開展政策環境評價的思考

長沙有色冶金設計研究院有限公司 楊程

隨著我國經濟水平的不斷提升，生態環境質量卻逐步降低，在這種情況下，國家提高了對生態環境質量的重視程度，同時加強對環境的保護，針對環境質量頒布了各種環境保護政策，另外，還投入眾多人力、物力及財力改變環境。現如今，在我國各個行業中已經廣泛應用了科學技術。環境保護是社會非常重視的核心話題，開展政策環境評價工作需要大量運用科學技術，這樣不僅可以全面提升政策環境評價工作的效率，而且還可以將政策制度作為基本條件，使用新型技術，促使政策環境評價工作在開展過程中更加的標準化與合理化，最終達到環保和經濟同步發展的目的。通過對政策環境評價的必要性展開深入探究得知，其有利于環境影響評價制度得到全面落實，同時還可以推動環境保護工作健康穩定的長足發展。

一、政策環境評價的必要性

1970年，美國在其制定的《國家環境政策法》中明確了環境影響評價制度屬于環境管理制度的范疇，其是擬定與實行法律政策、規劃、法規及建設項目等文件的基本條件，主要作用是對其資源與環境影響進行預測和評估，通過比較挑選出影響力較小且能接納的方案，同時運用資源環境手段保護環境。現如今，全世界大約有150個國家、國際組織及國際環境條約均全面貫徹了環境影響評價制度。

環境影響評價程序與方法于1970年進入我國，同時和我國當代的基本建設項目管理流程進行有機整合，逐步構成了具備中國特色的建設項目環境影響評價體系，主要對建設項目施工建設過程中的環境進行評價。通過幾十年的實踐探究，建設項目方面的環境影響評價在我國環境管理中起著舉足輕重的作用，避免部分具備不可逆資源對項目產生影響，同時針對很多項目采取了環境管理手段。然而，項目環境評價在我國依然存在許多問題，如：批建不符、未批先建、久拖不驗等，尤其是在行政審批制度創新與變革、簡化、建設項目環境影響評價等方面依然存在重大計劃經濟體制下的基本建設項目管理程序留下的痕跡，我國建設項目環境影響評價制度依然存在非常大的提升空間。

隨著“一帶一路”建設的不斷實施，我國社會經濟得到突飛猛進的增長，同時環境污染問題與資源消耗出現嚴重的惡化，很多人充分認識到高效的環境管理并不只是環境部門需要承擔的主要工作職責，應是所有部門需要共同參與到環境管理工作中。這樣就可以看出，從規劃環境影響評價入手，細分各個地區與各部門的規劃方案。《環境影響評價法》于2003年頒布實施，其對我國建設項目環境影響評價制度進行了系統化，同時明確規定了規劃環境影響評價的制度。

規劃始終是我國計劃經濟體制的遺存，特別是五年規劃，但是在社會主義市場經濟管理與運轉中，依然發揮著關鍵性的作用。從縱向方面來看，五年規劃體系由國家的國民經濟與社會發展計劃到省、市、縣級鄉鎮與村級的國民經濟與社會發展規劃，從橫向方面來看，其在國民經濟與社會發展規劃中形成每個行業的整體規劃，詳細劃分各個部門的行業計劃，通過這種左右聯系、上下融通的五年規劃體系，可以在我國經濟社會綜合管理中發揮基礎性的作用。規劃環境影響評價嘗試借助環境影響評價這個手段，估測擬定規劃的生態損壞與環境污染，指出降低不良環境影響所采取的手段，最終可以使規劃擬定與實行的合理性與科學性得到全面提升。

通過數年的實踐探究，不斷體現出規劃環境影響評價具有的作用，每個部門逐步提升了對規劃環境影響評價的重視度。有些規劃環境影響評價工作在加強環境保護管理與防范環境風險等方面起著舉足輕重的作用，另外依然存在部分需要處理的問題，如：部分規劃的環境影響評價缺乏深度、部分重要的規劃還沒有列入規劃環境影響評價的范疇及規劃環境影響評價的有效性較低等。

二、開展政策環境評價的思考

（一）定位的特殊性

從環境政策定位方面來看，對環境和經濟的相對均衡非常重視。我國環境政策既對環境保護目標的需求進行充分考量，同時還重視環境政策對經濟系統造成的負擔。通常情況下，在擬定環境政策過程中，始終將對環境政策的承受力當作重點考慮的因素，這就在政策環境中體現為環境和經濟的互相讓步。換言之，環境和經濟的協調發展是我國環境政策的整體戰略，并不是環境優先型。我國環境政策產生與發展主要受經濟快速發展的影響。基于人均收入較低的背景下，過渡強調環境優先有點不現實，唯有提升人均收入之后，才可以將環境政策從環境和經濟調整型逐步向環境優先型轉變。

（二）作用點的特殊性

從環境政策作用點方面來看，應加強從“根源”與“后果”兩個方面的防范與治理。在工業化進程中衍生出很多環境問題，并且，我國充分意識到這些問題和經濟發展過程存在直接關系。所以，環境政策不僅要能解決當前存在的問題，同時還需要采用相應的措施與手段防范新的環境問題。這就需要全面落實環境政策，保持兩者統籌兼顧的局面，進而可以讓環境政策產生更多的作用點。如：計劃、環境影響評價、規劃等。同時還可以采取補救性措施，如：限期治理、排污收費等。

（三）執行機制的特殊性

從環境政策實施制度體系方面來看，非常重視政府管制的作用，缺少社會群眾與企業的主動加入。我國環境政策中包含的各種手段與管理制度，基本上是政府部門直接操控，同時當作一種行政行為加以實行，這就導致我國環境政策呈現出非常濃厚的政府行為色彩。現如今，我國針對太湖、淮河等水域均運用了“會戰式”的污染控制手段，主要方法是使用行政力量。另外，憑借社會團體、社會群眾貫徹的政策非常少，力量薄弱。因為這一特點，我國環境政策需要浪費了很多的財政資源，這和我國較低的財政支撐能力存在較大的矛盾。

（四）實施手段的特殊性

從環境政策落實方面來看，非常重視規制手段與經濟手段的有機整合。在我國環境政策實施過程中，規制手段發揮著主導作用，并且推動了經濟手段的快速發展。因為這個因素，我國環境政策體系呈現出較強的復雜性。這種現象真實體現出根源性問題：各個單項的環境政策力度欠缺，需要從數量上采取其他手段。這個特點可以表明，我國環境政策需要完善其執行效率。在這種情況下，不能評價經濟手段與規制手段的好壞，兩種手段均具有二者適合使用的條件。基于經濟收益和環境效果一樣的基礎上，在政府管理成本較低、市場交易成本較高的狀況下，可以使用規制手段。然而如果政府管理成本較高，市場交易成本較低，就可以使用經濟手段，這個條件僅能當作環境政策選擇的借鑒。

（五）制定的特殊性

從環境政策擬定方面來看，非常注重單一的環境元素，從某種程度上忽視了環境自身是一個非常龐大的系統，缺少確定的政策目標與調整統一的政策手段，致使很多政策在實施過程中具有非常大的難度。事實上，我國環境政策體系需要具備統一規劃的環境法律。例如，美國政府出臺的《環境政策法》是我國一個非常好的參考，其主要規范環境立法的混亂形勢，從總體上緩解經濟與社會、環境和政治之間存在的各種矛盾。

三、結論

環境政策制定的主要目的是減少發展和資源環境之間具有的矛盾，其還是全面貫徹可持續發展戰略中非常重要的調控方式之一。但是，不合理的環境政策極易引發非常嚴重的環境問題。環境政策實施以前，需要有關部門對其進行評價，預先全面考量政策實行之后的效果、效率及產生的效益，盡可能防止頒布一些不合理的環境政策，挑選恰當的環境政策，提前將環境政策所造成的損失降至最低。當環境政策實施以后，還需要對環境政策進行評估，這樣能夠對環境政策實行的具體效果進行檢驗，評價環境政策的得與失。良好的環境政策可以采取各種手段進行調整或改善，不恰當的環境政策可以馬上終止，防止造成不可估量的后果。需要注意的是，基于環境科學與政策科學的不斷進步和發展，多種多樣的評價方法具有專屬于自身的特點，評價人員需要結合某個環境政策的特征挑選一種或者幾種方法對其展開評價。

政策環境評價需要根據我國社會經濟與原有環境政策的具體狀況，按部就班地推廣，不斷構建健全的評價制度。我國環境政策從定位、執行機制、作用點、制定及實施方法等方面均體現出各自的特殊性，在評價期間需要根據具體情況展開全面考量，讓評估工作可以對環境政策的每個方面帶來有利影響，禁止與實際情況互相分離。