水利抗旱防汛工作中應(yīng)急預(yù)案編制管理現(xiàn)狀與優(yōu)化研究

貴陽(yáng)市防災(zāi)減災(zāi)中心 陳長(zhǎng)金

水利抗旱防汛工程中應(yīng)急預(yù)案的制定和實(shí)施，是檢驗(yàn)各級(jí)指揮機(jī)構(gòu)的應(yīng)急響應(yīng)能力和社會(huì)公共管理水平的標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)水利抗旱防汛工程中應(yīng)急預(yù)案體系管理與優(yōu)化，是提高防汛應(yīng)急管理水平的主要途徑。對(duì)防汛應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)中存在的問題進(jìn)行分析，提出解決這些問題的措施，一定程度上可以提高防汛應(yīng)急預(yù)案體系管理及優(yōu)化的質(zhì)量和效率，以及提高政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)的防洪意識(shí)和救災(zāi)能力，從而進(jìn)一步提高相關(guān)部門的防汛減災(zāi)管理水平，使防災(zāi)減災(zāi)效益最大化。各部門按照應(yīng)急預(yù)案，積極參與水利工程抗旱防洪的全過程，按照明確的工作內(nèi)容和目標(biāo)職責(zé)開展工作。確保防汛抗旱工程順利實(shí)施，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供可靠保障。

一、應(yīng)急預(yù)案編制管理現(xiàn)狀

水利抗旱防汛工程中應(yīng)急預(yù)案管理在防汛救災(zāi)應(yīng)急管理過程中發(fā)揮著重要作用。例如《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)防洪條例》以及其他法律法規(guī)對(duì)于這項(xiàng)工作都有特殊要求和規(guī)定。經(jīng)過多年的建設(shè)，各省市的防汛工程體系逐步完善，在實(shí)際的防洪抗災(zāi)過程中發(fā)揮了重要作用[1]。在完善水利抗旱防汛工程體系的同時(shí)，各省市也在加強(qiáng)非工程措施建設(shè)，特別是建立防洪應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)，初步形成了以水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案為核心的防汛應(yīng)急預(yù)案體系。防御內(nèi)容則涵蓋洪水災(zāi)害、泥石流災(zāi)害、颶風(fēng)災(zāi)害、內(nèi)澇和其他災(zāi)難等多種災(zāi)害類型，根據(jù)防御內(nèi)容從垂直到底部，從水平到邊緣全面覆蓋，高效連接省市防汛工作相關(guān)部門。水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案體系可分為五類：總體應(yīng)急預(yù)案、現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急預(yù)案、企業(yè)防洪預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案以及應(yīng)急預(yù)案管理方案。接下來對(duì)五類應(yīng)急預(yù)案體系進(jìn)行簡(jiǎn)要概述。總體應(yīng)急計(jì)劃又稱綜合應(yīng)急預(yù)案，是對(duì)一級(jí)政府層面規(guī)劃體系的頂層設(shè)計(jì)。對(duì)轄區(qū)內(nèi)防汛工作的應(yīng)急方針、政策、應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的職責(zé)，以及應(yīng)急行動(dòng)的一般概念都進(jìn)行了概括描述[2]；現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急預(yù)案是根據(jù)具體的防汛抗旱工作，對(duì)短期防汛抗旱工作安排的專項(xiàng)指導(dǎo)性工程；企業(yè)防洪預(yù)案是由電力、采礦、旅游、燃?xì)狻⒒さ绕髽I(yè)根據(jù)本單位經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)的防汛潛力制定的；部門應(yīng)急預(yù)案是根據(jù)總體應(yīng)急預(yù)案和專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案中相關(guān)部門的職責(zé)分工，細(xì)化了洪澇災(zāi)害防治過程中的工作程序和具體部門調(diào)度方案，大多數(shù)都是作為各部門防汛工程應(yīng)急預(yù)案的一部分準(zhǔn)備的；應(yīng)急預(yù)案管理方案是水利部為水利工程管理和蓄洪檢疫管理提供的。

二、應(yīng)急預(yù)案編制存在的問題及不足

（一）缺少宣傳演練培訓(xùn)

制定防洪抗旱工程應(yīng)急預(yù)案，有利于應(yīng)對(duì)不同地區(qū)的突發(fā)事件，特別是季節(jié)性問題。水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，在搶險(xiǎn)救災(zāi)中發(fā)揮有效作用，一方面取決于預(yù)案的質(zhì)量，另一方面取決于預(yù)案使用者對(duì)其的熟悉程度[3]。對(duì)于提高使用者對(duì)預(yù)案熟悉程度，有著三個(gè)不可或缺的措施：宣傳、演練和培訓(xùn)。目前，大多數(shù)水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案都缺乏與級(jí)別相對(duì)應(yīng)的宣傳、培訓(xùn)以及演練。造成這種情況的原因有很多，客觀原因是資金不足導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)困難，主觀原因是各級(jí)水利抗旱防汛工程工作人員對(duì)應(yīng)急預(yù)案重視不夠。形式主義盛行，所進(jìn)行的宣傳、培訓(xùn)及演練活動(dòng)僅僅是流于表面。

（二）缺少體系建設(shè)規(guī)劃

各省市災(zāi)害應(yīng)急管理部門一直在研究水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)及管理，包括對(duì)洪水和干旱等災(zāi)害的有效應(yīng)對(duì)體系的建設(shè)，但這與當(dāng)前應(yīng)急管理的需求相去甚遠(yuǎn)。應(yīng)急預(yù)案的核心是應(yīng)急資源的快速有效協(xié)調(diào)和調(diào)配。目前少數(shù)水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案的協(xié)調(diào)性和靈活性較差，并且在資源利用上有許多重疊和有爭(zhēng)議的條款存在，由此為防汛工作的開展帶來了極大阻礙，使應(yīng)急預(yù)案的有效性大大降低[4]。此外，各級(jí)各類預(yù)案的概念和標(biāo)準(zhǔn)定義不統(tǒng)一、不準(zhǔn)確，例如上下游或同一個(gè)盆地的左右兩側(cè)，啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的條件并不相同。另外還有防臺(tái)風(fēng)預(yù)案和防汛應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容相互矛盾，應(yīng)急響應(yīng)的級(jí)別以及與相關(guān)部門的應(yīng)急行動(dòng)級(jí)別不匹配等矛盾存在，亟需有關(guān)部門進(jìn)行優(yōu)化改正。

（三）缺少預(yù)案動(dòng)態(tài)管理

實(shí)施動(dòng)態(tài)管理是確保水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案效率不因時(shí)間變化而受到影響的有效措施。各級(jí)各類水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案每年應(yīng)根據(jù)過往實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估和修訂。但是根據(jù)這項(xiàng)要求的早期實(shí)施效果可以看出，許多這樣的評(píng)估和修訂在具體實(shí)踐中僅僅流于表面。評(píng)估和修訂計(jì)劃制定后，往往會(huì)因?yàn)楦鞣N原因“擱置”下來，尤其是部門預(yù)案、基層預(yù)案和其他不常見的預(yù)案等，并且不會(huì)根據(jù)與預(yù)案相關(guān)的應(yīng)急資源變化及具體負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的人員等因素進(jìn)行修訂和優(yōu)化。在迎汛調(diào)度或日常演練階段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)了應(yīng)急預(yù)案中具體矛盾與不合理處，也因?yàn)槿鄙賱?dòng)態(tài)管理而忽視了尋找具體原因和解決方案[5]。

（四）缺少原創(chuàng)可操作性

應(yīng)急預(yù)案大綱是保證水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案整體質(zhì)量、組織方式、應(yīng)急措施等的有效措施。在實(shí)踐中，具體的水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案往往多數(shù)在是在防汛大綱的基礎(chǔ)上進(jìn)行修改及再創(chuàng)作，更有甚者更是直接抄襲套用，與實(shí)際情況嚴(yán)重脫軌。這樣編制出來的水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案嚴(yán)重缺乏個(gè)性，缺少了原創(chuàng)性及可操作性，不能做到保質(zhì)保量，在責(zé)任的分配上模糊不清，流程也不夠清楚，遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際應(yīng)用的需求。另外也缺乏針對(duì)最惡劣情況的緊急情況模擬，這樣會(huì)導(dǎo)致真正發(fā)生洪水時(shí)，所實(shí)施的應(yīng)急預(yù)案往往嚴(yán)重背離現(xiàn)實(shí)，不能完全落實(shí)預(yù)案中的規(guī)定。另一方面，水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案在日常過程中受到的關(guān)注不多，而且在準(zhǔn)備和編制過程中所能得到的投資有效，這大大降低了水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案的可操作性及原創(chuàng)性。

三、應(yīng)急預(yù)案編制優(yōu)化建議

（一）做好責(zé)任落實(shí)

確保水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案體系落到實(shí)處，關(guān)鍵是明確落實(shí)水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案體系中各部門、各人員的具體職責(zé)。各級(jí)防汛部門要全面分析水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案體系，明確責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。確保在汛期時(shí)，防汛責(zé)任能夠劃分到具體部門和個(gè)人，這樣可以有效防止有關(guān)人員躲避責(zé)任，使相關(guān)部門能夠根據(jù)實(shí)際情況找到第一負(fù)責(zé)人并進(jìn)行檢查，確保防洪系統(tǒng)的完整性，使其在符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮作用。在責(zé)任劃分過程中，要確保相關(guān)部門的行政管理負(fù)責(zé)人是預(yù)案方案實(shí)施的第一責(zé)任人。同時(shí)，要?jiǎng)澐置總€(gè)環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)人的職責(zé)范圍，確保在應(yīng)急預(yù)案實(shí)施過程中每個(gè)崗位，每個(gè)環(huán)節(jié)都有專人負(fù)責(zé)，無縫協(xié)同，進(jìn)而促進(jìn)防汛應(yīng)急預(yù)案體系標(biāo)準(zhǔn)和效率的提升。

（二）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)

在水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案體系制定過程中，要充分宣傳和培訓(xùn)群眾應(yīng)急轉(zhuǎn)移等內(nèi)容。特別是在汛期做好宣傳工作,可以有效地提高群眾的自救和互助能力。在對(duì)社會(huì)公眾和個(gè)人進(jìn)行應(yīng)急工作培訓(xùn)時(shí),要特別注意應(yīng)急預(yù)案各項(xiàng)內(nèi)容落實(shí)并執(zhí)行,確保水利抗旱和防汛工程中應(yīng)急預(yù)案中所需要涉及到的應(yīng)急管理和自救、互助措施的安全和有效。同時(shí),要加大對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人的培訓(xùn),確保負(fù)責(zé)人員能夠?qū)?yīng)急預(yù)案的各項(xiàng)管理操作措施和應(yīng)急安全保障的內(nèi)容做出全面、具體認(rèn)識(shí)。同時(shí),要根據(jù)各級(jí)水利抗旱工程應(yīng)急機(jī)構(gòu)和各級(jí)政府部門的實(shí)際工作情況，定期開展演習(xí)、現(xiàn)場(chǎng)模擬、隊(duì)伍培訓(xùn)等實(shí)踐演練，完善和優(yōu)化水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案體系。

（三）提高編制質(zhì)量

在水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案體系的編制過程中，要注意編制的質(zhì)量，根據(jù)當(dāng)?shù)胤篮橐螅贫ㄓ行У姆篮轶w系。首先，要本著求真務(wù)實(shí)的原則，嚴(yán)禁抄襲，確保水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案體系的關(guān)聯(lián)性和有效性；二要重視日常培訓(xùn)與洪水應(yīng)急響應(yīng)的關(guān)系。在確定水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案體系的內(nèi)容時(shí)，要堅(jiān)定信心應(yīng)對(duì)不確定性，把防汛應(yīng)急控制轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)管理。這可以提高水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案體系管理的動(dòng)態(tài)性和標(biāo)準(zhǔn)化；最后，要做好最惡劣、最困難的應(yīng)急環(huán)境處理準(zhǔn)備，特別是洪水災(zāi)害的模擬，根據(jù)不同階段、不同性質(zhì)制定應(yīng)急預(yù)案，為有效的應(yīng)急提供有效措施。這樣才能夠在出現(xiàn)重大問題時(shí)，減少洪水災(zāi)害造成的損失。

（四）完善優(yōu)化體系

首先，按照國(guó)家和省級(jí)有關(guān)水利抗旱應(yīng)急預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)，完善現(xiàn)有水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案體系，同時(shí)在這期間要不斷整合國(guó)家、省、縣部門有效的水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案。只有這樣，才能使縣級(jí)水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案體系的管理更加科學(xué)、全面。其次，除相關(guān)部門發(fā)布的水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)外，還要根據(jù)各地的實(shí)際防汛需要，進(jìn)一步優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案體系。

（五）建立信息管理

信息管理技術(shù)在水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)中的應(yīng)用，可以有效管理各級(jí)防汛應(yīng)急預(yù)案，將省、市、縣、鎮(zhèn)、村的應(yīng)急預(yù)案全部保存在云端，完成信息共享及在線提交。因此，有必要建立一個(gè)有效的水利抗旱防汛工程應(yīng)急預(yù)案管理信息系統(tǒng)。尤其是對(duì)縣級(jí)防汛信息進(jìn)行管理，可以幫助縣級(jí)應(yīng)急防汛系統(tǒng)對(duì)接上、下級(jí)，提高縣級(jí)防汛系統(tǒng)的完整性。

四、結(jié)語(yǔ)

水利抗旱防汛工程中的應(yīng)急預(yù)案體系的建設(shè)是水利抗旱應(yīng)急預(yù)案控制與搶險(xiǎn)救災(zāi)工程實(shí)施過程中的一項(xiàng)重大任務(wù),體系的有效執(zhí)行對(duì)水利抗旱防汛搶險(xiǎn)工程實(shí)施過程中的質(zhì)量和安全都有著非常有益的保障。在研究和制訂水利抗旱防汛工程的應(yīng)急預(yù)案制度體系時(shí),必須依照當(dāng)?shù)厮拥姥雌诘膶?shí)際情況和其調(diào)度職責(zé),制訂合理的應(yīng)急預(yù)案制度體系。在研究和編制地方水利抗旱災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案制度時(shí),要切實(shí)有效提升預(yù)案編制的質(zhì)量,從而保證水利抗旱災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案制度的有效性與實(shí)用性。