政企合作片區綜合開發的發展模式探析

王念

隨著經濟社會的不斷發展，人們對于產業的發展觀念逐漸更新迭代。其中，片區綜合開發作為其中的一個重要組成部分被提上了日程。當前形勢下，片區綜合開發已經從傳統的土地整理、公共基礎設施服務逐步向著城市運營和規劃設計的方向靠攏。從某種程度上來看，片區綜合開發的根本目的是為地方經濟發展所需的要素創造基本的條件，比如土地使用權儲備、生態環境優化以及公共服務供給等，這些目標需要政企的通力合作才能得以實現，這也成為了擺在地方政府部門面前的一大挑戰和難題。

一、政企合作片區綜合開發發展模式的演變

從投融資角度來看，在2000年的時候是“土地財政”的主要發展期，此時由地方政府部門主導的片區綜合開發模式是主流，在這樣的背景之下，僅有少數的政府部門與本地企業合作開發片區，多采用的是現如今早已退出歷史舞臺的“土地出讓溢價分成”模式。2014年，黨中央國務院發布的地方政府債務管理的規范后，企業被剝離了“以地進行融資”的權利。但是，政府部門和社會資本方合作的PPP模式憑借自身的規范性的優勢，在片區綜合開發中得到了迅速的推廣和擴展。但是，由于政企合作片區綜合開發對于政府基金預算集中支出存在較強的依賴性。因此，使得2017年下半年的PPP模式規范化受到了一定程度的影響。同時，在《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（以下簡稱《意見》）文件中明確提出：自該意見實施之日起，PPP項目的運營支出不得從政府性基金預算中支出，此時政企合作片區綜合開發不再具備實操性。

在地方政府部門促進區域內經濟發展和社會資本方加大投資力度的雙重指引下，政企合作片區綜合開發的發展模式正在不斷上演。較為常見的是既具有融資又具有施工能力的社會資本方與地方政府部門合作實施的“EPC模式”在《意見》的頒布后由于違規違法而需要更進一步的優化和完善。

2019年以來，ABO+投資人+EPC（O）的投資模式逐漸受到社會各界廣泛關注，且定期不定期地有中標簽約的信息被披露。ABO+投資人+EPC（O）的投資模式指的是由地方政府部門通過直接授權或競爭授權的方式，將指定的片區綜合開發項目授權于本級政府部門下屬的國有投資企業（綜合片區綜合開發主體），并在簽訂合約的基礎上明確政府部門與企業之間的邊界，然后根據合同約定內容向綜合片區開發主體支付服務費，所支付的資金主要來源于綜合片區內實現的財政收入，最后綜合片區開發主體再以適合自身的發展模式與政府部門合作，以此落實項目建設的投資、建設和運營工作。

二、片區綜合開發發展模式的優勢

放眼我國經濟社會發展其速度明顯加快，政府部門和社會資本方的合作模式逼近紅線，政府要想更進一步促進區域內的經濟發展，還需要通過與社會資本方的合作不斷探索新型和多元化的片區綜合開發模式。但是，大部分城市在進行片區綜合開發的過程中普遍存在著運作能力不足、區域統籌不當以及缺少產業指導等現實問題。所以，只有在政府部門和社會資本方的通力合作下，才能吸引更多的企業參與到城市建設中來。從另一個角度來看，通過政企合作，可以充分利用政府資源為社會資本方創造良好的發展條件，提升彼此之間溝通與交流的有效性，從而建立起長期和穩定的合作伙伴關系，實現雙方共贏的目的，這對于促進區域內經濟社會的不斷發展以及工業產業的騰飛具有極其重要的現實意義。對于地方政府部門來說，片區綜合開發還能有效緩解政府的財政壓力，可以更好促進片區綜合開發效率和運營能力，并且對增加地方稅收也具有重要的促進作用。

三、ABO+投資人+EPC（O）的投資模式分析

ABO+投資人+EPC（O）的投資模式是在近些年來城鎮化建設經驗的基礎上逐漸發展起來的一種全新模式，它可以有效幫助企業規避在綜合片區開發過程中出現的違規和違法風險，具體體現在以下幾個方面：

政府部門和社會資本方之間的“ABO”機制借助法律條款建構起以“公共合作”模式的體系和機制，不僅有效克服了傳統模式中政企部分的弊端，更是為財政資源的合理利用創造了良好的條件。當然，在這其中主要借鑒了具有豐富實踐經驗的“華夏幸福產業新城”的創新發展理念，旨在希望可以更好地促進綜合片區開發過程中的資金平衡。但是，我們不得不承認的是，ABO+投資人+EPC（O）的投資模式依然存在著諸多的問題和操作難點。比如在土地儲備資金財務管理辦法的制度下，資金的主要來源為財政性資金，即社會資本方通過籌集而獲得的資金。雖然，在去年的4月我國國土自然資源局出臺的《關于土地儲備相關事項儲備事項答復意見的函》中明確了社會資本方參與土地儲備的路徑，但在具體的操作過程中，資金的使用和支出依然是政企合作片區綜合開發的“絆腳石”。再比如，這一模式下的“ABO”和“EPC”分別針對的是不同層面的資金支付方式，在實際操作中難免會出現額度錯配的情形。雖然，已經有越來越多的綜合片區開發者開始注重對綜合片區開發項目的投融資，以期實現對資金的合理使用。但是，由于受到市場環境、產業政策以及行政干預等的影響，導致社會資本方的投融資能力、資金回收遇到了重重困難。

四、政企合作片區綜合開發的發展模式探析

正確判斷一個綜合片區開發發展模式的合理性，需要加大對其交易實質的認識，比如說綜合片區開發過程中是否存在違規違法、明投實債以及BT等的負面因素及內容。從客觀角度來看，政企合作下的片區綜合開發的發展模式僅僅是形式，決定一個綜合片區能否開發成功并非取決于模式的本身，如果我們要想“跳出”這一模式，以下幾個方面的問題對于片區綜合開發的發展模式的前景影響是重大的：

1.片區綜合開發的定位與戰略問題

目前，我國城鎮化建設進程正處于如火如荼發展的時期，全國大部分的城市開始對舊城實施了改造，城市逐漸更新。而更多的中小城市在城鎮化建設進程中肩負著戶籍制度改革、公共服務質量提升以及擴大內需等重要戰略使命。作為地方政府部門應當注重和加強區域內經濟發展和資源配置之間的客觀差異。也就是說，并非所有的城市都應當劃分綜合片區，也并非所有的城市都應當按照傳統的“綜合片區開發”謀求新的發展空間，未來時期內的綜合片區開發也并非是造地建房的“千城一面”。這些都應當是政企合作片區綜合開發的發展模式中應當思考的現實問題。

2.片區綜合開發的規模和決策問題

隨著人們思想觀念的不斷轉變，其對“爛尾片區”“睡城”等有了全新的認識和深刻的教訓。盡管如此，我們依然可以看到，片區綜合開發依然是涉及數百平方公里和百億以上的投資成本。縱然我們可以理解在這背后有著政府部門和社會資本方的有力支撐，但對于片區綜合開發本身而言，規模龐大對于國土資源規劃調整會超過預期，龐大的規模對應的項目建設通常還會缺乏必要的論證。所以，筆者認為科學合理的決策對于片區綜合開發的發展模式是至關重要的，而所謂的“跨越式發展”需要特別審視與綜合考慮。

3.片區綜合開發的能力和承載問題

當前，決定各個城市地區片區綜合開發可持續能力影響最大的因素在于“房住不炒”背景下區域內的開發能力和承載問題。雖然說，有很多的人可以理解“政企合作片區綜合開發的發展模式”是一項系統與復雜的工作，但依然有很多片區綜合開發僅考慮了系統的“自恰性”而卻忽略系統在運行過程中的環境問題。我們依然需要注意的是，有統計數據顯示，在2020年土地出讓金收入用于農村農業發展的比例超過了50%及以上。這就為以上邏輯增添了動力。

五、結語

綜上所述，政企合作下的片區綜合開發的發展模式應當建立在更加科學合理的決策之上，應注重和加強片區綜合開發過程中定位與戰略、規模和決策以及能力和承載等問題的科學分析。同時，地方政府部門和社會資本方在片區綜合開發過程中，要以發展的眼光給予片區開發更加包容的態度，對于有利于發揮自身優勢、資源分配以及促進片區綜合開發健康發展的新模式，都應當給予相應的鼓勵和支持。