山東省基本農田保護政策研究

孫 娟

（山東省齊河縣農業農村局，山東 德州 251100）

“珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”是我國的基本國策，而基本農田則是作為我國所擁有的耕地資源中最為優質的一部分，是我國糧食生產的保障，直接關系到我國糧食的安全生產。

隨著我國人口的不斷增加以及經濟水平的不斷提升，大量的耕地資源面臨著城市化、工業化占用的威脅，我國陸續出臺了一系列政策來進行耕地的保護，尤其是對基本農田的保護。對于基本農田的保護，不僅要對基本農田進行數量上的保護，還要對基本農田進行質量上的保護，形成在數量和質量以及生態的“三位一體”的保護形式，落實藏糧于計和藏糧于地的戰略。山東省作為農業大省，為了維護農業生產的健康發展，采取了一系列政策上的措施來保護基本農田，同時這些政策也需要在發展中不斷完善。

1.我國基本農田保護政策的發展歷程

我國在1998年制定了《基本農田保護條例》，并于1999年1月1日開始實行，該條例劃定了基本農田保護區，根本目的就是為了對基本農田實行特殊保護。為了強調施行最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田，2004年3月國務院發出《關于堅決制止占用基本農田進行植樹等行為的緊急通知》，強調實行最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田。

2008年中共十七屆三中全會提出了“永久基本農田”的概念，就是指國家按照一定時期的人口數量和社會經濟發展中對農產品的需求量，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地。2012年原國土資源部發布的《關于提升耕地保護水平全面加強耕地質量建設與管理的通知》，在提高耕地質量、提升耕地產能和改善生態環境等方面提出了一系列新舉措，其中包括加強高標準農田建設、全域劃定永久基本農田、強化耕地占補平衡、從數量到質量到產能、實施耕地輪作休耕等措施。至此，我國耕地保護進入“三位一體”（數量、質量、生態）的政策強化階段。

而永久基本農田的概念直到2020年1月1日起開始實施的《土地管理法》里面才正式確定。永久基本農田是在原《土地管理法》的基本農田的概念基礎上提出來的，按照《基本農田保護條例》的規定，永久基本農田是按照一定時期人口和經濟社會發展對農產品的需求，依據土地利用總體規劃確定不得占用的耕地，就是對法律規定的基本農田實行永久保護、特殊保護。一經劃定，在規劃期內必須得到嚴格保護，除法律規定的情形外，不得擅自占用和改變。

2.山東省基本農田保護政策

2.1 山東省基本農田保護現狀

作為一個農業大省，山東省的各項農業指標在全國一直名列前茅。根據統計數據顯示，2020年山東省擁有耕地面積11288萬畝，其中基本農田面積9587萬畝，在全國僅次于黑龍江和河南。

盡管山東省的耕地面積和糧食產量均位于全國前列，但由于山東省人口眾多，山東省還是面臨著人多地少的問題，所以對于耕地的保護，尤其是基本農田的保護，山東省采取了較為完善的措施。首先，山東省提出了在2020年全省建成5982萬畝高標準農田；到2022年建成6500萬畝以上高標準農田，穩定保障1000億斤以上糧食產能；到2025年力爭建成8000萬畝高標準農田的目標。其次，山東省進行基本農田保護區的劃定，到2020年全省共劃定了9587萬畝基本農田，超額完成了國家下達的9584萬畝的任務。還有就是采取各種措施，諸如推行永久基本農田保護補償激勵機制，建立健全耕地和永久基本農田保護補償機制，探索建立“田長制”等等，通過政府與農民的有機結合來加強對耕地及基本農田的保護。經過這幾年的實踐以及政策措施的不斷完善，山東省基本農田的保護成效十分顯著。

2.2 山東省基本農田保護政策現狀

在基本農田保護的政策方面，山東省主要依據的是《山東省基本農田保護條例》。該條例在1994年4月21日正式開始實施，在條例中明確規定了對于基本農田的保護措施，以及關于占用基本農田如何保持占補平衡等諸多方面。2004年5月27日，對《山東省基本農田保護條例（1994年版）》進行了修訂，并完善了之前未涉及的個別問題，2004版的《山東省基本農田保護條例》自通過之后就一直沿用至今。

山東省基本農田保護政策以《山東省基本農田保護條例》為基礎，并在此基礎上不斷豐富和完善，相繼出臺了各個方面的關于保護基本農田的政策。2018年山東省國土資源廳出臺了《關于實行永久基本農田特殊保護的通知》，明確提出加快構建質量和數量以及生態“三位一體”耕地保護新格局，并推進建立永久基本農田“劃、建、管、補、護”長效機制，全面落實特殊保護制度；同年山東省發布了《山東省永久基本農田占用（減少）和補劃審核論證工作方案》。

2019年，根據《中華人民共和國土地管理法》及其實施條例，結合山東省的實際，制定了《山東省土地管理法實施細則》。2020年1月19日，山東省農業農村廳印發《山東省農田建設項目管理辦法》的通知，在農田建設方面明確了如何進行對基本農田的保護。

3.山東省基本農田保護政策存在的問題

3.1 基本農田保護過度依賴政府

《保護條例》第一章第五條規定：“縣級以上人民政府土地行政主管部門和農業行政主管部門按照本級人民政府規定的職責分工，負責本行政區域內的基本農田保護管理工作。其他有關部門按照各自職責，做好基本農田保護工作，鄉（鎮）人民政府負責本行政區域內的基本農田保護管理工作。”而作為直接使用者的農民只有“任何單位和個人都有保護基本農田的義務，并有權檢舉、控告侵占、破壞基本農田的行為”。山東省基本農田保護工作的模式就是政府層層下達任務，然后根據任務量的多少，尋找并劃分等面積的基本農田。可見在整個基本農田保護工作中，基本農田保護過度依賴政府，而忽略了農民的作用。

3.2 重數量不重質量

山東省全省的基本農田高達9857萬畝，略高于國家所要求的9854萬畝的任務量。但是面積如此龐大的基本農田難以確保數量和質量雙合格。《基本農田保護條例》中第二章第七條規定：“設區的市、縣（市、區）、鄉（鎮）基本農田的具體數量指標，由上一級人民政府分解下達。”這就容易導致重數量不重質量情況的發生，下級政府為了完成上級政府下達的基本農田的任務量，很容易去進行盲目的括選基本農田，只要是符合國家所制定的基本農田的劃分標準的，就劃入基本農田保護區中。

在對聊城地區的基本農田保護區進行調查時，部分農田在保護區里面的農戶表示，自家農田在幾年前并不屬于基本農田保護區，但在近幾年在不知情的情況下被劃入到了保護區內，而且該農戶表示該縣的基本農田保護區每隔幾年就會擴大一次。在調查過程中還發現，部分基本農田保護區的范圍甚至已經到了馬路旁邊，而有的則是將并不適合耕種的林地等都劃入到了基本農田保護區里面。

3.3 “占優補劣”現象嚴重，相應法律不完善

在《基本農田保護條例》中，第三章第十八條規定：“經國務院批準占用基本農田的，當地人民政府應當按照國務院的批準文件修改土地利用總體規劃，并依照基本農田補充劃入方案，補充劃入數量和質量相當的基本農田。”但是條例中卻并沒有規定如果“占優補劣”會有什么后果，造成很多優質的基本農田被占用，而補充的“數量與質量相當的基本農田”，則是與占用基本農田相差許多的劣質基本農田。

這形成一種惡性循環：占用優質基本農田，然后補充劣質基本農田；再次占用優質基本農田，補充劣質基本農田，如此循環往復，使得基本農田質量嚴重下降。筆者在山東菏澤某地進行實地調查時發現，某些企業占用優質良田進行廠區建造或者擴建，補充與所占用的耕地面積相等的耕地時，補充的耕地大部分都是廢棄磚窯廠的坑地，只是進行了簡單的填埋復平。而這些所補充的耕地，耕地質量和糧食產量都將大打折扣，稱為耕地都極為勉強，更難以稱為基本農田。

《基本農田保護條例》中僅規定“沒有條件開墾或者開墾的耕地經驗收確認不符合要求的，應當按照被占用耕地前三年平均年產值的十至十二倍繳納耕地開墾費”，并沒有其他的相應配套法律結合。非法占有基本農田的企業只需要繳納相應數量的罰款，卻沒有其他的懲戒，從而使得占用基本農田的企業有恃無恐。

3.4 宣傳力度不夠

政府對于基本農田保護政策的宣傳力度不夠，致使很多農民并不知道基本農田保護的具體政策。在對農村和農民的調查過程中，僅有少數人清楚基本農田保護政策，但大部分的農民不知道基本農田保護政策的詳細內容，部分歲數較大的農民甚至不知道基本農田是什么。由此可見，農村地區關于基本農田保護政策的宣傳力度遠遠不夠。此外，對于在農村地區占用基本農田進行的違章建筑，鄉鎮政府一般采取直接拆除的辦法，并沒有輔以足夠的前期政策宣傳工作，這也容易引起農戶與政府之間的隔閡。

4.解決山東省基本農田保護政策問題的對策

4.1 政府與農戶相結合，充分發揮農戶的作用

采取以政府的行政保護為主，農戶和各種社會組織力量為輔的雙重保障機制，加強對基本農田的保護。首先，讓農戶認識到基本農田保護的重要性，提高農戶在基本農田保護中的地位，強化農戶在基本農田保護過程中的作用；其次，農戶在基本農田保護中處于一線地位，要保障農戶在基本農田保護過程中的各項基本權利；第三，保障農戶的知情權，在擴大或者減少基本農田范圍之前，及時做好通知和公示工作；第四，保障農戶的監督權，對于農戶反映的關于基本農田的問題及時反饋和處理。

4.2 保障基本農田質量與數量雙優

首先，制定嚴格清晰的基本農田劃定標準，加強對所劃分的基本農田的審查，及時派遣工作組對基本農田進行巡視和檢查；其次，保證基本農田質量的同時，保障基本農田的數量，將成片的基本農田保護區組成大的基本農田保護區群，并從中選出質量、數量雙優的基本農田保護區作為基本農田保護示范區；第三，加強對城郊基本農田的保護力度，使城郊的基本農田不會因城市化進程而被侵占，同時不能忽略農村基本農田的保護，城郊與農村雙保雙結合，保障山東省的基本農田質量與數量雙優發展；第四，定期組織專業農業人才開展科普活動和農技輔導，實行休耕、輪耕等制度，確保基本農田的質量得到更好的保障。

4.3 完善相應法律法規，嚴厲打擊“占優補劣”

第一，加強對于占用基本農田的審查工作，將需要占用基本農田的標準在“五個不準”“六不報批”的基礎上進一步加強和完善；第二，對于需要占用基本農田的項目進行審查，考核其是否能夠補充與其所占用的基本農田數量與質量相同的基本農田，從根源上避免“占優補劣”現象的發生；第三，完善與基本農田保護政策相匹配的法律法規，嚴厲打擊違法亂占基本農田的行為，使違法亂占基本農田的行為不僅繳納罰款，還要責令其限時還耕還田。第四，加強對基本農田保護區域的監管，使暗中占用基本農田進行違法亂建的行為無可遁形，法律法規與群眾監督相結合，更好地防止或者避免“占優補劣”現象的深化和出現。

4.4 加大宣傳力度，提高基本農田保護政策的影響力

首先，借助當前的智能手機、互聯網以及電視等大眾傳媒手段，積極宣傳基本農田保護政策，使農村農戶更直接地了解基本農田保護政策，了解基本農田保護的重要性；其次，有關部門應前往農村地區開展基本農田保護政策的宣傳工作，使基本農田保護政策日益深入人心，從而提高農戶的保護意識；第三，充分發揮基層黨組織的作用，利用村委加強對基本農田保護政策的宣傳；第四，充分發揮農戶的監督作用，實行舉報獎勵制度，鼓勵農戶大膽舉報違法行為。

5.結論

綜上所述，山東省對于基本農田的保護在政策上是花了很多心血，力圖在基本農田保護的層面進一步提高糧食產量，對于基本農田的保護，雖然改變不了山東省人多地少的情況，但足以維持山東省耕地數量，使其面積不會再減少，但是政策都不是完美的，需要在實踐中不斷完善。山東省從1994年版的《山東省基本農田保護條例》再到2004年版的《山東省基本農田保護條例》，基本農田保護政策一直在不斷完善，再加上從其他方面對基本農田保護政策的不斷補充，必然使山東省基本農田的保護不斷完善。基本農田保護政策的不斷完善，雖然解決了不少之前存在的問題，但是在當前的這種情境之下，依然存在著許多亟待解決的問題，使得山東省基本農田的保護依然是任重而道遠。