互聯網思維下的政府治理與服務創新*

聶愛華

(青島科技大學 馬克思主義學院，山東 青島266061)

目前，我國已進入互聯網時代，互聯網應用正從社交領域、消費領域向服務領域和生產領域拓展。“互聯網+”國家戰略的提出，引發了社會對“互聯網+”的持續關注與廣泛討論。互聯網與經濟社會各領域深度融合的同時，也對政府產生深刻影響，互聯網+政府不僅是政府面對互聯網帶來一系列挑戰而做出的應變之舉，更是順應趨勢，提升公共服務水平、改進政府治理的重大契機。從服務型政府理論出發，運用互聯網思維客觀審視當前政府治理與公共服務的不足，進而提出改進政府治理與公共服務的舉措，對促進互聯網+政府的良性發展具有積極意義。

一、服務型政府、互聯網思維與互聯網+政府

(一)服務型政府理論

從公共行政發展的歷史軌跡看，人類社會行政史的演進經歷了從“統治行政”到“管理行政”再到“服務行政”的發展歷程。[1]公共行政學理論也從最初主張政治與行政分離、效率至上的“傳統公共行政理論”，到強調公平觀念、注重回應公民要求的“新公共行政理論”，再到用企業家精神重塑政府的“新公共管理理論”，20世紀80年代末90年代初則產生了“新公共服務理論”和服務型政府理論。

服務型政府理論是吸收并借鑒新公共管理理論、新公共服務理論、治理理論等行政學理論而提出的一系列政府治理理念。服務型政府一般是指“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府”。[2](P36)在內涵上，應體現以人為本的治理理念、依法行政的行為準則、公眾需求導向的服務模式、回應民意的政府責任。[3]服務型政府職能機構的重心在于社會服務，提倡公民參與并致力于構建政府與公民之間平等合作的互動關系。[4]

(二)互聯網精神與互聯網思維

互聯網思維當下與互聯網一樣正成為“熱詞”。討論互聯網思維，首先應該明確互聯網的特征、精神或曰文化。經過長期的發展與演化，如今互聯網一般具有創新、平等、開放、協作、包容、交互、分享、免費等特征，其中又以開放、平等、協作、分享為核心。互聯網不僅本原地蘊含著開放、平等、協作、分享的價值觀，而且其本身也為實現上述價值觀提供了條件。開放精神：互聯網是相互連接，互聯互通的，連接的數量決定信息的價值，開放是連接的前提與必須。互聯網的開放精神不僅體現在物理時空層面，還體現在使用人的思維空間開放，同時，互聯網在觀點的表達、思想的碰撞、知識的學習等方面也不斷拓展人們的思維邊界；平等精神：網狀結構的互聯網，沒有中心節點，沒有等級結構，互聯網的技術結構決定了它是去中心化的、分布式的，平等是互聯網的基本原則；協作精神：互聯網使用人是信息的接受者，也可以成為信息的傳播者，在互聯網中的個體是社會化的存在，相互協作是整體與個體存在的必要基礎與價值體現，眾包、眾籌、眾創等是互聯網協作精神的具體體現；分享精神：互聯網建立的初始動因之一即是資源的共享。建立在實物基礎上的經濟學是稀缺經濟學，因為生產實物的邊際成本是上升的，建立在比特字節上的經濟學是豐饒經濟學，數字化的產品和服務其邊際成本趨于零，這使得分享成為可能，分享中包含免費和普惠。[5](P56)

基于互聯網的互聯網思維表述不一，目前尚無統一、權威的定義，但各種表述與概念內涵之間存在著一定的共性。如雷軍的“專注、極致、口碑、快”，馬化騰的“連接一切、互聯網+傳統行業=創新、開放式協作、消費者參與決策、數據成為資源等”，趙大偉的“用戶思維、簡約思維、極致思維、迭代思維、流量思維、社會化思維、大數據思維、平臺思維、跨界思維”，陳光鋒的“標簽思維、簡約思維、痛點思維、爆點思維、粉絲思維、流量思維、整合思維等”，宗寧的“用戶驅動產品、快速迭代、免費與增值、用戶體驗”。從商業角度看，有人將互聯網思維定義為“在互聯網對生活和生意影響力不斷增加的大背景下，企業對用戶、產品、營銷和創新，乃至對整個價值鏈和生態系統重新審視的思維方式”。[6]伴隨著互聯網影響范圍的擴大與互聯網應用的加深，互聯網思維的內涵不能僅局限于商業領域，而應更加泛化。互聯網思維可以概括為運用互聯網的理念、技術、規則去認識和改造事物的一種思維方式。此處選取部分對政府公共服務與治理有啟發和借鑒意義的互聯網思維予以介紹，主要有以下幾個方面：

第一，用戶思維。用戶思維，即一切以用戶/消費者為中心。互聯網的發展使信息的獲得幾乎零成本，橫在生產者與消費者之間的信息不對稱狀況與傳統時代相比大大改觀，消費者話語權與日俱增，在此情形下，消費者更加注重個性化、參與感、成就感和個人體驗，社交軟件的普及和自媒體時代的來臨使消費者的分類更加明顯，從粉絲經濟到社群經濟，更加強調興趣喜好與價值認同。人本思維要求組織應以人的需求為出發點，建立平等互動關系，傾聽人的需求，注重人的感受，創造條件讓服務客體參與產品設計與服務供給，滿足不同群體乃至個體的個性化需求，強化價值觀認同，培養組織向心力和凝聚力。

第二，社會化思維。社會化思維是指組織利用社會化工具、社會化媒體和社會化網絡，塑造組織與公眾的溝通關系、加強組織管理、改進運作模式的思維方式。在互聯網時代，個體可以網絡連接的方式存在。微博、微信等社會化媒體具有實時性和交互性，組織要善于利用社會化媒體在平等的基礎上進行雙向溝通，互動交流，利用社群樹立組織品牌、提高美譽度。同時，注重運用社會力量，通過“眾包”“眾籌”等社會化方式解決組織自身的難題，強化公眾參與，匹配資源。

第三，迭代思維。迭代最初是源于數學領域，是指將初始值經過相應公式進行計算后得到新的值，并通過相同方法對新的值進行計算，經過幾次反復計算得到最終結果的一種方法。任何事物經過幾次迭代之后都會蛻變成新的事物，這一方法在互聯網時代被稱為迭代思維。迭代思維的核心是在最短的時間內將產品推出，根據反饋進行改進和重復，迭代的真正內涵是升華，是積累，是總結，是從量變到質變再到量變的過程，每一次迭代都是站在新的起點上再開始的。[7]

第四，大數據思維。大數據是以容量大、類型多、存取速度快、應用價值高為主要特征的數據集合。大數據思維是對數量巨大、來源分散、格式多樣的數據進行采集、存儲和關聯分析，從中發現新知識、創造新價值、提升新能力的思維方式。在大數據時代，通過對數據的歸集、整理、加工、分析和挖掘，能從已知找到未知，能把未知變成已知，也能把未知變成可知。

第五，平臺思維。當今，國內互聯網中的BAT(即百度、阿里巴巴和騰訊)分別構建了搜索、商務和社交三個領域的平臺，并以此為基礎建立了跨界融合的商業生態系統。互聯網語境下的平臺思維就是在平等的基礎上建立的資源共享、互利共贏、開放融合的生態圈。海爾張瑞敏提出了企業轉型的目標是平臺型企業，外去中間商，內去隔熱墻的理念，創建開放的平臺，打造“共創共贏生態圈”。[8]平臺化思維要求強化組織設計，注重扁平化，減少中間層級，增加管理幅度，提高組織效率，及時應對外界變化。

政府與企業雖然在價值追求、目標原則等方面存在著巨大不同，但二者作為兩種組織，本身并不存在對立，在運作過程中都遵循相同或相似的原則和原理，采用一些通用的管理方法。[9]通過以上關于服務型政府理論與互聯網思維的對比可以看出，服務型政府與互聯網思維在理念、方法和模式等方面具有共通性和共同點，互聯網思維對服務型政府建設具有借鑒意義。

(三)互聯網+政府

“互聯網+”是把互聯網的創新成果與經濟社會各領域深度融合，推動技術進步、效率提升和組織變革，提升實體經濟創新力和生產力，形成更廣泛的以互聯網為基礎設施和創新要素的經濟社會發展新形態。[10]互聯網+政府與互聯網+商務、互聯網+金融、互聯網+交通等類似，主要是指互聯網與政府之間的跨界融合，這既包括自治——政府自身利用互聯網技術、手段實現治理和服務能力的提升，也包括他治——政府推動互聯網與產業以及社會各領域融合，推動經濟社會發展。這里主要側重討論第一個層面。

在互聯網與政府的碰撞與融合中，不能簡單地將互聯網作為政府公共服務的一種工具或方法論，而是作為價值觀，不是1+1=2,而是1+1>2。政府“觸網”和互聯網+政府不是簡單地在新浪上開個微博、在微信上建個公眾號那么簡單，而是基于互聯網思維，客觀審視政府公共服務與治理的現狀與不足，對政府運作模式的重新思考，對政府內部管理、層級設置、工作流程的再造、升級與創新。

二、當前的環境與政府治理與服務的現實與不足

(一)當前政府面臨的環境

按照常博逸借用美國軍方的描述，現實環境是一個動蕩(volatility)、無常(uncertainty)、復雜(complexity)、模糊(ambiguity)的世界，英文縮寫為VUCA。動蕩是指無法控制的事件發生得比過去更頻繁，無常是指事件頻發和越來越多的反復無常使人們難以預知未來，復雜是指當今世界隨著經濟和交往越來越緊密，已經越來越難以理清因果關系，模糊是指由于因果關系不明，令人們難以區分重點或從特殊事件中找出線索。[11](P52)VUCA形象地描繪了當前組織面臨的混沌狀態，“蝴蝶效應”中微小的震動可以引發整個系統發生根本性的變化，無法預知的事件可能帶來無法預料的后果，在網絡日益發達的今天更是如此。當前，隨著經濟、政治、環境、社會等問題的相互交織以及互聯網技術的發展和輿論等外在環境的變化，政府面對的正是動蕩、無常、復雜、模糊的存在，不穩定性、不確定性、高復雜性將成為常態。在這樣的環境下，政府管理和服務過程中一起微小事件或負面評價，經過無數轉發、圍觀和放大后，可能就會引發社會的巨大震動，2015年國慶期間的“青島38元大蝦事件”就是明證。現實的環境要求政府不斷做出調整與改變，認真檢視，正確面對。

(二)政府治理的現實困境

十八屆三中全會提出實現國家治理體系和治理能力現代化，而政府治理手段是治理能力現代化的重要基礎。按照學術界的討論，治理作為公共事務的管理方式，包含共管、共治的含義，注重公民參與，主張多中心，強調政府、社會、企業、非政府組織共同合作，共管共治。目前，形成了民主治理、多中心治理、合作式治理、數字治理等多種治理模式。[12]

從現實來看，當前，我國的政府治理現代化還面臨著難題：首先是治理主體一元化。盡管政府一直強調充分發揮社會公眾、非政府組織等在社會公共事務治理中的作用，但從實際看，政府主導的一元單向治理模式沒有發生根本變化。非政府的社會資源的優勢和作用得不到有效整合和利用，多元交互共治的公共治理生態圈尚未形成；其次是治理模式選擇困境。如上所述，當代西方國家形成了民主治理、多中心治理、合作式治理、數字治理等多種治理模式，但現實中符合我國國情和實際的治理模式尚處于探索階段；再次是治理手段有限。從治理工具的角度看，政府在提升治理能力的過程中，計劃、指令、動員等傳統的治理手段和工具已不適應形勢發展的要求，面臨著手段有限的窘境。正是基于此，政府需要引入新工具、借鑒新思維，通過互聯網本身具有的“開放、平等、協作、共享”特性，引入“用戶思維、迭代思維、大數據思維、平臺思維”等互聯網思維方式，吸引社會資源，鼓勵公民參與，豐富治理手段，提升公共服務，破解治理難題，從而實現政府治理能力現代化，形成中國特色的公共治理模式。

(三)政府公共服務的不足

在政府提供公共服務過程中存在的不足之處主要有以下幾個方面：

1.在服務定位上以自我為中心。不可否認，受傳統官本位思想的影響和先天具有的資源優勢，政府在當前的工作定位中很大程度上仍以自我為中心，企業和個人圍繞政府轉，政府對經濟和社會的管理方式仍以管制為主而非服務為主。以當前交通部提出并面向社會征求意見的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》為例，行業主管部門對社會上已存在的“專車”的管理不是順應互聯網對出租車市場帶來的根本性變革和公眾需求提供明確的規則服務，而是從準入、許可、運營、價格、區域等方面進行規制、限制、管理和監督。政府對網絡約車服務的監管與互聯網時代的開放、分享、協同的經濟新業態存在沖突與矛盾。

2.在服務資源上零散而非整合。中國互聯網絡信息中心(CNNIC)發布的《第45次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2019年12月，我國共有政府網站14474個。然而，在大量政府網站上線的同時，一個不可回避的事實是，各類政務網絡不能有效聯通，信息孤島大量存在，造成互聯互通難、信息共享難、業務協同難。[13]各職能部門辦理的證照和掌握的數據信息也只在體內循環，群眾跑斷腿、辦事難的現象仍在一定程度上存在。辦事部門要求當事人開奇葩證明、循環證明等現象仍屢禁不絕。

3.在服務流程上繁瑣而非便捷。在政府提供公共服務的過程中，在流程上存在辦事程序繁、工作環節多、辦理時限長的弊端，很多部門在服務過程中沒有形成受理——辦理——反饋的閉合體系，在與被服務者之間沒有建立起有效的實時互動、交流、反饋機制，服務者與被服務者之間是單向維度而非雙向維度，不利于收集服務評價，改進服務質量。

4.在服務組織上等級森嚴、條塊分割。從組織架構上看，我國的各級政府是條塊結合的行政組織體系。從單一結構上看，一級政府以及各組成部門是按照傳統科層制組織起來的金字塔型的組織模式。科層制組織一般強調規則、注重理性和專業化分工，具有等級分明、非人格化以及技術化、公私分明等優點，但是也存在組織僵化、臃腫、效率低下、集權、自我封閉、缺乏競爭以及導致人格異化等弊端，對外在環境的變化不能及時、有效地做出調整，不利于創新。

5.在服務費用上還存在較大范圍的收費現象。目前，我國尚未制定統一的《行政收費法》，從國家部委和省級立法機構制定的文件和地方性條例看，行政事業性收費一般指行政機關向特定服務對象提供特定服務而收取的費用。在類別上劃分為行政管理類、資源補償類、檢測鑒定類、考試類、培訓類等。根據財政部向社會發布的《全國性及中央部門和單位行政事業性收費目錄清單》，2020年全國性及中央部門和單位行政事業性收費項目25個類別49項，另外，還包括全國性考試考務費102項。目前，政府、理論界和社會各界對行政事業性收費的必要性、合理性等尚存在分歧，但現實中存在的收費過多、過濫、過亂已成為不爭的事實。

三、政府治理與公共服務創新

(一)基于互聯網+政府建設智慧型政府

互聯網不僅是一種信息傳播工具，也是信息資源的配置手段。互聯網改變的是人與人、人與組織、組織與組織之間的關系。面臨治理的困境與公共服務的不足，政府應充分借用互聯網、利用互聯網、融入互聯網，用互聯網思維改進治理，優化服務，打造智慧型政府，以自適應、自協調、自進化，實現柔性、彈性、輕型發展，與外部的不穩定性、未來的不確定性、環境的高復雜性動態匹配和整合創新。如海爾張瑞敏所說“沒有成功的企業，只有時代的企業”，政府也應緊跟時代步伐，進行自我革新，才能實現十八屆三中全會提出的宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理和保護環境的政府職能和定位。

互聯網+政府的導向和目標是建設智慧型政府。建設智慧型政府應緊緊圍繞治理體系和治理能力現代化建設及以簡政放權、放管結合、職能轉變為重點的行政管理體制改革需求，順應世界“互聯網+”發展趨勢，綜合互聯網、大數據、物聯網、云計算、移動互聯網等為政府提供智能化的基礎設施和智慧化的管理和服務，形成互聯網與政府有機融合的創新發展新模式。

智慧型政府應具有以下特征：

1.組織扁平化。在不斷推進政府機構改革的基礎上，借助電子政務平臺和移動互聯網，減少管理層次，縮短指揮鏈條，以任務或事務為中心，打破部門條塊分割和層級界限，形成事業部制團隊，并適度授權與分權，并堅持重大決策實行集中決定，其他決策由直接指揮和負責的團隊決定，形成集權、分權與授權的合理搭配，增加組織彈性與靈活性，提升管理效率，增強政府對社會和環境變化的感應能力和快速反應能力。

2.決策民主化。基于互聯網和現代信息技術，降低公眾參與公共政策制定的成本與門檻，拓寬制度化參與渠道，同時，通過網絡實名制、電子簽名等提高公眾參與的有效性。在政府公共政策制定過程中，通過電子化的參與模式，有利于提高決策的民主化和科學化水平，保障公眾的知情權、參與權。另一方面，公共政策制定時廣泛化的公眾參與，也有利于消除政策執行過程中的阻力，可以為公共政策的有效執行奠定良好基礎。

3.監管數據化。創新市場經營交易行為監管方式，在企業監管、環境治理、食品藥品安全、消費安全、安全生產、信用體系建設等領域，推動匯總整合并及時向社會公開有關市場監管數據、法定檢驗監測數據、違法失信數據、投訴舉報數據和企業依法依規應公開的數據，及時掌握市場主體經營行為、規律與特征，主動發現違法違規現象，提高政府科學決策和風險預判能力，加強對市場主體的事中事后監管。對企業的商業軌跡進行整理和分析，全面、客觀地評估企業經營狀況和信用等級，實現有效監管。運用大數據推動社會信用體系建設，建立跨地區、多部門的信用聯動獎懲機制，構建公平誠信的市場環境。[14]

4.運作規范化。建立行政權力清單動態數據庫并向社會公開和開放，強化“法定職責必須為，法無授權不可為”的機制，促進依法行政。不斷完善權力運行平臺，推進權力全程上網運行，實現全程留痕、過程透明、結果公開，強化社會監督機制。完善權力運行電子監察系統，強化行政監督機制。

5.流程便捷化。推動政務服務流程優化再造。按一體化政府理念，逐步改變按部門設計服務流程的現狀，推行以服務對象為中心、以流程為主線的跨部門、跨層級協同辦理、聯合服務。推動政務服務下沉基層，將更多的“線下”服務推送到市民身邊，同時將政務服務平臺的“線上”功能延伸至基層，在基層推行全業務窗口辦理和代理制、幫辦制，形成線上線下結合的O2O便民服務模式。

建設智慧型政府，首先，應推進互聯網應用。推動電子政務應用由以內部流轉為核心的管理業務應用向以市場監管、社會治理和公共服務等為核心的互聯網應用轉變。其次，應推進政府開放。通過政府數據開放和應用開放，推進政府技術資源、信息資源和應用資源平臺化，廣泛吸引公眾和社會力量參與決策、監督、管理和服務，形成公眾參與、社會共治新常態。再次，應推進改革創新。通過體制改革和制度創新推動形成互聯網+政府新模式，用“互聯網+”應用倒逼政府改革創新，形成新的改革創新驅動機制。最后，應解決實際問題。貫徹問題導向原則，深入梳理政府宏觀決策、經濟調節、市場監管、城市管理、社會治理和公共服務各領域的難點問題，積極探索利用互聯網、移動互聯網、云計算、大數據、物聯網等新的技術、思路和模式加以解決,切實提升政府履職能力和治理水平。

(二)基于互聯網思維優化政府公共服務

1.以用戶思維重構政民關系。與互聯網企業的用戶思維相似，企業家政府理論的一個重要觀點就是“政府應以顧客為導向”。無論是法理還是制度都規定，政府都應以社會服務福利最大化為目標，全心全意為人民服務，社會公眾就是政府的“用戶”。在公共服務定位上，政府應以社會公眾為中心，以需求為切入點，并以此進行制度設計與工作安排。針對社會公眾進行分類，將其分解為不同的目標群體，對一般社會大眾，提供一般性服務，滿足生活、就業、社保、出行、醫療等基本需求，對老、弱、病、殘、孤等弱勢群體，提供保障性服務，滿足生活等最低需求，對投資、商務、游覽等特殊群體，滿足其特定需求。政府在服務前，應充分進行“市場調研”，找準服務對象的痛點和癢處，運用“痛點思維”，真正提供給服務對象最急需、最關注的服務，同時向服務對象“兜售參與感”，在一定程度上參與服務設計，提高服務有效性和服務對象成就感；在服務過程中，通過互聯網技術提供的便利條件，設立“服務社群”，培養“粉絲”，增強服務對象歸屬感。在服務結束后，應增設服務評價環節，認真聽取服務對象的意見和建議，不斷改進公共服務方式、方法、手段和細節，提升服務滿意度。

2.以迭代思維改進公共服務。從歷史的角度看，政府公共服務發展的過程就是一個不斷迭代的過程，也是一個“微創新”的過程。在移動通信終端日益普及和信息獲取成本不斷降低的信息化社會，社會公眾的公共需求獲取途徑逐漸多樣化，公共需求獲取方式更加便捷化，這也使得公共需求呈現“碎片化”“個性化”“多樣化”等新特征，而應對這些新特征行之有效的辦法就是回應及時、積極主動的“微創新”。[15]如青島市交警部門針對部分駕駛人沒有時間辦理駕駛證補辦、行駛證補辦、號牌補領等業務需求，在淘寶網可設“車管淘幫辦”業務，有效滿足了部分駕駛人的個性化需求。隨著業務需求種類的增多，青島市交警部門不斷對原業務平臺進行升級改造，相應增加易地年審委托、處理交通違法、辦理新車6年免檢等新業務，并推出官方微信和手機客戶端。

3.以平臺化思維實行資源整合。針對政府公共服務過程中資源分散化的現狀，應重點加強政務服務資源的統籌整合，以電子政務技術整合為引領，深入推進部門服務窗口整合、業務職能整合、信息資源整合，推進跨部門跨層級跨領域互聯互通、資源共享、流程再造，推動協同創新、整合創新，建設網絡環境下的一體化政府，提高政府整體效能。另一方面，以政務服務平臺為依托，推進政務服務接口開放。將辦事服務等應用程序接口向社會開放，鼓勵和引導互聯網服務企業尤其是大型社會化互聯網公司集成政府的網上服務，形成融合服務平臺，讓人民群眾能夠通過自己最方便的渠道獲取政府服務。

4.以社會化思維加強政民互動。隨著微信、微博等社交軟件的普及，社會信息傳播發生顛覆性變革，現在“人人都是自媒體”。政府在公共服務過程中，應順應形勢變化，利用社會化媒體，重塑政府與公眾的溝通關系。第一，基于網絡用戶關注點，開通微博政務，推進社會管理創新，加強政府信息公開，正確引導社會輿論，廣泛傾聽民眾呼聲。政務微博發布的內容應貼近百姓，語氣溫馨，且能夠快速響應、及時更新。第二，借助第三方優質平臺，開展微信政務。微信能保障信息傳播的精準性，提供更好的傳播可達性，點對點服務性能在突發事件預警中占有很大優勢，利用微信更偏向封閉式交流的溝通性質，有利于增加溝通的深度和滲透率。微信政務應從信息發布升級為“服務”，從“查詢”升級為“辦事”，從“訂閱號”轉向“服務號”；第三，依托移動互聯網融合，研發政務APP。要推進政府信息系統APP 化，政府應積極對現有信息系統進行改善，增加移動數據接口，開發政府APP 供企業或居民用戶下載使用。通過政務APP，政府部門可以將服務延伸到更大范圍的人群，連接“最后一公里”。[16]

5.以共享思維推進行政事業性收費制度改革。目前互聯網共享、免費、普惠的理念已深入人心。政府應充分借鑒互聯網的共享思維積極推進行政事業性收費制度改革。一是推行行政審批和服務事項網上辦理，實行電子證照，逐步取消行政事業性收費目錄中的證照類收費項目；二是對政府提供的管理類收費如登記費、審批費、注冊費等，應作為政府在履行職能過程中提供的一般性服務，按照普惠性原則予以取消，實行免費。近年來，財政部已取消征地管理費、人事檔案保管費，暫停企業注冊登記費、工業產品許可證審查費等收費項目。今后應繼續加大清理規范力度；三是對檢驗、認證、檢測、培訓類服務項目，應積極推進社會化，引入競爭機制，提升服務質量，降低收費標準。