改革設計 無法言說之痛

文|浮塵

此前談過建設領域借助補助資金和執法利劍，用韌性十足的管理手段，讓行業發展機構在與參建單位的博弈中進退自如、暫時安生的話題。其實，事物發展到一定階段，各方力量總會在不經意間達成某種默契，擴大既得利益，建設領域不過是其中一個縮影罷了。只是，當這種平衡以傷及第三方為代價，或者以出讓一方核心利益為前提時，追根朔源、調整重組的改革力量便已積蓄到位，發展到了這個階段，改革只待一個師出有名的時機。

“執法為民”作為一種理念推行后，“三轉”（轉職能、轉方式、轉作風）必須正面硬杠的首先就是轉職能。職能交叉、層級過多、機構重疊、多頭執法等問題首當其沖。給出的對策是“兩集中”（行政權力向行業主管部門集中、行政處罰向執法機構集中）。至此，“減少政出多門、重復執法”的出師之名已經到位，執法改革利劍順利出鞘。

成天一針見血，

自認快意恩仇。

苦心尋章摘句，

風雨中猶清醒。

所謂生民立命，

過眼便成浮塵。

文章若能濟世，

應問懸壺之人。

編辦負責 快字當頭

政府機構改革職能在編辦，行業要想在改革過程中消除積弊，必須在與編辦的博弈中取得主動。但是，無論在理論還是實踐層面，編辦的話語權都比行業高出不少，在強弱相差懸殊、甚至需要“仰視”的談判對象面前，行業表達自我訴求的底氣無疑會大打折扣。在改革參與者的實力比拼中，行業主管部門先失一城。

當然，政府在民生等問題上主動擔當履職盡責是毋庸置疑的，行業暴露出“阿喀琉斯之踵”的主要原因，在于壓力傳導過程中出現了偏差。本該考核下級政府和投資主體的進度和投資指標，最后卻變成了行業的任務！令人遺憾的是，改革對時間的要求，同樣被錯誤地傳導給了行業，不知不覺中，行業莫名其妙地變成了考核對象。畢竟在缺乏評判改革質量的有效標準，且職能型組織架構中改革“后半篇文章”由行業負責的情況下，從局部最優角度分析，承擔進度與質量雙重壓力的改革主持者編辦，將工作要求更多地向時間側重，似乎也無可厚非。

行業先是在強弱比拼中落了下風，又被時間節點倒逼，長期困擾自身發展、亟待解決的“治踵”問題只好在本輪改革中被迫擱置。至此，于編辦而言，改革的任務變成了堅守人員編制、身份和單位規格底線；于行業而言，改革的任務變成了內部的職能重構和人事調整。編辦作為改革的牽頭部門，因在政府部門中地位相對較高，掌握了工作主動權；行業因對自身更加了解，也更容易擺平內部事務，獲得了與改革主持者“坐下來談”的機會。但強弱對比早就注定了這是一次非對稱博弈，“退”是必然的，只是“退到什么地方”成為需要慎重考慮的課題。

接下來，改革正式進入謀劃、調研、構思、溝通、談判、妥協和綜合階段。這一切的前提是兼容并包、從善如流。需要專業的隊伍、足夠的時間、廣泛的摸底，以及一以貫之的思路和與之配套的制度。但是，從2018年底中辦方案印發，到2020年底改革基本到位，僅有兩年時間。其中，各省份僅是印發方案就花了大約1年。這似乎是一個可以充分論證的合理時間，但考慮到編辦要同時承擔5個類似改革的實際，情況就不那么樂觀了。因為即便排除一切干擾，一門心思放在改革方案上，加上節假日，留給每個行業的平均時間也只有70來天。而時間，恰恰是一個剛性考核指標。

閉門改革 質量堪憂

時間緊、任務重，說明改革者晝夜兼程，殊為不易。但是，在看到勞苦功高的同時也應看到，一些本該做實的工作可能被選擇性忽視了。也許是信息不對稱的原因，至少在筆者的朋友圈內，沒看到有誰參與過改革方案座談。甚至直到方案落地那一刻，連很多涉改對象的直接領導都不清楚隊伍的未來。對此，行業參與者的答復是：時間緊迫，來不及征求意見，而且征求意見可能會造成不良后果。較為統一的說辭有二：一是改革由編辦主持，在沒有定論前，行業越俎代庖、弄得滿城風雨，并不合適；二是改革涉及利益的重新分配，過早透露容易造成人心不穩，甚至影響當下工作。

面對難題求速度，是本輪改革的一個顯著特點。

改革參與者的話似乎有其合理成分，可擔心與現實之間畢竟還有差距。姑且不論“鴕鳥政策”能否換來天下太平，但用一個未經廣泛征求意見的方案，去決定一大群人的未來，至少在審慎性上是有缺失的。因此，社會完全有理由擔心方案在落地過程中遭遇挫折。

須知，改革看重的是重建，目的是通過高質量重建獲得較以前更“好”的效果。這需要十足的硬功夫，周全是必備的要素，科學論證是最基本的前提。在“隱秘”中推進的改革，有沒有經過科學論證，這里不便妄下定論，但至少在調研和征求意見方面推行“鴕鳥政策”有失周全。

一果多因 待留“來日”

改革的主持者難道就不怕因此造成機構運轉不靈，為后續埋下隱患嗎？不怕。職能型組織架構決定了編辦承擔的改革僅局限于前半部分，還有后續責任可以推諉。一果多因，無懼對證。反正改革全過程的考核指標并不明確，當前最為明確的目標就是按時完成。其他問題，大可歸結到改革“后半篇”去落實。

那么，行業的參與者就不怕留下罵名嗎？怕，但無奈。一是參與者對雙方的強弱對比心知肚明，談判中，實力是決定性因素，技巧只能往后排。二是參與者對行業內情未必完全知曉。對不知曉的部分，未必有底氣談判，更別說硬杠；對知曉的部分，未必有談判技巧或擔當，談不下來。三是在“強權”和時間的雙重擠壓下，留給行業“討價還價”的空間和時間未必充分。三因疊加，與前述的“一果多因”“后半篇期許”相結合，可求得暫時心安。

簡而言之，改革主持者在職能型組織架構設計中，只負責改革前半段，不用考慮有人接盤的后半段怎么辦。在剛性考核僅限于時間、職責僅限于“上半場”的情況下，所有質疑都可以靠“一果多因”的說辭順利過關。在這場非對稱博弈中，雙方只要各退一步便能盡快完成任務。所以，在顯示出足夠的“誠意”后，“對方案嚴格保密”很容達成共識，成就一個“皆大歡喜”的結局。

這就是職能型組織架構的硬傷——只負責流水線上某一時間段的工作，在沒有明確的判別標準時，按時完成成了唯一的追求。這種物化思維用在涉及未來的改革上，負面效應便被逐漸放大。

“三個不變”馬太效應

講回改革方案，絕大多數改革落地方案是將行業視為一個整體，在維持既有人員身份，機構級別、數量和單位編制總量“三個不變”的基礎上，由行業部門與編辦商定職能調整內容。但一些涉改對象在信息不對稱時，部分參與了對職能職責的重新分配，由于缺乏系統性統籌，對原本處于“模糊地帶”的職能，以“領導交辦的其他任務”方式完成的工作，便被選擇性忽視，形成改革后的職能真空。

“人隨事走、事隨編走”是被實踐證明行之有效的經驗。部分地方為保證人員的平穩過渡，在滿足“三個不變”的前提下，采用了“自主選擇去向”的分流思路。這導致當單位級別不一致時，在級別相對較低的單位，由于對人才的吸引力不足，人崗匹配成為難以實現的現實問題。這一問題進一步拉大了后期博弈的非對稱性。一些在崗“挑大梁”的執法人員，卻因身份問題被阻擋在執法大門之外，執法隊伍跛腳隱患至此埋下。

“三個不變”引起的馬太效應，推倒了多米諾骨牌。單位分家時，許多工作基本保障都被劃到了更強勢的一方。例如，一些人帶著編制離開行業，使得單位后續發展被釜底抽薪；又如，一些地方以執法為主體推進改革，海事車（船）被一并帶走，“岸巡”在行業便應運而生；再如，一些地方最大限度地保持行業的完整性，執法人員并未“隨事”到執法機構去，后續履職還需依托在職責劃分上存在零和博弈的行業。而徹底將單位撤散、符合條件者都可自主挑選心儀單位的情況，更讓改革亂成了一鍋粥。

最要命的是，如果模式相對單一，還能集中精力打打“補丁”，但上述模式往往是相互交織、廣泛存在的。所以即便分家，行業管理和綜合執法依然在一起糾纏不清，無時無刻不在敲打著管理者脆弱的神經，考驗著上級管理者尋找對應部門的智慧。

總而言之，在強弱對比中落下風的行業，在壓力傳導出現偏差后，即便勉強與只對“改革上半場”負責的主持者坐到了一起，多數精力也只能白白消耗在與時間賽跑的過程中。為規避“三個不變”可能帶來的爭議，“鴕鳥政策”引發馬太效應，推倒了多米諾骨牌……仔細分析，這些現象不但與改革維持在既有框架下“隱秘”進行有關，也與改革面臨的外部環境密不可分，更多問題，留待后續進一步分析。