“1+X”監督機制在高校中的應用探索

謝建山

監督是治理的內在要素，是權力正確運行的根本保證，在管黨治黨、治國理政中居于重要地位。習近平總書記在十九屆中央紀委五次全會上強調，要完善黨和國家監督體系，使監督融入“十四五”建設之中。[1]當前，各高校正在研制和實施“十四五”發展規劃，開啟新一輪高校建設新征程，如何在“十四五”建設之中，不斷健全監督治理體系，更加突出強化制度執行，發揮監督治理效能，推動各類監督有機貫通、相互協調、形成合力；更好發揮監督的發現問題、防范風險、推動改革、促進治理作用[2]，推進學校治理體系和治理能力現代化，全面落實立德樹人根本任務，為國家培養新時代合格的建設者和接班人，是高校黨委正在謀劃的重點工作。本文就“1+X”監督機制在福建高校的應用進行一些深入思考和探索，為推動“1+X”監督機制在高校進一步走深走實，促進各類監督貫通融合，不斷增強監督治理效能，充分發揮全面從嚴治黨引領保障作用提供有益借鑒。

一、“1+X”監督機制的背景與內涵

2016 年中國共產黨第十八屆中央委員會第六次全體會議審議通過的《中國共產黨黨內監督條例》，對新形勢下加強黨內監督作出總體部署，第九條明確提出:“建立健全黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督，黨員民主監督的黨內監督體系”[3]。它為健全黨委統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系標明路徑、指明方向，為新形勢下強化黨內監督提供了根本遵循，是制度治黨的重大成果。2020 年1 月習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上提出：要繼續健全制度、完善體系,使監督體系契合黨的領導體制,融入國家治理體系,推動制度優勢更好轉化為治理效能[4]。為此，全黨上下認真貫徹落實，建立健全“1+X”監督機制就是福建省委突出發揮監督治理效能,推進治理體系和治理能力現代化的有益探索。通過構建全覆蓋的制度執行監督體系，著力促進主體責任與監督責任貫通協調，推動各種監督互聯互通、提升監督質效，確保黨中央決策部署及省委各項要求不折不扣落地落實。2020 年3 月福建省委辦公廳出臺的《關于建立健全“1+X”監督機制的意見》（閩委辦發【2020】4 號）明確指出：“1”指紀委監委履行專責監督。“+”指黨委統一領導，發揮有關部門黨組織的領導作用，對黨內監督和其他監督進行統籌協調，促進紀委和有關部門同頻共振、同向發力，實現協同監督。“X”指各有關部門根據職責職權進行職能監督。目前還未見有學者對“1+X”監督機制在高校應用開展相關探索研究。

二、“1+X”監督機制在高校應用中的現實問題

《關于建立健全“1+X”監督機制的意見》頒布以來，福建省高校快速響應，紛紛傳達學習，開展專題研討，出臺專門實施制度，積極貫徹落實。實踐表明，高校在應用“1+X”監督機制上成效喜人，從紀委“單打獨斗”到“聯合作戰”，學校各方面的監督力量得到激發和調動，橫向協同、縱向聯動、內外呼應的立體監督格局正在逐步推進，監督合力進一步凝聚，監督質效得到明顯提升，制度優勢轉化為治理效能的成效越發突顯，全面從嚴治黨不斷引向深入。作為高校紀檢監察工作者，我們也清醒地看到，由于諸多原因,各高校在建立健全“1+X”監督機制上存在不平衡的現象，在有效應用“1+X”監督機制上存在不充分的問題，監督提質增效工作任重而道遠，集中表現在一些高校的組織和個人存在監督責任意識不強、監督運行機制不暢、監督人員素質不高等諸多問題亟待解決。

（一）監督責任意識有待提升

1.主體責任弱化。在十八屆中紀委六次全會上,習近平總書記明確指出“黨委監督是全方位的監督，包括對黨員的批評教育、組織處理、紀律處分等工作，黨委要任命干部，更要監督干部。紀委監督重點是履行監督執紀問責的職責。黨內監督是全黨的任務，第一位的是黨委監督，不能一談到監督就只想到紀委或推給紀委”[5]。但一些高校黨組織對抓好監督主責的認識存在偏差。把黨委落實全面從嚴治黨主體責任、紀委落實監督責任與落實管黨治黨的黨內監督責任在概念上混為一談，認為監督工作是屬于紀委的專責范疇，主觀上主動履職的意愿不強，思考不多、用心用力不夠，把對監督的全面領導有意無意變成對紀委專責監督的全面依賴，沒有把監督工作與業務同部署、同落實、同推進、同考核，“+”的統籌協調作用沒有得到有效發揮。

2.主業主責泛化。在學校黨委和上級紀委雙重領導的體制背景下，一些高校紀委與更高水平、更深層次的“三轉”要求還存在差距，在履職上不時會出現工作職能定位不明的問題。一是黨委對紀委的過于信任時常讓紀委把自身的監督第一職責、基本職責當成全責，監督責任成為紀檢監察部門一家的事，黨委的責任由紀委“代行”，出現“協調變牽頭、牽頭變主抓、主抓變負責”的局面。二是把業務監督等同紀律監督，主動或被動沖在監督一線，事無巨細大包大攬，陷入監督職能錯位、角色越位，既當“裁判員”又當“運動員”的怪圈。三是以“三轉”為理由，沒有結合高校實際，過分強調紀檢監察部門的再監督再檢查，忽視抓早抓小，主動查找和發現問題，存在重視事后監督而忽視事前、事中監督,沒有做到懲治同向、同步、同進，與一體推進“三不”機制要求不符，“1”的專責監督水平亟待提高。

3.監督意識淡化。部分“X”部門黨員領導干部風險意識不強，對做好監督工作缺乏應有的積極性、主動性。因忙于自身繁重的業務工作，對開展監督工作重視不夠、意愿不強，常常把職能監督、日常監督當做份外之事，造成他們開展監督工作的時間和精力投入有限，被動地參與監督，任務式地開展監督檢查，更多是停留在開會布置、講話要求和簽訂責任狀上；在開展監督檢查工作時總喜歡拉上紀委，喜歡把紀委當作“擋箭牌”，“這是紀委要求的”常掛在嘴邊；有的甚至當甩手掌柜，把日常監督全推給部門紀檢委員去做，“X”部門的監督責任感、使命感需要進一步增強。

（二）監督運行機制有待完善

1.部分高校“1+X”三方立體監督體系尚未建立。沒有出臺落實“1+X”監督機制相應實施辦法，未制定具體任務清單，對各類監督主體、監督責任、監督內容進行明確細化，造成各監督方在實際工作中對監督事項的任務不清、分工不明，特別是職責邊界模糊現象，出現相互推諉、互相扯皮的現象。比如，哪些工作需要黨委牽頭抓總，哪些工作需要紀委協調配合，哪些是職能部門要管的，哪些是紀檢監察部門要督的，往往是根據學校黨政主要領導的指示來定或紀委自身的理解去實施，監督缺乏系統性、經常性、有效性，難免存在監督的盲區，影響了監督效果。

2.部分高校沒有配套出臺“1”與“X”之間的聯合會商機制。各高校機構設置和人員配備不盡相同，學校紀檢監察部門與其他職能部門歸屬不同學校領導分管，部門之間存在管理與被管理的關系,由于沒有建立相應的內部溝通協調機制，信息互通、結果共享、監督互動還沒有完全形成，導致部門之間的溝通聯系、協作配合處于松散、隨意、無序狀態，造成各監督方之間橫向聯合不夠有效，縱向環節配合、融合程度不高，溝通層層遞減，出現專責監督與職能監督、日常監督兩張皮，互補互促、縱橫交錯立體溝通無障礙架構急需搭建。

3.部分學校尚未構建監督閉環機制。沒有形成實施監督、發現問題、推動整改、成果運用和處置問責的工作閉環機制。監督檢查工作不規范，沒有制定工作方案，造成監督檢查一陣風，大家走走過場、搞搞變通。重監督輕整改、重形式輕實效。發現問題沒有形成反饋材料和整改工作建議要求，出現整改落實不及時、不全面、不到位以及虛假整改等諸多問題；沒有根據管理權限及時了解核實和處理監督中發現的問題，按規定移交線索。沒有建立結果運用制度，將監督檢查處理結果在一定范圍內公布，較少利用身邊事教育身邊人，群眾對干部處理后的通報知曉率不高，警示效果不明顯；沒有作為對領導班子總體評價和領導干部選拔任用、實績評價、激勵約束的重要依據，納入年度民主生活會對照檢查內容。

（三）監督人員素質有待提高

1.專責監督人員業務不夠專。2019 年福建省開展省屬公辦本科高校紀檢監察體制改革后，學校紀委（專員辦）一體履行紀檢、監察兩項職能，人員編制增加，但因輪崗需要，許多從事多年的業務骨干人員轉到其他部門任職，通過招聘及轉崗的新進人員很多不是真正科班出身，政策領悟力不夠強，專業化程度不夠高，工作經驗不足，業務不熟，辦案能力、開展思想政治工作水平亟待進一步提高。與習近平總書記在十九屆中央紀委五次全會上提出，“努力建設一支政治素質高、忠誠干凈擔當、專業化能力強、敢于善于斗爭的紀檢監察鐵軍”[6]要求存在一定差距。

2.兼職紀檢人員能力不夠強。有些高校黨委對基層黨組織兼職紀檢委員隊伍建設不夠重視，人員配備不強不齊，兼職紀檢委員的來源五花八門，從副處到科員職務高低不一，甚至沒有做到全覆蓋。有些高校紀委對紀檢委員使用不夠重視，面對這些“門外漢”，沒有開展專門的業務學習培訓，對日常監督工作沒有給予相關工作要求和業務指導，更沒有制定監督工作責任清單以及考核檢查要求，使得他們面對同體監督束手無策，履職積極性不高，監督作用“虛化”，出現了“兼而不管”現象，近距離監督的“哨兵、探頭”優勢沒有得到充分發揮。

3.職能監督人員素質不夠高。高校是個“熟人社會”，大家抬頭不見低頭見，表現在一些“X”部門的黨員干部面對熟人，抹不開面子，對監督畏首畏尾，對職責范圍內的監督檢查常常浮在表面，做做樣、應付走過場，監督流于形式，不敢監督；存在“家丑不外揚”的思想，出現問題后不深挖、不分析，發現的問題和線索未嚴格按照《中國共產黨黨內監督條例》第四十條“黨組織應當如實記錄、集中管理黨內監督中發現的問題和線索，及時了解核實，作出相應處理；不屬于本級辦理范圍的應當移送有權限的黨組織處理”[7]落實。往往采取息事寧人、大事化小、小事化了的做法，沒有做到條條要整改、件件有著落。因為缺少監督專業知識和經驗，對重要事項、關鍵環節、重要崗位還缺乏有效監督手段，發現問題、解決問題的能力不足，出現監督檢查結果時常是零問題；對“第一種形態”運用把握不夠準確，抓早抓小工作不夠積極主動，存在監督寬松軟，職能監督沒有得到真正有效發揮。

三、高校建立健全“1+X”監督機制的對策

黨的十九屆四中全會《決定》提出，以黨內監督為主導，推動各類監督有機貫通、相互協調[8]。黨的十九屆五中全會《決定》又進一步提出，促進各類監督貫通融合，不斷增強監督治理效能[9]。福建高校探索應用“1+X”監督機制，要深入學習貫徹黨的十九屆四中、五中全會和習近平總書記重要講話精神，走出監督效能認識小我，站位監督治理效能大我，從提高監督治理效能推進高校治理體系和治理能力現代化上下功夫，其前提在于提高人員的監督責任意識，核心在于促進各類監督貫通融合，關鍵在于鍛造一支過硬的監督干部隊伍作保障。

（一）提高政治站位，形成上下認識“一條心”

1.增強思想自覺，牢固樹立“不抓監督就是失職”的理念。第一，認清形勢,深刻領會新時代監督工作的重大意義。權力是一把“雙刃劍”，用得好它可以利國利民,促進人類社會進步發展,用得不好或濫用就會滋生腐敗，禍國殃民。干部的黨性修養、思想覺悟、道德水平不會隨著黨齡的積累而自然提高，也不會隨著職務的升遷而自然提高，而需要終生努力[10]。習近平總書記指出：“沒有監督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律”[11]。監督是權力正確運行的根本保證，信任不能代替監督，如果只有信任沒有監督，那么信任就變成了放任，就往往使干部走上違紀違法的道路。當前，中國已開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，“十四五”時期經濟社會發展的基本思路、主要目標以及2035 年遠景目標已經繪就，落地實施離不開有力有效的監督。高校負擔著培養社會主義事業合格建設者和可靠接班人的重任，面對當前復雜的國際形勢和繁重的國內建設任務，必須站在事關黨和國家生死存亡和關系社會主義事業前途命運的高度,把監督貫穿于學校事業發展全過程。第二，加強學習，切實增強監督的責任感、使命感。各高校圍繞落實全面從嚴治黨責任要求，切實加強對全體教職員工履行監督責任宣傳教育。重點組織黨員領導干部深入學習《黨章》《監察法》《中國共產黨黨內監督條例》以及中共中央辦公廳印發《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》等有關法律法規制度的學習，充分認識監督不是紀委（專員辦）專責部門一家的事，而是各級黨組織和廣大黨員領導干部的共同責任，認清監督是黨和人民賦予的權力，抓監督是各級組織部門的本職工作,強化主責意識，牢固樹立“抓好監督是本職，不抓監督是失職，抓不好監督是不稱職”的責任意識，以高度政治自覺切實履行好監督職責。

2.增強監督自覺，牢固樹立“嚴管就是厚愛,監督就是保護”的理念。第一，準確把握監督本質，讓監督的意識強起來。“加強對干部的監督，是對干部的愛護。放棄了這方面責任，就是對黨和人民、對干部的極大不負責任”[12]。人非圣賢，孰能無過?監督的本質就是預防腐敗發生，最大的功效是擋住了犯錯誤的勢頭，使人不再犯新的、更大的錯誤。監督必須堅持“懲前毖后、治病救人”的方針,發現苗頭就要及時提醒，有了疑點就要及時談話警示，做到早發現、早報告、早處置，從小錯抓起，動輒則咎，有效防止要么是“好同志”、要么是“階下囚”現象發生。而不是發現問題捂著不報告，充當“好人”，使小問題變成大問題，害人害己、后悔晚已，“有人監督是福、不管不問是禍”。第二，充分發揮頭雁效應，讓自覺接受監督的意識立起來。每一位黨員領導干部既是監督者也是被監督者，我們在監督別人的同時也要接受別人的監督。歷史上被黨和人民充分信任的監督者蛻變成腐敗者的例子比比皆是，監督者也須被有效監督。作為領導干部尤其是高校各級領導班子成員、紀委干部首先必須正確理解和對待監督，牢固樹立“監督者更要接受監督”的意識。“領導帶頭，萬事不愁”，領導干部必須發揮帶頭作用，以上率下，處理好自律與他律的關系，既要嚴格監督他人，更要主動接受檢查、樂于接受他人監督，層層立標桿、作示范，上行下效，使得更多人能夠正確對待并自覺接受監督，學會在批評監督中成長，習慣在被監督中履職盡責、干事創業，引領形成人人自覺接受監督的良好氛圍。

（二）完善體制機制，形成監督工作“一盤棋”

1.加強主責監督與專責監督貫通協調。第一，各高校黨委要強化守土有責、守土擔責、守土盡責的政治擔當，牢牢抓住管黨治黨責任的“牛鼻子”，堅持既掛帥又出征。按照習近平總書記在十九屆中央紀委五次全會上發表重要講話要求，“構建全覆蓋的責任制度和監督制度”[13]，根據省委辦公廳頒發《關于建立健全“1+X”監督機制的意見》，出臺落實“1+X”監督機制相應實施辦法，強化學校黨委全面領導、紀委（監察專員辦）專責監督和部門職能監督，實施清單式管理，明確職責定位，規范履職內容，構建橫向協同、縱向貫通的監督責任體系，深入推進黨內監督大格局構建，把“一家做”變“大家做”，從“單打獨斗”、“各自為戰”向協同貫通、一體推進轉變，形成常態長效的監督合力，提升監督成效。第二，各高校紀委要積極協助黨委落實主體責任。黨委主體責任與紀委監督責任是管黨治黨責任的兩個重要方面，紀委在履行全面從嚴治黨監督責任同時，應當通過重大事項請示報告、提出意見建議、監督推動黨委決策落實等方式，協助黨委落實全面從嚴治黨主體責任。聚焦主責主業，強化監督執紀問責，盯住重點人重點事，建立“嵌入式”監督機制，內容覆蓋重要事項關鍵環節權力運行的事前事中事后全過程，緊盯權力運行的“關鍵點”、內部管理的“薄弱點”、問題易發的“風險點”，堅持同向發力，把“黨組織主動督責”和“紀檢組織精準督紀”有機結合、高效協同。同時，探索上級紀委同下級黨委班子成員集體談話、上級紀委書記定期與下一級黨委書記談話、開展述責述廉評議機制，推動高校全面從嚴治黨不斷走向縱深。

2.加強專責監督與職能監督互聯互通。第一，推動與校內巡察監督的深度融合。高校紀委要積極推動學校黨委堅定不移深化政治巡察制度，認真落實福建省委辦公廳《關于省直單位黨組（黨委）開展巡察工作的指導意見（試行）》。進一步健全巡察機構，配齊配強專職巡察干部，建立校內巡察工作人才庫，加強對校內巡察工作的指導督導，完善校內巡察工作制度和工作格局，建立健全巡察與紀檢監察、組織、審計等協作配合機制，強化監督成果的綜合運用，推動共性問題集中整治，形成監督合力。第二，推動與其他職能監督間協同聯動。高校紀委要牽頭建立監督工作聯席會議制度、部門會商機制、聯合督查機制等，充分發揮黨內監督的政治引領作用，通過項目化推進、流程化運作、清單化管理，使監督融入部門治理、基層組織治理之中，推動監督下沉、監督落地、監督于問題未發現之時。加強紀檢監察部門與黨政辦、組織、人事、審計等部門的配合與銜接，充分發揮紀檢監察專責監督與職能部門專業監督的優勢，在信息共享、力量配備、發現問題、成果運用等方面貫通協作，解痛點、通堵點、破難點，不斷增強監督治理效能，推動制度優勢更好轉化為治理效能。

（三）提高人員素質，實現隊伍建設“一體化”

1.統一機構配置，把好人員選拔入口關。第一，學校黨委要協同紀委按照黨中央關于高標準完善黨和國家監督體系的新要求，根據學校工作實際，按照上級要求，全面落實紀檢監察、審計、巡察、二級黨委分紀委等機構獨立設置。統籌考慮監督隊伍全面建設，嚴格用人標準，精準科學選人用人，保證人員思想過硬、能力高強、數量充足、結構合理。第二，采用招聘、競聘或轉崗交流，將政治素質好、思想作風正、業務能力強，且具有黨務、經濟、法律、金融、財會、審計等專業能力的優秀干部選調充實紀檢監察、審計、巡察干部隊伍，優化人員結構，做到在年齡結構、性別結構、類別結構合理搭配。把是否能認真履行全面從嚴治黨責任，敢抓敢管、善抓善管作為選任二級單位主要領導干部的必備條件；落實班子黨員副職擔任二級單位黨組織紀委書記或紀檢委員，配齊配強基層紀檢兼職人員，扎實做好專責監督、職能監督、日常監督“三支隊伍”建設。

2.統一教育培訓，把好人員綜合素質關。第一，強化教育管理，著力解決敢于監督問題。黨委對學校黨章黨規黨紀執行監督工作負主體責任，要經常對黨員領導干部開展理想信念教育，牢記習近平總書記關于履行好監督責任的要求，“在腐敗面前當好人，在黨和人民面前就當不成好人”[14]，始終把講政治貫穿于干部監督工作全過程和各方面，夯實監督為民的政治根基；定期召開工作匯報交流會、年底述責述廉，協同紀委建立考核評議、督查督辦、追究問責等獎懲制度，牢固樹立“發現不了問題是失職，發現問題不提醒、不糾正、不查處就是瀆職”的觀念，有效督促各監督部門真正把監督責任扛在肩上，形成知責明責、履責盡責、督責評責、失責問責的工作閉環。第二，強化培訓實踐，著力解決善于監督問題。加強業務學習培訓，通過個人自學、專題研討、集中培訓、工作交流、學習考察等形式，教育人員開展監督工作要堅持實事求是、依規依紀依法以及紀法情理貫通融合，牢固樹立法治意識、程序意識、證據意識，做到規范監督精準監督。加強實踐學習鍛煉，綜合利用校內巡察、專項檢查、以案代訓、掛職鍛煉等實訓實戰途徑，豐富工作經驗，提升發現問題、解決問題的能力和水平。監督是做人的工作，引導人員要堅持抓早抓小，把思想政治工作貫穿始終，靈活運用寬嚴相濟、區別對待的政策策略，充分運用“四種形態”，全面地、歷史地、辯證地判斷和處理問題。既嚴肅查處違紀違法的干部，又旗幟鮮明為擔當者擔當、為負責者負責;既為受到誣告的干部澄清正名，又讓受到處理的干部放下包袱；既用監督加壓，也用信任加力，不斷激發干部干事創業的正能量，全面提高干部的監督能力和水平。

注釋：

[1]吳建雄：《構建全覆蓋的責任制度和監督制度》，《中國黨政干部論壇》2021 年第3 期。

[2]《充分發揮全面從嚴治黨引領保障作用之五：在增強監督治理效能上持續用力》，http://www.jjjc.gov.cn/art/2021/3/5/art_68203_2540858.html.

[3][7]《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則 中國共產黨黨內監督條例》，北京:人民出版社,2016 年，第48、64 頁。

[4]《習近平在十九屆中央紀委四次全會上發表重要講話》,《中國共產黨新聞網》，http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0113/c64094-31546537.html.

[5]《習近平總書記關于強化監督重要論述摘錄》,《中國共產黨新聞網》，http://fanfu.people.com.cn/big5/n1/2018/0508/c64371-29972360.html.

[6]《學習領會習近平總書記中央紀委五次全會重要講話精神之八：建設紀檢監察鐵軍》,《中國共產黨新聞網》，http://fanfu.people.com.cn/n1/2021/0203/c64371-32021083.html.

[8]《學習領會十九屆四中全會精神之十四以黨內監督為主導推動各類監督貫通協同》，《中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會網》，http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201912/t20191206_205655.html.

[9]瞿芃：《貫徹落實中央紀委五次全會精神，促進各類監督貫通融合》，《中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會網》，http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202103/t20210328_238632.html.

[10]《習近平論領導干部修養——十八大以來重要論述摘編》,《中國共產黨新聞網》，http://theory.people.com.cn/n1/2016/0405/c40531-28251017.html.

[11]《習近平反腐論述里的大白話》,《中國共產黨新聞網》，http://cpc.people.com.cn/xuexi/n/2015/1020/c385474-27717833.html.

[12] 習近平：《放棄監督干部就是極大的不負責》,《中國共產黨新聞網》，http://cpc.people.com.cn/xuexi/n/2015/0121/c385474-26422281.html.

[13]《習近平在十九屆中央紀委五次全會上發表重要講話》,《中華人民共和國中央人民政府網》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-01/22/content_5581970.htm.

[14] 習近平：《在腐敗面前當好人，在黨和人民面前就當不成好人》，《中國共產黨新聞網》，http://cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2017/0125/c385474-29047722.html.