推進城市風險治理現代化問題研究?——以濟南市為例

中共濟南市委黨校濟南行政學院 馬曉黎

一、推進城市風險治理現代化的必要性

在黨的第十八屆中央委員會第三次全體會議中提出城市是國家治理的重要組成部分，是國家治理的落腳點，要大力推進國家治理體系和治理能力現代化。城市是心臟，是生產、消費、服務的集大成，也是所有精神文化的凝聚地，所有權力的集中體現。沿著近幾千年的發展，城市同人類由簡單到復雜，由低級到高級，但在當今社會經濟發展日漸加快的盛況下，產生了公共衛生問題、住房問題、食品安全問題、環境保護方面等各種大問題。城市管理還存有高成本、低效率、多層次等特點，并沒有特別完善化，推進城市治理現代化刻不容緩。城市風險治理是實現國家治理現代化的重要途徑之一。改革開放之后，我國的現代化已經是世界上最大規模化、短期內急速發展的典型國家，成功從世人眼中認為鄉土氣息濃厚到現今現代化鮮活城市的發展行列中。從生活變為城市化是為實現我國全民小康的奮斗目標，但隨之而來的各種城市風險，比如人口爆發、社會環境雜亂以及城市環境的空洞孱弱，導致一系列非常嚴重且還在持續更多的情況發生。我們的城市安全受到自然和人為的很大威脅，單說這一世紀以來，“非典”“汶川”“新疆暴亂”還有去年爆發的全球性新冠肺炎疫情等，直接影響著城市的正常運作。我們要認真對待城市風險，推進城市風險治理現代化非常重要。

當前國內外形勢趨于復雜，全速發展的城鎮化，使經濟社會發生了很猛烈的變化，網絡社會的來臨，都給城市防范和化解重大風險帶來了方方面面的挑戰。對比傳統風險管理，風險治理現代化是從救治到防范，從政府為主導到社區、社會、基層協同治理，從一元到多元主體，從傳統技術到大數據、AI技術，從條塊分割到以屬地為主的信息互聯互通統一管理平臺，從行政命令式到法治保障、法律調節的轉變，做到“人人有責、人人盡責、人人享有”。這是保障濟南市民生命財產安全，有利于推動濟南市高質量發展，實現國際化大都市的目標，建設“大強美富通”“韌性濟南”，推動濟南市治理能力現代化的需要。

二、推進濟南風險治理現代化存在的問題

“五個濟南”發展中面臨的地理人文環境的改變、跨河風險、公共衛生、高技術、思想認知等主要風險交織，具有集中性、活動性、迭加性、區域性特點，以更快速度、更多樣渠道、在更大時間和空間范圍內進行非線性、連鎖性、跨時空的連接傳播。當前濟南存在以下問題：思想觀念上，重突發事件救治，輕風險防范；以政府為主導，多元參與不充分；社區主體地位不突出，缺乏系統性、戰略性、協同性；科技應用不廣泛，缺乏大數據、AI技術、云計算等風險監測手段；缺乏從市、縣區、街鎮、社區（村）一體化風險管理平臺。

（一）風險治理體制機制不健全

推動城市風險治理現代化更需要政府的扶持，到目前為止還沒有成型的法律法規。城市更深一步地發展進步單靠政府的扶持遠遠不夠，沒有辦法滿足社會和市場，而且政府現在擁有的城市風險數據資源還不足，需要擴充的空間比較大，一些市場的主體還沒有參與到城市風險數據的發掘工程當中。城市風險治理缺乏系統化的觀念、體制以及組織。需要改變觀念，從改變風險治理工具的錯誤認識，需要從各方面角度看風險治理，比如，整體性、協調性以及系統性等等方面。加強信息技術的創新及應用，更需要風險治理的價值理性，推進社會主體甚至到每個市民參與到其中。

（二）技術落后，風險信息不全面

濟南市風險治理暫時還沒有完全覆蓋全市，風險治理還沒有跟互聯網、大數據、云平臺進行結合。還沒有完全意識到大數據能夠有效推動城市風險治理的現代化，監管層面還沒有達標，城市規劃，管理等方面沒有形成規范化以及系統化，應用范圍很狹窄，只是在硬件、平臺及基礎建設方面徘徊。風險治理現代化遠遠不夠，面臨著多方面因素制約它的發展，而且有很多的難題沒有得到解決。風險治理體制不完善。

（三）社會人民群眾風險防范意識缺失

近年來，城市自然環境、公共衛生、公共交通以及公共安全等領域的風險不斷上演，逐漸由非常態化演變成常態化，給城市治理帶來了治理困擾。從濟南市城市風險的發源地看，城市治理的脆弱性地帶屬于風險經常“光顧”之地，而這些邊緣角落處于政府無力管轄地帶。就人民群眾而言，當城市風險爆發時，人民群眾如果危機意識強、應急處置訓練有素的話，則可以在專業應急人員到來時，及時抑制或消滅突發事件的蔓延趨勢。下面是濟南市人民群眾參與風險的治理能力非常落后的根本因素：

1.群眾預控意識不強

風險治理體制中，廣大群眾的參與感越來越少，被限制了資格。所以很多市民覆蓋城市風險治理方面的認識有很大的不足，參與的積極性更低。就算參與了也是一種擺設，達不到理想的目標。并且因為市民對風險治理的參與意識的缺乏，對風險方面更是沒有警惕性，接受不了風險帶來的諸多問題。

2.群眾應急技能差

UlrichBeck教授認為無論是在任何時代，人類的能力在應對風險時都可以是一樣的，因為要想生存下去必須要有一定的能力。人類的能力，可以幫助他們戰勝凄涼的社會環境，也能夠預見和承受一定的風險，當今城市風險社會中最有用的就是自身及政府政策方面的加成能力。所謂風險治理能力就是群眾生存在城市就必須要擁有的城市風險治理的知識技能、推斷力量以及專業素養。而能夠嚴重影響濟南市推進城市風險現代化的最主要因素就是濟南人民的風險治理能力是否足夠合格。但是，目前濟南市大多數人民群眾識別、防范風險的專業知識及技能嚴重不足，對危機的征兆反應不敏銳，缺乏自救互救能力，限制了其參與風險治理的有效性。

3.互動機制缺乏

城市風險治理中的互動機制，即政府與人民群眾之間的城市風險溝通關系，良好的城市風險交流，可以減輕危機發生時人民群眾的心理焦慮，達成應對風險共識，進而促成人民群眾有效參與。在風險溝通的全域中，以信息為線索的風險溝通是極度缺乏的。應對城市風險需要建立政府與人民群眾的信息要對得上。城市風險的有效預控有賴于對信息的處理、加工以及研判，而風險信息的來源除了政府組織自行收集外，更需要社區組織人民群眾的充分提供。人民群眾不僅作為城市風險的受害者，也充當著城市風險信息的反饋者。由于城市風險治理中政府與人民群眾、社會組織的互動機制不健全，導致一些城市公共安全信息無法在風險形成初期及時傳遞到政府，致使政府風險治理決策的滯后，不利于城市風險的快速應對。

三、推進濟南風險治理現代化的建議

堅持居安思危、思則有備、有備則無患；推進風險治理現代化要以防為上、救次之、戒為下；以數字化、現代化、常態化、法治化、規范化為原則，提出推進濟南市風險治理現代化的具體路徑：

（一）形成風險治理文化

首先需要改善風險治理的意識問題。從教育宣傳風險知識方面入手，從前的教育及宣傳方式過于落后，太過于簡單，需要改革。依據濟南市這些年的發展特點和方向，社會的具體構成，跟新媒體達成合作。在風險治理的教育和態度方面需要更深度地創新；其次是需要對社會主體的各個行業里群體進行風險治理現代化的培訓。針對不同行業、不同職位相對應的操作及管理風險節點進行詳細的統計，并進行系統化的培養風險治理的意識，加強認識。風險管理意識要普及到每個員工，讓每個人都有自覺意識。需要創立風險治理的管理流程的管控。需要尋找更多的方法對風險管理的知識、流程及核心信息的培訓；最后，每個人都需要安全的環境和健康的身心。所以重點加強個人的危險行為造成的連貫性風險，不能讓個人問題變成社會問題。怎么去規避風險，大事化小。

（二）深化體制機制改革

濟南市政府的角色定位應從全面的控制轉為導向和服務，確保城市公共利益的最大化。在治理理論的作用下，政府的部分職責如生產職能應逐漸轉移給非政府部門，包括企業、社會組織、利益團體等。政府需要將采納市場化的手段，對城市中的不同公共物品采取不同的供給方式，一方面，收費物品的供給可以以委托、承包、合同、特許經營等方式交由企業或社會組織進行承擔，政府只是負責對其行為結果進行驗收及監督，其中較為常見的一種城市管理模式是采取委托授權管理模式，將城市管理的某種職責權限委托或授權給某一社會團體或市場主體，由其依法行使相應的管理權限，可以應用在城市居民小區管理、戶外廣告管理以及固體廢棄物管理等涉及公共利益、公共空間的領域；另一方面，對于公共資源和純公共物品的供給，政府作為提供者必須負責向社會提供一定數量和質量的物品。城市政府除了需要承擔起單獨提供公共產品及服務的職責，還須與企業、社會組織合作協商，結成公私合作的伙伴關系，在不同的制度安排中擔任不同的角色，采用復合的方式分別扮演安排者、生產者，充分利用市場資源來提供公共服務。

（三）推動風險治理多元化

1.樹立合作治理意識

政府對于城市的管理，從最早的統治管理到管理，再從管理到現今的治理管理，協同合作、攜手治理等字眼已經成為政府與市場與社會以及群眾之間的平穩發展關系中的重要要求。所謂風險意識就是對于風險如何形成以及風險如何演變，然后成為某一種功能的政府、群眾以及各界社會組織的主觀性認為。濟南市政府一定要從發展戰略決策的最高點上加強城市風險意識，在有行政行為之前優先考慮城市風險預防控制的理念機制，才能更好更有效地預防控制城市風險。對政府層面來講：一是要強化濟南市風險治理的責任意識擔當，結合所有部門的資源整合內容，設立一個城市風險信息防御控制的協作及共享機制，建構濟南市政府及各級部門單位的城市風險責任網絡，再完備相關的執法紀律問責機制，落實貫徹且長久發揮城市治理風險制度不可撼動的地位威嚴，務必讓城市治理風險變成濟南市政府行政工作當中的常規。再來就是確立濟南市政府與群眾及社會各界組織的合作治理共同意識，因為人民群眾決定城市發展走向。誘發城市風險的原因有很多，絕大部分時候是無法預測的，也有一定的多變化性，最主要的是人民群眾是否會重視城市風險主要取決于政府的治理城市風險的能力大小。濟南市政府要在做城市風險預測備案、發生后的應急處理手段以及在經歷城市風險之后政府對于重建恢復方面的態度和力度上，要讓人民群眾認識到自身的重要性。與此同時，濟南市政府可以制定一定具有專業參考性，仔細精細的城市風險治理現代化方案，為預防控制方面提供科學的技術性建議，大力研究系統的城市風險管理，要全面發揮濟南市政府內外的政策咨詢機構的專業優勢。

2.完善法律體系

要達到完善的濟南市風險治理體制，更需要法律的保駕護航。市民參與其中的保障，能夠劃分政府和個人的職責義務，人民是有著主導地位的，人民也更有資格坐上這個位置。當前，國家已經發布并實施了一些法律法規，從中已經明確制定了社會組織及個人有義務關注并參與到風險事件應對工作當中，也是一種原則性的規定，可是對人民的權利、責任及方式的界定不是很清晰。想要達到讓廣大人民積極參與到風險治理體制當中，需要擁有合理有效的法律保護，而是政府從公共安全治理的層面上開始入手，讓人民參與其中的實踐上升為法律化。另外，從一些在城市風險治理發達的國家學習經驗，結合我市的獨特發展趨勢，及時有效地完善相關的法律法規，讓人民參與風險治理有法律保障。

3.強化風險文化教育

ScottLash教授認為如果有極度自覺的風險文化意識就可以輕松避免風險，所以為了能讓風險被人們意識到是風險，就必然要著重培養濟南市人民的風險文化教育，有必要讓人們有自覺行動的意識才可以。所以，為了提升濟南市人民的預防和應對能力以及認識到危害的意識，濟南市政府必然要增加對于城市公共安全的文化教育各方面的投入。在實施過程中，可以建設專門的城市公共安全項目的財政預算機制，落實并保證公共安全教育工作的物質基礎，準確下達政策扶持，全面建成濟南市城市公共安全宣傳的教育體系機制。讓城市公共安全文化教育進入各個校園文化里，在高中小學開設有關的通識教育活動課；提升應急管理專業人員跟隊伍的專業教學質量，開設相應的比較系統性又專業性的針對性培訓，培養高素質高質量的專業應急處理人員；對于一般民眾采取相關的技能訓練和應急培訓，拔高一般民眾面對偶發城市風險問題時的良好應對能力，最大程度上減少其帶來的威脅。可以多多利用社區、社會媒體媒介等手段形成濟南市的優質城市安全教育環境氛圍，讓安全意識牢牢印刻在群眾的意識里，讓人們自覺規避風險。

（四）風險治理社區的重要性

我們要突出社區在城市風險治理中起到的重要作用，拓寬濟南市人民參與到城市風險治理的現代化機制。利用互聯感知、大數據分析和智慧決策等高技術應用，根據濟南市風險治理和社會治理共同發展的需求，時刻把握濟南市人民對城市風險治理方面的相關要求，對于決策上要更加精煉細致化，要讓濟南市人民監督濟南市政府的城市風險治理，讓濟南市人民從中得到安全感和幸福感，讓他們看到自己的價值。其次就是動員機制的完備，建立相關的智慧社區平臺，創設社區風險治理產品的應用情景，讓社區擁有公共的服務、管理及安全，帶動濟南市各界社會組織和群眾的活力，促成濟南市風險治理社區動員。

關于城市風險治理的相關理論上，一直都有科學性和民主性兩種不同的聲音。崇尚科學的一方認為多引入一些現代科學技術、相關專業的專家等，根據濟南市城市風險有太多的不穩定因素，要盡可能地提升其專業科學權威的因素，防止濟南市在來日爆發各種風險而帶來一些損失。另一邊推崇民主性的一方則認為城市治理風險問題不單單是關乎科學，跟人民群眾的義務權力也是緊密相連的。城市風險不單單是關于技術類的問題，還是關乎到倫理價值的民眾性問題，必須要有人民群眾參與還要有民主的協商過程，更需要其主體間的協同合作。所以，想要做好濟南市風險治理現代化，就要避免過度自負現象，拋開理性技術和理性工具的枷鎖，對群眾予以一定的尊重，互相理解支持，協同合作，攜手一同，讓科學性和民主性的城市風險治理現代化達到一定的平衡狀態。

（五）構建一體化風險管理平臺，現代化風險管理

1.以城市風險信息的整合促進監管現代化

要建立現代化監管機制解決城市風險治理的資源碎片化的問題。要從根本上根據現代化的平臺建構協同監管、聯合懲戒、多元共治等聯動機制，完備好綜合監管機制，才可以達到以物聯網、AI人工智能等優質技術為支撐的及時告知、及時反饋、及時跟蹤的現代化監管機制隨機評估公示。

2.以行業風險的現代化處置提升監管的專業化

優化公共交通、公共停車等信息平臺，推進綜合交通出行信息發布應用，完善出租汽車信息，研究建立互聯網統一叫車平臺；建設智慧河長綜合管理平臺，全面支撐河長制落實、城鄉中小河道綜合整治和河道長效管理；推進綠化市容和環衛專業網格化系統建設和覆蓋，加強各類業務管理信息系統整合和數據挖掘應用；建設市、區、街鎮三級城市治理執法綜合指揮平臺建設，逐步實現網上統一辦理業務流程和系統功能。

3.以信用信息的監測、評估和獎懲實現監管信用化

做好濟南市的城市風險管理信息輿情監督管理，利用現代大熱的大數據跟人工智能技術，對垃圾處理廠和地下交通基礎設施等敏感城市風險治理事項，實時關注其輿情情況，然后分析數據，進行一定的判斷。從而找到一定的規律，并且準確預測趨勢，才可以穩住社會風險評估，增強濟南市城市治理風險現代化的制度需求，做到有監測、有分析、有預案、有機制。想要減少治理成本，提高治理效率，讓人們生活在幸福安全的城市里，就必須要運用智能化技術及其產品來使濟南市風險治理能做的更加細致，完善。所以濟南市風險治理機制要有一次革新，探索政府和社會資本合作的有效方式，以更專業更有效的現代化方式，就是所謂的市場化的方法來提高濟南市風險治理能力，既減少成本還可以避免濟南市風險治理現代化建設時出現的一些弊端現象，以防浪費城市風險治理的公共資本。所以，要處理好成本與收益的關系，制止形式運作，不去結合實際真實情況的推進城市風險治理現代化。