武漢市C區民間非營利組織參與基層公共文化服務供給現狀和對策研究

武漢大學政治與公共管理學院 李聰聰

黨的相關會議指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾。該矛盾也存在于基層公共文化服務領域。在廣大農村地區，公共文化服務建設存在“政府失靈”與“市場失靈”的問題，民間非營利組織作為“第三部門”，可憑借其自身優勢彌補其中的缺陷。

黨的相關會議以來，國家加快構建現代公共文化服務體系，積極引導并支持非營利組織參與公共文化服務建設，推動公共文化服務社會化發展。2015年，出臺了《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈關于加快構建現代公共文化服務體系的意見〉的通知》（中辦發〔2015〕2號）、《國務院辦公廳關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》（國辦發〔2015〕74號）、《國務院辦公廳轉發文化部等部門關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》（國辦發〔2015〕37號）等政策文件。2016年，出臺了《中華人民共和國公共文化服務保障法》，為公共文化服務建設提供了法律保障。

一、武漢市C區民間非營利組織參與基層公共文化服務供給現狀

（一）基本情況

武漢市C區版圖面積約1100平方公里，常住人口55.4萬人，下轄9個街道（辦事處）、1個鄉、2個管委會。根據民政部門相關統計數據顯示，截至2021年6月底，在C區內向民政部門登記注冊，處于正常狀態的民間非營利組織共448個，包含社會團體、民辦非企業單位和慈善會三類。其中明確為文化類的民間非營利組織共30個，分別是3個民辦非企業單位和27個社會團體，最早的成立于1991年6月，最新的成立于2019年11月。另有涉及文化服務的民間非營利組織2個，為民辦非企業單位性質的社會工作服務機構，均成立于2021年。總體來看，C區文化類民間非營利組織發展遲緩。

（二）C區基層公共文化服務建設情況

近年來，C區不斷加大對公共文化服務建設的財政投入力度，推進基層綜合文化服務中心標準化建設，基本建成區、街(鄉)、村(社區)三級公共文化服務體系，對區級圖書館、村（社區）農家書屋等文化場所提檔升級，公共文化陣地建設加強；加大文化惠民力度，持續舉辦“知音藝術節暨蓮花杯文藝表演比賽”活動和“武漢之夏”等文化精品活動，重大節日開展民俗表演和紅色經典活動，廣泛開展免費“送戲下鄉”“電影下鄉”“送訓下鄉”等惠民活動，不斷豐富群眾文化生活；積極打造“知音文化”品牌，保護和傳承非物質文化遺產；扶持基層業余藝術團體，實行“縣聘鄉用”制度，招聘基層綜合文化服務中心公益性崗位人員，配齊配強基層文化服務工作隊伍，全區基層公共文化服務水平和質量顯著提升。但還存在著以下問題：

（1）總體投入不夠高。C區公共文化服務財政投入占全年財政預算的比例仍較小，與教育、衛生等其他公共事業相比，投入水平仍較低。C區財政一直比較薄弱，公共文化服務投入難以高水平維系，可持續發展能力不強。

（2）區域發展不平衡。C區內經濟發展和城鎮化水平參差不齊，基層公共文化服務建設水平不一。城關中心地區公共文化服務資源更多、質量更高，群眾需求偏城市化，其他偏遠街道（鄉）仍是農業經濟發展模式，公共文化服務資源稀少、質量不高，群眾文化口味偏鄉村化。

（3）軟硬件設施不匹配。C區基層綜合文化服務中心普遍實現標準化建設。2018年以來，通過社會招聘，配備了基層文化服務中心公益性崗位人員，但基層文化服務隊伍力量依舊不強，不能滿足基層需求，存在場地設備閑置、服務質效不高、公益性崗位人員被借調等問題。

（4）供需不對路?；鶎庸参幕枨笕找娑鄻踊?，品質要求提高，但政府主導提供的公共文化服務未緊跟群眾需求轉變，供需脫節錯位，群眾參與度不高，服務效益較低。

（三）C區民間非營利組織參與基層公共文化服務供給情況

在政府的引導和扶持下，C區文化類的民間非營利組織在不同文化領域、不同社會群體中，積極參與基層公共文化服務供給。其中書畫攝影協會、詩詞楹聯協會、侏儒山戰役博物館、白鶴泉社工服務中心面對社會開展活動服務較為活躍。政府采取購買服務形式和項目補貼形式，扶助民間非營利組織發展，引導其提供文化公共服務。

例如書畫攝影協會、詩詞楹聯協會在春節、元旦等節日期間開展“義寫春聯”“猜燈謎”等活動，侏儒山戰役博物館承接全區革命歷史文化教育活動，有效發揚傳承傳統文化和革命文化，豐富了基層文化服務供給。

二、公共文化服務存在的問題

C區基層公共文化服務建設存在“政府失靈”“市場失靈”，民間非營利組織可利用其自身優勢，彌補基層公共文化服務供給不充足、不平衡、不精準的缺陷問題。但因C區民間非營利組織參與基層公共文化服務供給存在突出問題，未能較好發揮“第三部門”作用。

（一）民間非營利組織自身發展較弱

（1）建設管理不強。C區大多數民間非營利組織雖然進行了登記注冊，但是在場所、經費、人員方面均存在缺陷，往往辦公場所和活動場所是掛靠、借用，加上資金來源不足，造成運營及活動開展困難；人員隊伍中兼職普遍，退休人員比例高；并未嚴格按照章程開展活動，財務情況不夠公開透明。

（2）服務能力不足。C區文化類民間非營利組織數量較少、規模不大，涉及領域比較狹窄，普遍集中在書畫、詩詞、戲曲等傳統文化領域，已退休老齡成員居多，因興趣愛好結社，組織結構不緊密規范，面向社會服務的能力和動力不強，且多數組織場所設置在城關地區，深入偏遠地區服務頻率較低，與基層群眾互動不足。

（3）服務持續性不夠。因資金和人才缺乏，服務理念意愿不強，C區非營利組織參與基層公共文化服務供給時斷時續、頻率不夠高、流動性和隨意性較大。

（二）政府部門引導支持不充分

（1）競爭環境不夠公平。根據國家和省、市相關政策要求，政府向社會力量購買公共文化服務，要為事業單位、企業和社會組織等提供公平競爭環境。但C區主要向區文化館、區楚劇院等公益性事業單位購買公共文化服務，為非營利組織入選機會少。

（2）扶持政策落實不到位。國家和省市政府對非營利組織參與基層公共文化服務供給方面出臺了一系列政策規定，特別是在財政政策方面有支持和優惠。但C區區級層面具體實施落實的政策規范還不多，執行環境也不成熟。例如稅收政策，可操作性細則和程序不規范明確，加上C區財力薄弱，對非營利組織財政補貼支持有限，有時采取志愿服務號召式，倡導非營利組織提供文化服務。

（3）定位分工不清。在政府與民間非營利組織合作中，因政府習慣性強勢，非營利組織本身弱小，導致非營利組織對政府依賴性強，自主性不足，處于被動地位，一定程度影響了服務能力。

（三）服務監管考評不夠有效

（1）監管反饋機制不完善。非營利組織監督機制未理順，業務主管部門監督作用發揮不足。在政府購買文化服務中，C區項目績效綜合評審機制不健全，對服務質效監督約束不夠，受益主體反饋機制不暢，如“送戲下鄉”活動中，政府及承辦方未及時聽取群眾意見。

（2）受益主體參與性不強。基層群眾在思想觀念上，認為既然是免費的東西，即使不好也不該過多說什么，礙于人情，發聲主動性和意愿不足。

（3）考核標準難把握。基層公共文化服務效果往往不能及時顯現，有些偏遠地區文化基礎本身薄弱，對文化建設也較為漠視，非營利組織提供服務效果不夠明顯客觀，影響評價反饋有效性。

三、對策及建議

根據以上分析，C區民間非營利組織亟需發展成長，基層公共文化服務供給亟需更多社會主體參與。促進非營利組織成長發展與推動非營利組織有效參與基層公共文化服務供給相輔相成。

（一）政府部門加強扶持政策落實

（1）落實財政補助政策。C區應盡快完善相關政策規范，明確符合實際又可操作的實施細則，規范落實關于民間非營利組織的財政支持政策，例如項目補貼等，為民間非營利組織發展補給資金營養。

（2）積極培育民間非營利組織。進一步簡政放權，減少民間非營利組織注冊成立限制，完善監管體系機制，強化政府部門監管職能。加強政策宣傳和公民意識培養，引導社會大眾了解、接受非營利組織，鼓勵社會人群成立并參與非營利組織，參與社會服務。及時公開基層公共文化服務情況，引導文化類非營利組織多點開花、百花齊放。有計劃加強非營利組織管理人員培訓，提升非營利組織管理建設水平。

（3）創造公平競爭環境。C區應進一步規范嚴格政府向社會力量購買公共文化服務程序，以能力和效益為導向，公平、公正公開的向事業單位、企業、非營利組織等社會力量購買服務。在服務能力同等滿足的條件下，應當優先考慮非營利組織，以支持其發展。

（二）互補性共建

（1）場地共建?？刹扇≌徺I服務方式，由非營利組織托管運營基層文化服務中心，或以場地設施租賃費用減免形式，對非營利組織參與基層公共文化服務供給進行補貼，盤活基層公共文化服務硬件資源，同時扶持民間非營利組織發展。

（2）人員共建。政府可與非營利組織合作，由非營利組織選派成員，或購買非營利組織人員服務，來配備基層公共文化服務公益性崗位人員，進一步提高人崗匹配度的同時，也能加強對人員使用的監督和管理。

（3）能力共建。非營利組織在C區還屬于新生事物，群眾了解度和接受度還不是很高，一定程度上阻礙了非營利組織開展服務活動。通過場地托管、購買人員服務的形式，利用政府部門的權威和資源，有利于幫助新生非營利組織成長；非營利組織充分參與社會治理，能進一步增強自身服務的有效性和精細度。

（三）堅持需求導向

（1）按需供給服務。C區政府部門應根據社會需求，及時更新向社會力量購買公共文化服務指導性目錄，引導非營利組織提供服務。（2）按需反饋評審。C區政府部門應完善向社會力量購買公共文化服務綜合評審機制，對提供服務的非營利組織進行全過程監管；建立購買主體、服務對象及第三方共同評審反饋機制，作為付款及再次合作的重要依據，約束非營利組織服務行為，也約束政府購買行為，避免尋租現象。（3）按需改進服務。根據社會需求和反饋意見，非營利組織優化服務，政府部門調整購買服務內容具體要求，提高購買服務的針對性和有效性，以高質量供給，充分保障基層群眾基本公共文化服務權益。