江口近岸海域的海水質量狀況亦不容樂觀。根據中華人民共和國生態環境部的統計，海洋污染80%來自陸源排污。根據《中國海洋環境質量公報》的統計，近岸局部海域海水環境污染依然嚴重，珠江口近10年(2007—2016年)都涵蓋其中。根據《廣東省海洋環境狀況公報》的統計，珠江口大部分近岸海域無機氮和磷酸鹽指標劣于第四類海水水質標準，因此澳門特別行政區海域的科學規劃及可持續發展的海洋生態環境必須突破現有問題的桎梏，體現粵港澳大灣區生態一體化，“樹立整體的全局治理觀念”。

2.1 行政架構分立

根據《海域管理綱要法》，現階段澳門特別行政區海域管理的主管實體主要包括海事及水務局和環境保護局。其中，海事及水務局是海洋綜合管理的主管實體，職能為“負責行使海事當局權力，促進發展海事活動以及協調管理海洋事務及水資源”。環境保護局是海域環境保護的主管實體，下設環境污染控制廳和環境規劃評估廳。環境污染控制廳負責防治、檢查、監察和控制污染，發出環境執照等工作；環境規劃評估廳負責研究、規劃、管理和評估環境，以及監測環境成分等工作。除以上2個主要部門外，市政署化驗所及地球物理暨氣象局亦分別承擔著出具水質報告及向海事及水務局發布臺風及強風警告通知等單一專業職能。澳門特別行政區市政署通過網站定期向社會和公眾發布水質監測報告；澳門特別行政區海事及水務局通過網站向公眾發布水質污染情報及治理情況。

為全面啟動澳門特別行政區海域管理的工作，確保各公共部門及實體互相配合，澳門特別行政區政府于2016年6月成立了由行政長官領導的跨部門內部統籌委員會，同時亦推動開展了《澳門特別行政區海域利用與發展中長期規劃(2016—2036)》的研究工作。為進一步妥善推動海域管理及發展，第57/2017號行政長官批示設立“海域管理及發展統籌委員會”，并明確其職權及其組成。海域管理及發展統籌委員會，隸屬行政長官運作并由其擔任主席，負責檢視海域管理情況；推動開展研究及統籌海域管理及發展的整體規劃及專項計劃的編制及執行，以制定有關政策；推動制定海域管理及使用方面的法規；在其職權范圍內訂定方針及發出指引。該統籌機構能在多大程度上發揮協調溝通的作用，效力層級為何，仍有待于澳門特別行政區未來用海實踐的檢驗。

2.2 法律規制分散

關于本澳海域的現行立法，規范內容主要涵蓋海事管理、船舶通航、進出港口及海上交通安全等方面內容，較為雜亂分散，乃源于澳門特別行政區“習慣水域”之用海歷史和海域劃定之現實。回歸前葡萄牙根據1887年《中葡友好通商條約》“永居管理”澳門特別行政區，但該范圍僅限于陸地，澳門特別行政區附近的海域仍屬于中國主權的管轄范圍。實際葡萄牙在附近海域已形成習慣性的水域管理線。該區域也就是澳門特別行政區成立后，《國務院令第275號》所表示的“習慣水域管理范圍”。根據《國務院令第275號》，澳門特別行政區維持原有的習慣水域管理范圍不變。回歸前制定的水域公產法律制度因抵觸基本法而失效，基于習慣水域的性質，新的相關法律制度亦未能確立。

2015年12月，根據《國務院令第665號》，“中央人民政府決定將澳門特別行政區海域面積明確為85 km2。……行政區域調整后，澳門特別行政區的行政區域界線包括陸地和海上兩部分。”目前《海域管理綱要法》2018年已獲細則性通過，但該法僅涉及海域管理的一般原則和制度框架，諸如海域未來如何利用等問題，仍有待于未來繼續進行相關立法。澳門特別行政區海域管理法律制度一直未能確立，原有的《海域使用管理法》《海洋環境保護法》等法律不能繼續適用，二者迭加共同造就了澳門特別行政區目前雜亂分散的海域管理立法現狀。

2.3 數據采集不足

本澳目前的水文數據主要通過自動監測站取得，例如環境保護局部署的24個沿岸及離岸監測點，地球物理暨氣象局設置的18個水位監測裝置等;其次便來自于水樣現場采集再經實驗室分析。目前包括市政署化驗所負責的年度泳灘水質檢測，以及由衛生局公共衛生化驗所和海事及水務局不定期發布的水質相關的監測調查報告，與鄰近地區香港特別行政區對比，數據的采集和發布遠未成常態(表1)。然而，縱觀國內外與海洋生態有關的數據平臺，無論海洋數據共享平臺、環境保護類數據平臺抑或是提供實時環境監測數據為主的平臺，各類數據平臺皆重在實現行業數據共享與融合，作為智慧城市的有益補充。因此多源數據的采集、分析和存儲是建構各類應用的基礎，也是應用新技術為海洋保護和產業規劃、精準管理和科學決策的需要。

表1 港澳海洋數據采集基礎設施對比

不難發現由于法律、制度、政策及技術等的限制以及各涉海部門相對獨立，澳門的海洋信息較為分散，海洋信息的管理及處理標準不統一，制約了海域規劃及海洋經濟的發展。橫向來看，政府各職能部門，如統計局、海事及水務局、環境保護局、衛生局、市政署、地球地理暨氣象局，乃至海關、出入境等部門都有各自的數據平臺，無一例外。縱向來看，珠三角河口鄰近地區，例如廣州市、珠海市等沿海區域也均建設有自有數據平臺。因此，這些系統間缺乏融合的載體，也匱乏整合動力，數據無法共享，造成數據高度分散，數據孤島處處可見的普遍現象。因此，如何采集多源數據、分析、存儲異構性、海量性及多樣性的海洋數據，是構建海洋大數據綜合應用需要著重考慮的問題。但遺憾的是，澳門的數據流量費用較鄰近地區高昂。至此，高額的數據費用可能會在一定程度上制約海域實時數據采集設備的投放、物聯網以及數據采集等城市基礎設施布局的順利進行。

3 澳門特別行政區海域發展的建議和展望

澳門特別行政區海域的整體規劃和綜合治理無法脫離跨區域合作及共同治理，澳門特別行政區海域位于河系下游，水質直接受上游水質情況影響。如何與上游地區達成治理共識及信息共享的默契，注重海洋環境保護與海洋資源開發、思考海陸經濟聯動發展，綜合考量海洋資源及環境等整體問題，同時配套政策法規、城市規劃、數據采集及監測等措施，統籌構建海洋生態綜合管理體系將是澳門特別行政區海域科學發展的下一步目標，建議從如下方面啟動。

a)統一設立主管的行政架構。海域管理的內容涉及廣泛，涵蓋海事管理、交通安全、環境保護、資源開發、海上執法等多個方面，與之對應的便是多個不同職能的公共部門。檢視澳門特別行政區的海域管理體制，行政架構涉及多個職能部門，且部門之間運作相對獨立，重復建設現象較為明顯。以海洋環境保護為例，環境保護局是海域環境保護的主管實體，但海事及水務局的職能亦包括防控海洋污染、執行海洋環境保護措施和協調海洋的規劃與利用。由此可見，在海域環境保護層面，環境保護局與海事及水務局存在著法定職能的重疊。因應海域環境保護之挑戰，2個部門如何分工合作，則有賴于統籌機構的協調溝通。海域管理統籌委員會的運作機制仍有賴于澳門特別行政區未來的海域開發、利用和保護等用海實踐的具體打磨。通過不斷地豐富用海實踐，以海域管理統籌委員會為過渡，探索分散性海域管理體制的溝通協調機制，在必要條件具備時，應考慮設立《海域管理綱要法》最初文本所提及的、高位階高層級的“統籌機關”。

b)加強排污的管制，改善污水處理和排放的能力。如前所述，澳門特別行政區海水的污染主要來自有機污染物,并且污染主要是由澳門特別行政區生活污水錯駁或排放污水所引起。梳理澳門特別行政區現行立法對排污的法律規制，主要包括：《澳門刑法典》第268條污染罪、《環境綱要法》《澳門供排水規章》、第35/97/M號法令、《澳門公共地方總規章》《海上傾倒疏浚物管理制度》。這些法律法規主要規制污水的收集階段以及有毒有害物質的禁止排放，如家庭廢水、工業廢水和雨水不同的收集標準、容許和禁止排入的物質名單等。但對于經由污水處理廠處理之后的污水如何排放，卻存在法律規制的空白。同時，環境綱要法中提及的環境執照，水體污染物之排放限值、測量方法和排放總額，污染物排放執照，排污收費等相關制度并無具體的法律條文規定，僅屬制度規劃或立法設想階段。對于現存的海域污染，在現有《環境綱要法》的基礎之上，需通過充分、科學地借鑒域外立法經驗，逐步構建起澳門特別行政區海洋生態環境保護相關的基本制度與法律原則，推進海洋污染的有效治理，并及時預防日后的海洋污染。

c)確立污染者付費原則、建立排污許可制度。確立污染者付費原則、建立排污許可制度是規制陸源污染的基礎。澳門特別行政區現行立法中，以上制度尚屬于立法構想階段。污染者付費原則要求所有的污染者都必須為其造成的污染直接或者間接地支付費用。《環境綱要法》訂定利用自然資源和環境成分以至產生污水的稅項之規定，體現了污染者付費原則，但在法律上一筆帶過，沒有得到具體法律制度的支撐。無論是中國內地的排污費與環境保護稅，還是香港特別行政區的排污費與工商業污水附加費，都是值得澳門特別行政區構建排污收費制度進行借鑒的模式。通過對排放的污染物進行分類或者區分不同行業、不同類型的污染物，劃分不同的收費標準，進而細化排污收費制度。盡管內地、澳門特別行政區、香港特別行政區的類似法律制度發展程度不一，但考慮到環境要素的系統性，任何區域的環境治理都有賴于鄰近區域的相互配合。因此有必要逐步構建澳門特別行政區排污許可法律制度，以此為基礎，探討澳門特別行政區排污權制度建立的可能性；待制度經過發展、成熟，再行考慮推進在粵港澳大灣區的范圍內進行區域間的排污權交易。

d)推進環境影響評價制度。環境影響評價制度是規制涉海工程項目污染的基礎，不僅僅限于規制填海造地。但該制度尚未在澳門特別行政區現時立法中得以體現，尚處于試行階段。澳門特別行政區政府于2010年施政報告中提出需要開展制定環境影響評估制度工作，即在決定進行某一工程項目前 ，通過一套科學程序來預先評估該工程項目于施工及營運階段對環境的潛在影響，從而針對有關工程項目提出預防或消減不良環境影響的對策和措施。澳門特別行政區環境保護局2009年制定了《編寫環境影響評估報告書指引》，以便規范和統一環評報告的內容；2011年8月進行了《構建環境影響評估制度的探索文本》意見征集活動，藉此向公眾推廣環評的基本概念，收集社會各界對構建本澳環評制度的意見，并于其后公布了《構建環境影響評估制度的探索文本》意見征集匯編，針對一些重點議題作出初步綜合響應，讓社會了解建立環評制度的考慮；2013年推出了《需進行環境影響評估的工程項目類別列表(試行)》，并不斷進行修訂。截至目前，環境影響評價仍未能在澳門特別行政區成為一項具體的法律制度，仍有待于透過立法構建具體的規則制度。

e)加強區域法制合作及聯動執法。澳門特別行政區海域劃定后，澳門特別行政區政府于2016年1月分別與交通運輸部、水利部和國家海洋局簽署了《水上交通合作安排》《水利事務合作安排》和《用海合作安排》；2016年5月，與海關總署簽訂了《預防及打擊走私犯罪的合作安排》。《水上交通合作安排》主要內容包括船舶通航管理、航海保障與航道管理、水上突發事件處置、信息共享合作；《水利事務合作安排》主要內容包括規劃管理、涉水建設項目管理、水資源保護管理、基礎數據監測、合作方式等方面；《用海合作安排》內容主要包括海洋功能區劃、海域使用管理、海底電纜管道、海洋環境保護、澳門特別行政區管理范圍外水域的用海及工作協調機制等6個方面；《預防及打擊走私犯罪的合作安排》內容包括訊息互通及執法聯動機制；《海域管理綱要法》在海洋環境保護和海洋經濟發展兩個方面提及了區域合作。現階段，特區政府通過合作安排，學習內地的海域管理經驗，借助內地的海洋技術支持，推進澳門特別行政區海域管理制度的建立。長期來看，通過探索用海合作工作組會議、水上交通安全及航道管理聯席會議、海洋合作交流機制等不同形式的合作方式，實現區域海域的常態化溝通與交流。澳門特別行政區海域的地理位置和海洋系統的動態性決定了澳門特別行政區海域法律制度的構建不能閉門造車，而是應當立足珠江口的整體水域狀況、依靠區域合作進行。整體考察珠江口水域，澳門特別行政區的海洋功能區劃應當與廣東省海洋功能區劃相銜接，排污濃度、水質分類等標準的制定亦應當考慮國家及廣東省在鄰近海域的污染物排海總量控制指標。在借鑒鄰近法域相關立法經驗的同時，澳門特別行政區還應當在整體把握珠江口水動力條件的基礎上，加強與粵港澳三地的區域合作，逐步走向區域合作常態化。

f)加強定點觀測，構建數據平臺，實現多方數據融合。統籌力度和互相協調能力將對海洋數據的統一與融合起到關鍵作用。數據孤島不但造成硬件設施重復建設、標準不一，而且數據信息分布不均和離散，無法有序高效整合，嚴重影響海域基礎大數據綜合分析和利用，難以實現城市管理、海域規劃和科學決策的有據可依。在充分整合現有信息資源和應用系統的基礎上，建立城市環境及海域公共信息平臺，實現跨行業、跨部門、跨區域的綜合應用和數據共享，連接數據孤島，促進區域創新，同時提升中小企業信息化程度及競爭力。具體措施可考慮：實現環境、氣象與海域監測遙感數據資源的采集與整合，實現上天入海的全方位數據獲取。同時通過環境管理重點在于海域環境管理業務流程的梳理和優化，為環境決策和環境管理提供技術支持和服務，實現海域管理，配套環境監測，實時監控市政公共設施，完成海域環境信息化標準體系的制定。面向公眾、政府及企業，提升海上交通及旅游服務，改善海上交通體驗，創新海上交通及旅游管理，降低能耗、污水排放、環境污染，有效提升城市承載力。參考國內外海洋數據平臺的建設，數據平臺向公眾開放，使民眾能公平地獲取信息，以促進產業創新和推動科學研究，接受公眾的監督并提供意見發表的渠道，建設有效的監督-反饋-響應機制，提高行政效率的同時促進公眾參與，形成良性循環，同時作為海洋科普教育的平臺，彌補目前中小學生課程綱要中對海洋知識的欠缺。

4 結語

縱使澳門特別行政區海域生態保育、科學規劃和理性發展的任務艱巨，本澳更應正視澳門特別行政區海域規劃與發展的短板，根據澳門特別行政區海域的物理現狀及發展環境，發揮后發優勢，實現長遠規劃，在影響澳門特別行政區海域發展策略的關鍵節點貢獻智慧，實現向海而生，海陸空間和諧共贏。